食用農產品流通安全監管現狀及其完善路徑探析

王玉蓉 孫小東

（210023 南京師范大學法學院 江蘇 南京）

食用農產品流通安全監管現狀及其完善路徑探析

王玉蓉 孫小東

（210023 南京師范大學法學院 江蘇 南京）

食用農產品在流通階段極易遭遇二次污染，滋生食品安全問題，對食用農產品流通安全的監管十分重要。食用農產品流通安全監管中存在著法規政策繁復、部門變更頻繁、第三方力量缺位等問題。為此，行政主導的立法模式應當適時改變，第三方力量和消費者應當更多的參與監管全程，同時，物流風險控制系統應當建立健全。

食用農產品；流通安全；監管現狀；完善路徑

一、食用農產品流通安全監管概述

食用農產品的流通階段由運輸與銷售環節構成。食用農產品流通階段中存在諸多安全問題。在運輸環節，我國食用農產品運輸市場正由農民直接銷售形式逐步向中間商批量銷售形式過度。中間商團體逐漸壯大，但是食用農產品運銷方式粗放。80%～90%的水果、蔬菜、禽肉、水產品在露天而非冷庫和保溫場所裝車，用普通卡車敞開式運輸，一般用帆布或者塑料布簡單覆蓋。裸露、非冷藏的儲運方式，增加了流通環節中食用農產品二次污染的機會。在銷售環節，農貿市場作為消費者接受度最高的一種傳統市場，是目前食用農產品最主要的銷售渠道。雖然各地方政府采取多種手段抑制流動商販的經營活動，但是流動商販仍然在農貿市場中占據相當比重。由于流動商販進入市場未經嚴格的許可制度審查，其所販賣的食用農產品質量僅以自身的道德和信用為約束。流動商販經營時間和地點上的靈活性又會導致事后追溯的困難。

食用農產品是食品加工的生物源性材料，是食品業的上游環節，其安全品質對食品的質量安全起著基礎性的作用。探析食用農產品流通安全監管現狀及其完善路徑，解決食用農產品流通中的安全問題十分必要。

二、食用農產品流通安全監管現狀

新《食品安全法》確立了全程監管的理念，政府職能部門對食品安全的監管涉及由生產、加工、運輸與銷售等環節構成的整個產業鏈。目前，在食用農產品安全的監管上，政府發揮著絕對主導作用。但是，由于尚未能建立起監督監管無縫隙連接機制、監管信息不通暢、質量安全監管制度缺乏創新激勵等原因，食用農產品流通安全監管的問題仍然突出，具體表現為以下三個方面：

1.法規政策繁復，基層監管人員適用困難

自1995年《中華人民共和國食品衛生法》頒布以來，食用農產品質量安全法律法規不斷完善，以《中華人民共和國農產品質量法》為核心和基礎，以涉及農業行業安全監管及大量技術標準的法規為主體，以各省及地方政府的規章制度為補充的食用農產品質量安全法律法規體系初步形成。有關食用農產品安全監管的法律法規散見于各部門法規，地方政府層層落實，形成區域政策法規，各級食用農產品安全監管部門內部各自頒布施行辦法。法規龐雜，條文競合的情況時有出現。這為基層監管人員進行食用農產品監管帶來了難度。2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》僅施行了6年就進行大修，各類法規因時而變，地方新政策層出不窮。各市制定食用農產品質量安全監督管理暫行辦法、質量安全辦法等地方法規，各市轄區制定全區監管工作意見。政策法規涉及銷售監督管理、流通管理等方方面面。

