淺論檢察機關公益訴訟制度

虞 航

（541199　廣西桂林市臨桂區檢察院　廣西 桂林）

淺論檢察機關公益訴訟制度

虞 航

（541199廣西桂林市臨桂區檢察院廣西 桂林）

公益訴訟事關國家利益和社會利益，也是當前檢察制度改革的重要內容①，而確立公益訴訟的適格原告是啟動公益訴訟程序的前提。檢察機關作為提起公益訴訟的原告是英美法系國家和大陸法系國家的一般形式，而在我國，檢察機關是我國的法律監督機關，對于提起公益訴訟具有法理上的正當性和必然性，檢察機關提起公益訴訟不僅是行使其法律監督者的權力，也是以公益訴訟人的身份參加公益訴訟。但是，作為法律監督機關所監督的是在特定領域具有監管職能的行政機關違法行使權力或者不作為的行為，而作為公益訴訟人的檢察機關行使提起公益訴訟的權利應該進行嚴格的限制。

公益訴訟；檢察機關；原告資格；正當性

我國經濟日益發展，而與之相隨的是污染環境、侵害消費者權益的事件增多，并嚴重威脅著我國社會穩定和公眾福利。為維護社會穩定和人民權益，我國第一起公益訴訟案件緣起于1996年的福建邱建東的電話費官司案。自我國1996年產生第一件公益訴訟案件至今已逾近20年，公益訴訟案件日益增多，而危害后果較之以前更為嚴重，公益訴訟制度也急要建立和完善。為此，我國《民事訴訟法》已經明確規定了公益訴訟制度，并將有權提起公益訴訟的機關規定為“法律規定的機關和有關組織”，然而，就這項規定并未解決公益訴訟的原告資格問題，除了部分法律明文規定了公益訴訟的原告外，許多類型的公益訴訟案件的原告資格并未得到確定。總的來說，我國目前的公益訴訟制度尚處于框架搭建期，急需完善公益訴訟起訴資格的認定，建立檢察院提起公益訴訟制度。

一、域外檢察機關作為公益訴訟的經驗

檢察機關提起公益訴訟并不是我國的首創，世界各國均建立了檢察機關提起公益訴訟的制度。美國聯邦規定了檢察長（Attorney General）代表國家和公共利益。根據美國司法法（The USA Judicial Code）律師長以及檢察官以下的官員為了維護法律權威及公共利益，可以在檢察長的指示下，參與聯邦或者各州法院的訴訟程序。美國被視為現代公益訴訟的發源地，其在1890年便通過了《謝爾曼反托拉斯法案》，其中明文規定，對于違反該法案的公司，司法部門、聯邦政府、團體和個人都可以提起訴訟，檢察官依司法部長的指示，可提起民事訴訟。這部法規是世界公認的公益訴訟制度的開端。而關于民事公益訴訟的法規主要分布在《反政府欺騙法》、《謝爾曼反托拉斯法案》、《克萊頓法》及環境保護法之中。《反政府欺騙法》中規定個人有權作為原告參加訴訟。《密歇根環境保護法》規定，為保護空氣、水和其他自然資源以及這些資源的公共信托免受污染、損害或破壞，檢察總長或任何人可對任何人維持訴訟，請求確認性救濟和衡平法上的救濟。就環保領域而言，美國1969年的環境保護法、1970年的防止空氣污染條例和防止水流污染條例、1972年的防止港口和河流污染條例和噪聲控制條例、危險貨物運輸條例等，均授權檢察官提起相應的訴訟，或者支持主管機關和私人提出的請求②。

法國民事訴訟法明確規定，檢察院得作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟。于法律規定之情形，檢察院代表社會③。在英國，代表政府參與民事案件的訴訟，被列為檢察總長各項職權之首④。英國將其公益訴訟的代表人稱為檢察長，主要參與人員為檢察長及其下屬人員。這源自英國總檢察長代表王室處理公共事務的法律制度。英國法律早期規定，檢察長能夠以檢察長的名義根據告發人的請求提起訴訟或者依職權直接提起，并且針對涉及公共利益的案件，只有檢察長才能提起公益訴訟，非經檢察長的授權同意，法院無權審理案件。隨著現代社會的發展，王室權力的削弱，英國法律逐漸對檢察長的權限進行了限制性的修改，賦予了受害者本人和檢察長分別提起環境公益訴訟的資格。英國檢察長的任務主要包括，維護國家和公共利益，擔任政府咨詢工作，在特別案件中，代表國家進入訴訟程序。

就大陸法系的德國而言，檢察機關可以針對關涉國家利益、社會利益的重大民事案件提起訴訟。德國也是世界上唯一在法律中規定公益代表人制度的國家。與此同時，德國的《聯邦行政法院法》規定了設置一名聯邦的高等檢察官作為行政領域內的公益代表人，以維護公共利益。德國建立的檢察官為維護公益而作為公益代表人時并非是為了爭議訴訟利益，而是作為客觀的公共利益利益維護者。而作為公益代表人的檢察官的任務主要是協助法院適用法律，彌補法官之不足，在訴訟中代表社會和國家維護國家公眾利益，以及提供各項咨詢法律意見等。

