殷墟國家考古遺址公園建設與運營管理研究

李文靜

（安陽市殷墟管理處，河南　安陽　455000）

殷墟國家考古遺址公園建設與運營管理研究

李文靜

（安陽市殷墟管理處，河南安陽455000）

文章調查評估近年來殷墟考古遺址公園建設的進展與效果，總結殷墟考古遺址公園運營管理的經驗與教訓，梳理遺址保護與區域經濟社會發展之間存在的矛盾，思考問題癥結之所在，為殷墟考古遺址公園的建設和運營管理提出一些策略性建議。

殷墟；考古遺址公園

國家考古遺址公園，是指以重要考古遺址及其背景環境為主體，具有科研、教育、游憩等功能，在考古遺址保護和展示方面具有全國性示范意義的特定公共空間。國家文物局于2010年、2013年相繼公布第一批、第二批24家國家考古遺址公園以及44家考古遺址公園立項單位。國家支持建設國家遺址公園，使多年來一直存在并不時激化的文物保護與經濟建設和城市發展的矛盾在一定程度上得到了解決，在推動經濟社會發展、改善人民生活、美化城鄉環境、實現文化遺產永續傳承等方面取得了顯著的成效，受到社會廣泛關注和贊譽。殷墟自2010年被國家文物局公布為第一批國家考古遺址公園以來，各項工作取得了長足的進步。但是，在新的工作形勢下，如何建立起考古遺址公園有效運營管理機制，承擔整個殷墟大遺址的保護管理責任，處理好運營管理、保護展示、經濟發展、民生改善等方面的問題，仍是擺在我們面前的一道全新的命題。

一、殷墟考古遺址公園建設與運營管理現狀

1.殷墟遺址管理體制現狀

與國內多數大遺址相似，殷墟遺址的管理體制是典型的雙軌并行的分級屬地管理體制。在業務上接受自上而下的由中央到地方文化部門（文物部門）的垂直管理，即所謂的“條條管理”，為縱向多層級管理；在行政上接受所屬省（市、區、縣）的分級領導，即所謂的“塊塊管理”，為橫向分部門管理。殷墟博物苑于1987年成立，2008年升格為殷墟管理處，為副縣級差供單位，隸屬安陽市文物局管理。作為殷墟遺址保護利用的常設機構，主要工作職責是：擬定殷墟遺址保護、開發利用規劃，經有關部門批準后組織實施；承擔殷墟遺址旅游市場的開發與游客接待；承擔殷墟遺址區的日常維護、文物安全保衛工作；承擔完善景區建設、服務設施建設工作。

2012公布的《殷墟遺址保護總體規劃》［修編］將殷墟遺址保護面積劃定為29.47平方公里，其中重點保護區面積14.07平方公里，一般保護區面積8.63平方公里，建設控制地帶面積6.77平方公里。殷墟遺址面積廣闊，除了文物保護展示外，所涉及的社會問題極為廣泛，諸如村莊搬遷安置、失地農民再就業、新農村建設、產業結構調整等等。殷墟考古遺址公園實際管理區域僅限于宮殿宗廟、王陵遺址區兩個開放區域，現行的“條狀”、“塊狀”管理體制極易造成“各行其道，獨行其事”的局面，產生“利益紛爭、責任推諉”的責、權、利不明的問題，根本無法統籌兼顧上述問題，這也是近年來殷墟遺址保護利用工作諸多矛盾的根源所在，已經越來越不適應新時期遺址保護利用的要求，急需成立一個權威、統一的管理部門，統籌解決區域內文物保護與民生發展問題。

2.殷墟遺址區經濟發展現狀

殷墟遺址橫跨安陽市殷都區、北關區兩個行政區，大部分保護區集中在殷都區。殷都區轄區現有土地面積69.5平方公里，其中殷墟保護區及建設控制地帶約22平方公里，約占全區總面積的三分之一，再加上安鋼、電廠等國有大中型企業、南水北調工程等占地，全區可利用土地僅0.67平方公里，其余土地因無法發放規劃許可證和土地劃撥、出讓，致使招商項目無法落地，殷都區發展空間嚴重受限。再加上區財政收入長期依賴的鋼鐵產業也走向夕陽，近年殷都區各項經濟發展指標在全省倒數。受文物保護限制，遺址區內村莊仍以傳統的農業為主，部分村莊有一定規模的蔬菜、果樹種植產業，但是生產效率不高，農民增收不明顯。

