在重大動物疫情應急狀態下如何正確行使行政強制

文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預防控制中心）

在重大動物疫情應急狀態下如何正確行使行政強制

文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預防控制中心）

一、關于行政強制的基本常識

在探討控制和撲滅動物疫病中正確行使行政強制這一問題之前，有必要先來了解一下我國現行的《行政強制法》等有關行政強制法律制度方面的基本概念和法律常識。

1.行政強制。

（1）行政強制的概念。行政強制是指行政主體為實現一定的行政目的，保障行政管理的順利進行，依法對相對人的人身及財產等采取各種強制性手段的總稱。

（2）行政強制的特征。行政強制的主體是行政主體，行政主體既可以直接采取強制手段，也可以申請人民法院采取強制手段。行政強制的對象廣泛，可以是物、人身和行為，行政強制通過限制相對人的人身自由或者對相對人的財產實施查封、扣押、凍結、劃撥、拍賣等措施來實現。采取行政強制是為了實現一定的行政目的，保障行政管理的順利進行。

（3）行政強制的分類。行政強制包括行政強制執行和行政強制措施。

2.行政強制執行。

（1）行政強制執行的概念。行政強制執行是指公民、法人或其他社會組織逾期不履行行政法上的義務時，國家行政機關依法采取必要的強制性措施，迫使其履行義務，或達到與履行義務相同狀態的具體行政行為。

（2）行政強制執行的特征。行政強制執行以義務人逾期不履行行政法上的義務為前提；行政強制執行的根據主要是行政機關的行政處理決定；行政強制執行的主體是行政機關或行政機關申請的人民法院；行政強制執行以迫使相對人履行行政法上義務為目的；行政強制執行的對象具有廣泛性，包括人身、財產行為。

3.行政強制措施。

（1）行政強制措施的概念。行政強制措施又稱即時強制，是指國家行政機關或者法律授權的組織，為了預防或制止正在發生或可能發生的違法行為、危險狀態以及不利后果，或者為了保全證據，確保案件查處工作的順利而對相對人的人身、財產予以強行限制的一種具體行政行為。

（2）行政強制措施的特征。行政強制措施的主體是法定的國家行政機關或者法律、法規授權的組織；行政強制措施是為了預防或制止違法行為、危險狀態以及不利后果的發生和發展；行政強制措施具有臨時性、緊急性，一旦采取行政強制措施的法定事由得以排除，行政強制措施即告消滅；行政強制措施具有強制性。

二、行政強制在動物疫病防控工作中的一般分類與表現形式

1.預防性行政強制手段。根據《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應急條例》等法律、法規的規定，國家對嚴重危害養殖業生產和人體健康的動物疫病實施強制免疫。國務院獸醫主管部門確定強制免疫的動物疫病病種和區域，并會同國務院有關部門制定國家動物疫病強制免疫計劃。

縣級以上地方人民政府獸醫主管部門組織實施動物疫病強制免疫計劃。

飼養動物的單位和個人應當依法履行動物疫病強制免疫義務，按照獸醫主管部門的要求做好強制工作。

經強制免疫的動物，應當按照國務院獸醫主管部門的規定建立免疫檔案，加施畜禽標識，實施可追溯管理。

動物疫病預防控制機構應當按照國務院獸醫主管部門的規定，對動物疫病的發生、流行等情況進行監測；從事動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏等活動的單位和個人不得拒絕或者阻礙。

當發生一類動物疫病時，縣級以上人民政府應當立即組織有關部門和單位，對疫點、疫區、受威脅區采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強制性措施，迅速撲滅疫病。

當發生人畜共患傳染病時，衛生主管部門應當組織對疫區易感染的人群進行監測，并采取相應的預防、控制措施。

2.制止性行政強制手段。根據《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應急條例》等法律、法規的規定，重大動物疫情由國務院獸醫主管部門按照國家規定的程序，及時準確公布；其他任何單位和個人不得公布重大動物疫情。

在封鎖期間，關閉動物和動物產品交易市場，停止一切動物和動物產品交易，禁止動物進出疫區和動物產品運出疫區。禁止染疫、疑似染疫和易感染的動物及動物產品流出疫區，禁止非疫區的易感染動物進入疫區。

任何單位和個人不得藏匿、轉移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產品。

3.保障性行政強制手段。根據《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應急條例》等法律、法規的規定，對于疫點、疫區、受威脅區的劃定和撤銷，疫區封鎖和解除封鎖都必須遵循規定的標準和程序。

重大動物疫情應急處理中設置臨時動物檢疫消毒站以及采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、緊急免疫接種等控制、撲滅措施的，由有關重大動物疫情應急指揮部決定，有關單位和個人必須服從；拒不服從的，由公安機關協助執行。