2.監管機構幾經變化，職能劃分尚不明確

我國食品安全監管職能部門經歷了從衛生部門主管到多部門分散監管再到部門合并管理的歷程。自1982年開始的6次機構改革中4次涉及到食品安全監管領域。2013年，新一輪的國務院機構改革在食品安全監管領域推行大部制改革。在此背景下，各省政府加快省內監管體制改革。原市縣級食品安全辦、衛生部門、食品藥品監管部門、工商部門、質監部門的食品安全監管和藥品管理職能被整合，組建新的市食品藥品監督管理局或市場監督管理局。食用農產品的流通安全監管部門頻繁變更不利于監管人員的協調配合，阻礙了監管效率的進一步提高。當下，根據食品藥品監督管理總局“三定”方案，進入批發、零售市場或生產加工企業之前的食用農產品的質量安全監督管理由農業部門負責；之后的按食品由食品藥品監督管理部門監督管理。換言之，食用農產品的貯存和運輸監管以是否進入市場為界分由兩個部門共同監管。這使得農業部門和食品藥品監督管理部門需分別設置監管人員對食用農產品的同一貯存和運輸過程分別進行監管，這容易造成監管資源的浪費，也埋下了監管失靈的隱患。

3.第三方力量嚴重缺位，消費者維權意識薄弱

以行業協會、第三方檢測機構和新聞媒體等為代表的第三方，以其特有的監管途徑、靈活的監管方式和廣泛的社會影響力，是食品安全問題中不可忽視的力量。但在政府主導的監管模式下，第三方力量嚴重缺位，其作用難以發揮。中國目前絕大部分第三方食品安全監管機構的運作經費或是依賴于政府的行政劃撥，或是依附企業機構的資助，獨立性欠缺。此外，大部分第三方機構缺乏有效的管理和運營機制，內部的職能分配和責任歸屬不明晰，難以獲得從行業到企業、從政府到消費者的認可及相應的社會公信力。就第三方檢測機構而言，由于中國第三方檢測的技術裝備和經驗水平還未達到國際先進水平、監督問責機制存在很大漏洞，第三方在檢測過程中出現了很多錯報告、假報告，第三方食品安全監管的社會聲譽因此受到嚴重影響。由于食用農產品具有售價低廉，賠償額度低的特點，加之食用農產品的檢測費用高昂、舉證困難，消費者放棄維權是普遍現象。

三、食用農產品流通安全路徑探析

基于食用農產品流通的特點和監管現狀，筆者以為食用農產品流通安全監管的完善可從以下四個方面著手：

1.改變行政主導的立法模式，善用法律發現與法律解釋

目前在食用農產品安全監管領域，監管結構呈現出“一元化”的特征，具體表現在立法上就是行政主導立法。這一立法模式導致立法主體繁多，進而致使行政規章冗雜。在食用農產品流通安全監管隊伍素質整體不高的當下，法規繁復勢必導致法律難以良性選擇適用的困局，以至于誘發監管權的濫設乃至監管失靈。因而，改變行政主導的立法模式，加強統籌規劃，限制地方政府立法成了當務之急。此外，由于有關食用農產品流通安全監管的法律法規、規章政策的數量已經相當龐大，制定新法已不合時宜，法律發現與法律解釋規則的運用在此尤為重要。應當在法律淵源中尋找、確定適合個案的裁判規范，并強化對法律推理、解釋、論證、修辭規則的細化研究。同時，政府部門應當加強對監管人員的內部培訓，一方面增強監管人員的配合默契性，另一方面培養監管人員法律發現和法律解釋的基本能力。

2.重視第三方力量，改變政府絕對主導格局

食品安全監管在我國的實施需要多管齊下的措施，單一主體或者某一種單一措施往往不能夠達成良好的效果。由政府部門“大包大攬”、“吃力不討好”的局面應當改變，在食用農產品流通安全監管問題上應當重視第三方的作用。就政府而言，要轉換自身角色定位，應適當放寬對食品行業協會的行政審批制度，降低相關行業協會的成立門檻；強化行業協會的自治性和監管能力，增強第三方檢測機構的獨立性，減少政府的行政干預；充分保障新聞媒體和網絡媒體充分的知情權和監督權，充分利用輿論的力量披露食品安全問題；還要在一定程度上給予資金扶助和優惠政策，為第三方力量的壯大營造相對寬松和自由的發展環境。就第三方力量而言，首先，要獨立于政府部門和企業集團，不受限于政府的行政干涉和企業的經濟制約，以保證檢測結果、新聞報道的公平與公正。其次，要建立一個平等的溝通機制，確保信息通暢，積極搭建第三方機構與各機構、企業、市場和消費者之間的信息溝通平臺，彌補權力受限，資源不足的現狀。如借助現代信息網絡，搭建網站、微博、微信等網絡平臺，實行線上咨詢、指導、檢測一體化服務，實現第三方監測平臺與社會大眾的雙向互動。最后，要加大資金投入和專業技術人才培養，引入先進技術和設施，增進第三方機構工作人員的專業素質，進而降低食用農產品檢測的成本，提高檢測的效率和權威性。