殷都區也在致力尋求產業轉型升級，投入了大量的精力和財力規劃建設“殷墟國家大遺址公園”，包括殷墟大遺址主題公園、周邊旅游景區、開發建設區三部分。其中主題公園核心區9.2平方公里，包括殷墟宮殿區、王陵區、后岡區、洹北商城區；周邊旅游景區和開發建設區共40平方公里。在這份規劃中，殷都區曾主張將保護區外圍建設成為“休閑居住、商務會所、娛樂購物、游覽觀光、度假療養”等都市休閑旅居新城區，并將保護區村民全部搬遷至保護區外圍，農民在新的文化園區就業。最終，這份規劃因為“太商業”，而被國家文物局否定。目前殷都區也沒有找到殷墟遺址區經濟社會發展的新途徑，當地部分干部群眾對殷墟遺址保護的態度變得消極和不滿。

3.殷墟遺址區內群眾生活狀況

殷墟遺址保護區共涉及小屯、四盤磨、武官、大司空等28個行政村的土地，其中村落建筑位于遺址區內的村落有20個。這20個村中，花園莊、范家莊已實施搬遷集中安置，其余 18個村共有人口19945人，5261戶，且這一數字仍在逐年增長（殷墟保護區范圍內村莊的人口統計信息來源于安陽市殷商派出所、殷蒙派出所和北航派出所，統計時間截止到2014年8月）。

自2001年啟動殷墟申遺以來，保護區內村民為申遺及殷墟保護做出了巨大貢獻和犧牲。保護區內涉及殷都區的78家集體企業、門市、鋼材市場、木材市場全部被拆除，變成了綠化用地。按文物保護規定，殷墟保護區內企業不能建，項目不能引，許多村莊集體收入由原來的幾十萬變成了幾乎為零。同時，各村莊人均耕地數量偏少，如小莊村居民人均耕地只有0.33畝，小屯村不足0.2畝，而王裕口村只有0.12畝，難以發展規模農業。由于殷墟遺址文化旅游經濟尚未形成規模，游客較少，周邊農村難以從中獲取利益，當地農民收入主要依靠外出打工。根據2013年度統計數據，保護區內村民年人均收入為6340元，保護區外村民年人均收入為13417元，保護區內村民收入水平明顯低于周邊地區。

目前，適婚年齡青年的住房問題是殷墟遺址區民眾最關心、矛盾最多的民生問題。由于人口增長，大量年輕人需要宅基地建房結婚，部分已婚青年因與父母甚至兄弟住在一起，也需要宅基地，村民對住房用地的需求不斷擴大，而各村土地資源嚴重不足，基本沒有可供分配的宅基地。當地政府多年來為保護遺址實施行嚴格的禁建令、限建令，“只堵不疏”的思路也使群眾正常的住房需求長期得不到有效解決，導致土地利用中的不合理或違法利用行為越來越嚴重，殷墟遺址的完整性和真實性受到較大威脅。

4.殷墟考古遺址公園展示利用現狀

1982年安陽市政府在殷墟王陵區建成了“王陵館”，對1976年發掘的一批祭祀坑進行初步展示。1987年在殷墟宮殿宗廟區建成“殷墟博物苑”，將宮殿區的乙二十基址和婦好墓享堂基址，建成“茅茨土階”、“四阿重屋”式的仿殷宮殿建筑，其余夯土基址則是地下封存保護，地上用卵石或植被標識。2001-2006年殷墟申報世界文化遺產期間，對殷墟博物苑、王陵館進行了擴建，改進、增添了部分展示項目，建成了殷墟宮殿宗廟遺址區（面積430畝）、王陵遺址區（面積180畝）兩個展示區。宮殿區新建了車馬坑展廳、YH127甲骨窖穴展廳、甲骨碑廊等，對甲、乙、丙組以及54號建筑基址進行了保護與展示，與中國社會科學院考古研究所合作建成了“殷墟博物館”，對出土文物進行集中展示；王陵區對大墓進行了植被標識，對M260重新發掘建廳展示等；并對殷墟周邊環境進行了大規模的整治，分別在宮殿宗廟遺址和王陵遺址建成了2000余畝和500余畝的遺址公園。