國家對疫區、受威脅區內易感染的動物免費實施緊急免疫接種；對因采取撲殺、銷毀等措施給當事人造成的已經證實的損失，給予合理補償。緊急免疫接種和補償所需費用，由中央財政和地方財政分擔。

發生疫情時，航空、鐵路、公路、水路等運輸部門應當優先組織運送控制、撲滅疫病的人員和有關物資，重大動物疫情應急指揮部根據應急處理需要，有權緊急調集人員、物資、運輸工具以及相關設施、設備。

重大動物疫情應急處理中，縣級以上人民政府有關部門應當在各自的職責范圍內，做好重大動物疫情應急所需的物資緊急調度和運輸、應急經費安排、疫區群眾救濟、人的疫病防治、肉食品供應、動物及其產品市場監管、出入境檢驗檢疫和社會治安維護等工作。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊應當支持配合駐地人民政府做好重大動物疫情的應急工作。

4.限制性行政強制手段。根據《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應急條例》等法律、法規的規定，發生一類動物疫病時，需要限制疫區人員、運輸工具及有關物品出入疫區，并采取消毒措施；當發生二類動物疫病時，主要限制易感染動物和動物產品及有關物品出入疫區。對其他易感染的動物實行圈養或者在指定地點放養，役用動物限制在疫區內使役。

以上這些措施都是關系到疫病防控工作能否順利進行、防控措施能否有效落實，防控目標能否全面實現的重要保證。通過對以上多項措施的綜合運用和認真落實，可以有效控制和撲滅疫區疫情，阻止動物疫情進一步擴散和蔓延，防止疫區內染疫動物及動物產品流出疫區，流入市場，污染食品、危害健康。

三、在突發重大動物疫情應急狀態下如何正確行使行政強制

1.在應急狀態下行使行政強制應當依法、合規。在日常動物疫病防控工作中，為了預防動物疫病或控制和撲滅正在發生的動物疫病，或者控制疫病可能造成進一步擴散蔓延的危險局面及嚴重后果，或者迫使動物及動物產品飼養、生產、經營等單位與個人履行自己的法定義務，或者通過代執行以達到與履行義務相同狀態，就需要借助法律力量，行使行政強制，方達目的。

但是，在動物疫病防控工作中，啟動應急響應機制和行使行政強制必須符合一定的條件，遵循法定的程序。

2.啟動應急響應機制和行政強制手段，應當符合下列重大動物疫情情形之一。

（1）發生一類動物疫病，呈突發性，流行快且廣，發病率和死亡率高。經省、自治區、直轄市人民政府獸醫主管部門認定，或報請國務院獸醫主管部門認定為重大動物疫情的。

（2）發生二類、三類動物疫病，呈暴發性，且傳播迅速，流行趨勢愈加嚴重，給養殖業生產安全造成嚴重威脅、危害，可能對公眾身體健康與生命安全造成危害。經省、自治區、直轄市人民政府獸醫主管部門認定，或報請國務院獸醫主管部門認定為重大動物疫情的。

（3）發現動物出現群體發病或者死亡，經省、自治區、直轄市人民政府獸醫主管部門認定，或報請國務院獸醫主管部門認定為重大動物疫情的。

（4）發生經國務院獸醫主管部門認定的特別重大動物疫情。

3.啟動應急響應機制和行政強制，應當符合下列法定條件。

（1）實施主體必須是具有法定行政強制權的縣級以上人民政府及其重大動物疫情應急指揮部。

（2）被強制對象必須符合《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應急條例》等規定的條件，即“從事動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、儲藏等活動的單位和個人及其所屬的動物和動物產品，包括用于飼養、生產、屠宰、經營、隔離、運輸、加工、儲藏等活動的設施、設備、工具、物品、資料、電子信息和由此產生的固體、液體、氣體廢棄物”“從事動物防疫、檢疫、配種、診療、監測、檢驗、科研等活動的相關人員、設施、設備、物資、資料和電子信息等”。

4.啟動應急機制和行政強制手段，應當符合下列法定程序。

（1）開展流調。縣（市）動物疫病預防控制機構接到疫情報告，應當立即派獸醫技術人員到現場開展流行病學調查。

（2）報告疫情。當地縣（市）動物疫病預防控制機構初步判定為重大動物疫情后，按照國家規定的報告程序和時限要求，將疫情同時上報本級獸醫主管部門和上級動物疫病預防控制機構，本級獸醫主管部門及時通報至同級衛生主管部門。

重大動物疫情報告期間，當地動物疫病預防控制機構應當立即采取臨時隔離控制措施。

（3）劃定疫區。當地縣級以上人民政府獸醫主管部門根據國家或省、自治區、直轄市獸醫實驗室確診結果，按照國務院獸醫主管部門制定的劃定標準，劃定疫點、疫區、受威脅區范圍，并向當地縣級以上人民政府提出立即啟動重大動物疫情應急指揮系統、應急預案和對疫區實行封鎖等應急響應機制的建議。