3.提高消費者維權意識，增進消費者監管參與度

食用農產品流通安全實際狀況，協助監管部門推進食用農產品安全監管。因而提高消費者的維權意識，增進消費者的參與度十分重要。消費者的食用農產品維權意識分為兩個方面：一是在選擇購買食用農產品時有意識地挑揀產品；二是積極參與同食品安全治理有關的各項活動，并且在利益受損的時候不懼于通過司法機關、行政機關或行業協會僧申訴路徑向不安全食品經營者爭取自己的合法權益。在第一個方面，應當加強食用農產品安全知識的宣傳，并建立健全預先監督機制，即在消費者在危害發生之前發現食用農產品存在安全問題向有關部門舉報并提供合理證據后，有關部門及時檢查的機制。在第二個方面，根據經濟學上對理性人的一般假設，人的行為模式都是逐利性的。故而構建科學有效的利益導向機制能夠提高消費者維權積極性。因此應當加大食用農產品懲罰性賠償力度，并適度地推廣舉報獎勵制度。

4.培育發展專業物流組織，健全物流風險控制系統

社會化公共物流服務體系的建立是一個國家物流業發展程度的重要標志。發展社會化物流系統有利于解決食用農產品貯存和運輸方式粗放的問題。通過第三方物流的專業化運作，能夠有效降低物流成本，提高物流效率，降低食用農產品超期和二次污染的風險，同時也便于政府進行責任追溯。為培育發展專業物流組織，首先，政府要積極組織、支持企事業單位自建冷藏、冷凍設施；可考慮由財政每年安排一定的專項資金，通過貼息等方式扶持、獎勵重點企業，同時在用地、稅收方面給予優惠，并幫助其組織貨源，實現社會化改造。另外，還需要整合地方各種形式的冷鏈資源，提高利用率和實現規模效益。其次，食品生產企業要轉變經營觀念，重視與第三方物流企業的合作，利用其專業化、規?；瘍瀯輳浹a自身物流能力的不足。最后，要加強食品行業信息共享機制的建立，以信息流帶動物流、商流、資金流的高效運轉，以信息促成食品物流安全風險管理機制的建立，加大對扶持專業物流企業的監控和管理。

［1］毛振賓主編.《食用農產品安全監督管理與實務》.中國勞動社會保障出版社，2010年第1版.

［2］曾文革等主編.《食品安全國際軟法研究》.法律出版社，2015年6月第1版.

［3］李銅山主編.《食用農產品安全研究》.社會科學文獻出版社，2009年第1版.

［4］盛學軍.《監管失靈與市場監管權的重構》.《現代法學》，2006年第1期.

［5］蔣慧.《論我國食品安全監管的癥結和出路》.《法律科學》（西北政法大學學報），2011年第6期.

［6］錢永忠、王芳、高山、高觀.《新時期農產品質量安全監管問題探討》.《農產品質量與安全》，2010年第1期.

［7］曾祥華.《食品安全監管主體的模式轉換與法治化》.《西南政法大學》，2009年第1期.

［8］陳彥彥.《論政府在農產品質量安全監管中的職能定位》.《中國行政管理》，2008年第6期.

王玉蓉（1994.9～），性別：女，籍貫：江蘇南京，學歷：本科；孫小東（1995.2～）性別：男，籍貫：山東煙臺，學歷：本科。