殷墟遺址蘊含的價值極為豐富，雖然得到一定程度的闡釋與利用，但是隨著國內外文化遺產保護展示理念與技術的日益進步，以及考古研究的不斷深入，殷墟目前保護、展示的內容和方式，已經表現出明顯的不足：展現的只是一些片段性遺存，且數量少、規模小，沒有把握住殷墟遺址的整體格局；各展廳、博物館的展覽經過近十年的開放未進行更新，一成不變、缺少創新的陳展削弱了游客的興趣；缺少參與性、互動性展示項目，仍以靜態展示為主，學術味太濃，沒有做到寓教于樂、寓教于游。殷墟文化旅游仍是低端的門票經濟，每年游客人數僅30萬人次、旅游收入1000余萬元，旅游要素形不成產業鏈條，對當地經濟的貢獻極為有限。殷墟旅游規模經濟效益與國內甚至省內的自然景觀景區、人文歷史旅游景區的收入無法相比，不僅形不成國內觀光旅游目的地，也無法給當地居民帶來衍生的服務性收入，影響了當地政府和群眾保護遺址的積極性。

5.殷墟考古遺址公園基礎設施現狀

近年來，隨著自駕游的興起，全國許多旅游景區都在修建旅游專用道路。目前，安陽市尚未開通通往殷墟的專用旅游道路，從火車站、高鐵站、高速站口至殷墟的道路與市區主干道安鋼大道、人民大道相重合，通行能力不足、交通擁堵；殷墟停車場面積較小，僅5000平方米，旅游淡季基本能夠滿足游客需求，但每到節假日殷墟宮殿宗廟區停車場“車滿為患”，附近小屯村民也在道路兩旁私拉圍線，劃地收錢，游客與村民因停車造成的沖突已成為殷墟旅游投訴的重災區，直接損害了游客的財產、人身安全，也給殷墟、安陽城市形象造成了嚴重的負面影響。

殷墟宮殿宗廟遺址區和王陵遺址區隔洹河相望，兩區之間雖有道路連接，但需繞行并經過若干村落，全長達到5.5千米，且道路通行能力有限、沿線景觀與遺址區環境不協調。景區開通的由宮殿宗廟遺址——王陵遺址往返一次需要1個小時，載客能力太低，一到節假日游客量激增，景區不得不租用公交車來緩解，仍然難以滿足需求。總之，殷墟考古遺址公園的道路交通、停車場、游客中心、餐飲設施、廁所等基礎設施總量不足、規模狹小、功能簡陋，影響了游客的旅游體驗和殷墟景區的形象。

6.殷墟考古遺址公園規劃執行及資金投入現狀

《殷墟遺址保護總體規劃》［修編］自2012年7月公布實施以來，至今已有4年，近期規劃內的保護利用項目，由于缺少政策、資金、人才支持，絕大多數仍然停留在紙面上，未能有效執行。與國內其他大遺址情況相似，殷墟遺址保護范圍內真正屬于國家使用的文物保護用地量很少，遺址公園一些大型建設項目的建設用地需要確權，以完成建設項目的法律程序，這就需要政府以征用劃拔的方式落實工程建設用地。2013年根據規劃啟動的“殷墟出土重要遺跡保護展示項目”（原殷墟車馬坑博物館項目），兩次變更選址，均未得到批準，導致項目停滯不前，出土的車馬坑等重要遺跡長期得不到有效的保護和展示，造成了文物資源的浪費。

殷墟管理處的運營收入基本能滿足日常運營維護的需要，但無力進行保護展示項目的投資。近5年來，殷墟只申請到國家文物保護專項資金兩項，共1000萬元。這些資金僅是針對遺址本體或展示項目本身，而這些項目要想成功盤活、正常運作下去，地方政府需要在土地補償、移民搬遷、環境改造、基礎設施建設等方面提供數倍、數十倍的配套資金。安陽市作為內地省份經濟欠發達城市，無力負擔巨大的資金缺口，政府對投資大、回報少、見效慢的大遺址保護積極性不高。

二、建議與對策

殷墟國家考古遺址公園建設和運營管理過程中出現的問題，有些需要地方政府和管理單位去努力克服，有些則需要國家站在更高的層面來統籌考慮并加以解決。在此提出以下建議：

1.建立國家補償機制，提供配套政策與資金支持

大遺址保護工作錯綜復雜，不是文物部門一家所能解決的問題，也不是一個地方政府能承擔的事情。因此，我們再次呼吁，希望國家重視大遺址區域內群眾和政府為保護大遺址做出的巨大犧牲和貢獻，建議國家參照風景名勝區、自然保護區、博物館免費開放的管理模式，從國家管理層面制定專項行政法規，為大遺址保護利用提供法律保障，積極爭取將大遺址納入主體功能區體系；加大對國考古遺址公園建設和管理的投入力度，借鑒生態紅線、資源有償使用制度和生態補償制度等自然資源保護政策措施，研究建立文化遺產的補償制度。另外，國家還應出臺大遺址保護利用的土地政策，保障遺址保護專門用地，實行大遺址用地指標單列，引導地方政府采取土地置換和占補平衡的辦法，逐步搬遷遺址區內的村莊、企事業單位；支持在非重點區域適當發展與遺址保護配套的相關服務業。2016年3月，國務院印發《關于進一步加強文物工作的指導意見》明確提出要研究制定文物保護補償辦法。相信，隨著國家政策的制定與落實，殷墟遺址也將和國內諸多大遺址一起得到實在的支持。