（4）啟動預案。當地縣級以上人民政府接到重大動物疫情報告后，縣級以上人民政府宣布啟動本級“重大動物疫情應急預案”，組建重大動物疫情應急指揮部并投入運行。立即主持召開指揮部成員單位緊急會議，明確指揮部成員及成員單位職責分工與任務目標，安排部署疫情控制與撲滅工作，并將工作進展情況隨時通報至上級人民政府重大動物疫情應急指揮部辦公室。

（5）實施封鎖。當地縣級以上人民政府重大動物疫情應急指揮部立即向社會公開發布封鎖令，對疫區實行封鎖。

（6）強制撲滅。由當地縣級以上人民政府重大動物疫情應急指揮部組織所屬各職能部門，組建應急預備隊。按照“重大動物疫情應急預案”中的責任分工，各預備隊和工作組迅速到達各自指定位置和崗位，同時依法強制實施封鎖疫區、關閉交易市場以及采取隔離、評估、補助、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等一系列行政強制措施。

同時，當地縣級以上人民政府有關部門要切實做好疫區群眾救濟、人的疫病防治、肉食品供應、動物及動物產品市場監管、出入境檢驗檢疫和社會治安維護等工作。

（7）采樣診斷。經國務院獸醫主管部門或省、自治區、直轄市獸醫主管部門批準，由當地動物疫病預防控制機構派獸醫技術人員按任務要求和操作規范采集病料，并送達批準采樣部門指定的獸醫實驗室。

（8）及時通報。國務院獸醫主管部門及時向國務院有關部門和軍隊有關部門以及各省、自治區、直轄市人民政府獸醫主管部門通報重大動物疫情的發生和處理情況。

發生重大動物疫情可能感染人群時，衛生主管部門對疫區內易受感染的人群進行監測，并采取相應的預防、控制措施。衛生主管部門和獸醫主管部門及時相互通報情況。

（9）解除封鎖。自疫區內最后一頭（只）發病動物及其同群動物處理完畢起，經過該病種一個潛伏期以上，對原來的疫區內易感動物監測后，未出現新的病例，徹底消毒后，經上一級動物疫病預防控制機構驗收合格，由原發布封鎖令的人民政府宣布解除封鎖，撤銷疫區；由原批準機關撤銷在該疫區設立的臨時動物檢疫消毒站。

5.啟動應急機制和行政強制手段，應當符合下列法定方法：在控制和撲滅動物疫情的應急狀態下，各預備隊和工作組基本都是由縣級以上人民政府重大動物疫情應急指揮部成員單位中的有關職能部門共同組建而成的臨時性聯合執法隊伍，其職能和職權由各預備隊和工作組在應急預案中所應承擔的具體責任分工和任務目標決定。

因此，在行使聯合執法過程中，各個隊員或成員必須在自己原來的職能和職權范圍內，按照自己的合法身份、執法依據、方法要求和執法權限，實施應急狀態下的行政強制管理措施，要切實做到：

（1）執法身份要合法。各預備隊和工作組成員中必須分配兩名以上有執法資格的國家正式工作人員參加，在聯合執法中依據各自自身的執法權限，開展執法活動。

在封鎖疫區路口行使檢疫時，非同一單位和部門的各個隊員或成員之間不得存在臨時或短暫相互頂替、取代、委托執法等行為

（2）行政程序要合法。應急狀態下的行政執法一般適用簡化執法程序。但是，簡化不等于簡略、簡單。該有的語言規范、行為規范、著裝規范、儀表儀態必須要有、要做、要到位。

（3）行政手續要合法。在應急狀態下，凡強制行使采樣、檢驗、檢疫、扣押、沒收、罰款、評估、補助、隔離、撲殺、銷毀、無害化處理等行政措施時，必須履行正常的行政和法律手續，且向當事人出具合法的文件、文書、票據、收據等。

（4）行政行為要合法。在實施行政強制管理措施時，應當通知當事人到場，向其出示證件，亮明身份，說明來意和采取強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；認真聽取當事人的陳述和申辯，并現場制作筆錄，現場筆錄必須由當事人和執法人員簽名，當事人拒絕的，在筆錄中應予以注明；向當事人下達行政強制決定書；所扣押物品要妥善保管，存放環境要符合產品要求；不得違規收費；罰沒款要上繳國庫；隔離場所要符合動物防疫條件；運輸染疫、病死或被撲殺動物或動物產品的運載工具必須符合動物防疫條件；被撲殺、銷毀和無害化處理的動物或動物產品不得外流和遺漏；所投入的消毒藥液、動物疫苗以及疫區群眾生活用品等必須合法、合規、合格，符合產品技術要求等。