無論在英美法系國家，還是在大陸法系國家，檢察機關提起公益訴訟并不是難見，而是各法系國家提起公益訴訟的一般形式。目前，危害社會利益和國家利益的事件愈演愈烈，僅僅依靠厲害關系人或者社會團體提起公益訴訟難以滿足目前公眾對社會正義的期待。公民個人難以承擔提起公益訴訟的重任，而社會團體在提起公益訴訟的范圍上具有局限性，我國的社團組織并不發達。因此，檢察機關作為我國的法律監督機關，應當以其獨特的法律地位參于公益訴訟之中。

二、檢察機關提起公益訴訟的法理基礎

從公共利益和私人利益劃分開始，便孕育了公益訴訟制度。私人利益可以由與其有厲害關系人的個人提起，而公共利益涉及個人直接利益較少，這必然意味著需要特定的機關擔任提起公益訴訟的職能。公益訴訟就其性質而言實為普通共同訴訟，在于實現其請求權而非確認某種法律關系存在的訴訟。若想解決公益訴訟主體資格問題，必須擺脫從民事實體法的角度審視民事訴訟主體是否適格問題⑤。傳統的民事訴訟堅持無利益則無訴權的原則，與案件存在利益關系是作為訴訟原告資格的前提條件。而公益訴訟案件中與案件存在直接的利益關系的個人并不明確，其侵犯的對象是不特定的多數人，或者國家利益。在這種情況下，個人難以充當案件的原告，因此，實現民事訴訟中訴訟主體與實體權利義務相分離成為現代民事訴訟的新的發展方向。甚至在此基礎上，德國學者奧特科爾（Oether）等人創立了“形式當事人”的概念，他將訴訟當事人的概念與實體性權利關系的主體進行了分離。

近代以來，西方資本主義國家均設置了公益代表人制度以維護國家和社會公眾利益。并且，隨著法治的進一步發展，訴訟成為解決糾紛實現正義的主要方式，即使是出于保護公共利益的目的，也不能隨意行使權力侵犯個人利益，必須通過正當的訴訟程序達到保護公共利益的目的。早先在英美法國家關于原告資格適用的是“法律權利標準⑥”，然而隨著現代以來侵犯國家和社會利益的問題愈發突出，適用“法律權利標準”則難以保障利益間接受損人的權利，“法律權利標準”便無法繼續在現代社會獨占鰲頭并逐漸讓位于“利益范圍標準”，后一標準擴大了原告范圍，將原告資格的重點放在認為利益受損的情況之上。正是這一標準的適用將原告資格理論進行了徹底的革新，發展至今，原告資格不再囿于權利相對人的范疇，在公益訴訟的案件中，尋求以保障國家和社會利益為目的的“法律規定的機關和有關組織”成為當下學術界探索的熱點。

檢察機關是我國的法律監督機關，它向人民代表大會負責并且行使檢察權，檢察機關作為公益訴訟的原告是履行其法律監督的責任的行為，這也是訴訟信托理論和訴訟擔當理論的延伸。大陸法系的訴訟信托理論源自是英美法系的“信托”概念，訴訟信托最先出現在檢察機關代表國家和社會進行訴訟，從而成為民事訴訟的當事人。訴訟信托實際上是屬于當事人訴訟表現形式，其主要特征在于，通過法律的形式賦予某個特定的機關或者組織如檢察機關、消費者協會、環境保護組織等在特定領域里代表大眾或者國家提起訴訟。

我國目前尚未建立起完善的公益訴訟制度，也沒有通過法律的形式確認檢察機關提起公益訴訟的制度，但是，檢察機關提起公益訴訟不僅是世界上大多數國家的通例，而且具有法理上的正當性和現實上的可操作性。檢察機關在進行行政公益訴訟過程中一方面扮演著法律監督者的角色，監督不作為或者違法作為的行政機關，另一方面代表國家和社會進行訴訟，擔任國家和社會利益的維護者。而在民事公益訴訟中是作為公益訴訟人代表國家和社會利益或者不特定多數人利益進行訴訟，區分法律監督者和公益訴訟人的雙重身份具有十分重要的意義。公益訴訟涉及國家和社會的共同利益，關涉大多數人的切身利益，影響著我國社會發展和進步，及時通過立法確認檢察機關提起公益訴訟制度具有相當的迫切性。

注釋：

①十八屆四中全會發布《關于依法治國重大問題的決定》中指出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

②［蘇］B·K·普欽斯基著，江偉、劉家輝譯：《美國民事訴訟》，法律出版社，1983年版，第67頁。

③羅結珍：《法國新民事訴訟法典》，中國法制出版社，第1999年版，第85頁。

④王桂五：《人民檢察制度概論》，法律出版社，1982年版，第188頁。

⑤潘深明：《比較法視野下的民事公益訴訟》，中國政法大學博士論文，2009年，第87頁。

⑥英美法國家確立的法律權利標準是指起訴人必須證明其法律權利受到侵害，才能有資格提起訴訟。