2.理順管理體制，統籌大遺址保護與區域社會經濟發展

目前，國內杭州良渚、無錫鴻山、西安漢長安城、集安高句麗等大遺址已經進行了管理體制的改革，劃出了大遺址保護特區，成立了遺址管理委員會，在更大地域范圍內和更高層級上開展遺址保護管理工作，為我國大遺址保護提供了可以借鑒的范例。

建議安陽市委、市政府借鑒上述大遺址管理體制改革的成功經驗，從保護殷墟的完整性、真實性出發，以殷墟遺址規劃范圍為基礎，將殷墟遺址所在區域統一調整為一個行政區劃，設立殷墟世界文化遺產保護特區。并將殷墟遺址建設控制地帶外可發展區域適度劃入特區，使其作為殷墟遺址經濟平衡用地，進行統一規劃和建設，用于遺址區內群眾搬遷安置。從而緩解遺址區內生產、生活壓力，統籌區域經濟社會整體發展。

在調整現有行政區劃的基礎上，在特區內設立一個統一的管理機構——殷墟世界文化遺產保護特區管委會（以下簡稱殷管委）。殷管委作為安陽市政府派出機構，為正縣級行政單位，實行獨立的運行機制和考核標準，設置管委會主任、副主任若干名，組建高度集中的綜合和管理部門，并享有同“安陽新區”和“高新技術產業開發區”相類似的整套的財政、稅收、土地規劃等方面的優惠政策。

殷管委的設立，將殷墟規劃范圍內區域從現有行政區域剝離出來，可以有效避免條塊分割管理、各自為政的格局，便于實現殷墟遺址統一有效的管理，通過統一管理、統一策劃，統一宣傳、統一建設，實現文物保護與區域經濟統籌協調發展，做大做強殷墟文化品牌。也使殷墟遺址地的政府部門徹底擺脫遺址保護與經濟民生發展等多種制約，集中全部精力投身當地經濟發展。

3.深入挖掘遺址內涵，活化殷墟文化遺產

建議管理單位盡快啟動《殷墟國家考古遺址公園保護利用規劃》編制工作，整合文保、文研、城建及旅游等相關部門，立足考古遺址公園的核心保護區，放眼大品牌、大區域進行統籌完成。充分利用考古研究新成果和科學新技術，實施文化遺產解讀工程，在遺址保護展示手段、內容和宣傳推介上下大功夫，改造完善遺址公園基礎設施，打造兼顧科研、教育、游覽、休閑等多項功能的城市公共文化空間；建議采用市場化運作手段，以投融資平臺公司的方式引入資金進行投資打造和深度提升，將品牌樹立、市場拓展、景區運營、安全管理、協助文保管制等職能交給公司來具體完成。從殷墟文化遺產資源中提取可利用元素進行文化再創造，如將殷墟出土的甲骨文字、青銅器及獨特的紋飾、玉雕形象等，設計生產出一批叫好又叫座的文化創意產品，將“死”文物變“活”，使殷墟遺址“有說頭、有看頭、有品頭”，真正成為安陽經濟和社會發展轉型、文化創意產業發展的“活力之源”。

三、結語

當前，殷墟考古遺址公園建設與運營管理方面存在著諸多問題，同時也面臨著難得的發展機遇。我們要以更加開放的思維、更加靈活的方式和更加積極的態度來應對殷墟保護所面臨的各種問題，通過科學、有效、系統的實施大遺址保護，展示重要遺跡，整治遺址環境，發展文化旅游產業，使殷墟成為遺跡景點眾多、環境優美宜人的考古遺址公園，從整體和根本上解決殷墟遺址保護與發展的矛盾和困局，努力將殷墟考古遺址公園建設成為遺址保護和民生發展和諧共生的典范。

［責任編輯：郭昱］

K878

A

1001-0238（2016）02-0121-04

2016-02-26

李文靜，女，主要從事考古遺址公園建設與運營管理研究。