國企分類：利益調整的難題

閔杰

2016年，國企改革將從何處落子？

近日，國資委、財政部和發改委聯合發布了《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》（以下簡稱《意見》），或將拉開2016年國企“分類改革”的序幕。

這個《意見》再次確認了2015年9月《關于深化國有企業改革指導意見》這個“改革總綱”中所提到的，將國有企業劃分為“商業類國有企業”與“公益類國有企業”，對兩大類在改革、發展、監管、考核等多方面的“分類施策”進行了細化。

對國企分類，共識大于分歧。“任何國家都有商業類和公益類企業，這是一個普遍規律，不是中國特色。”國企改革專家、中國企業改革與發展研究會副會長周放生告訴《中國新聞周刊》。

但具體怎么分類，分歧一直很多。“公益類企業一般是沒有什么爭議的，但其余都歸為商業類，是一種很‘粗的分法。”北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華告訴《中國新聞周刊》。

兩難境地

從改革時序來看，國企的分類，被視為是新一輪國企改革的起點，多項重要的改革，比如“混改”、國企負責人薪酬改革、改革國資監管體制等都與“分類”有密不可分的聯系。

分類的另一個迫切性在于，國企改革持續了30多年，但國企的定位始終是個嚴重的問題。

中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧曾指出，國企在生產經營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，要通過盈利性來保證自己的不斷發展壯大;另一方面，又要服務公共目標，會犧牲盈利，這讓國企常常陷入兩難境地。

他認為，正是由于國有企業使命矛盾的存在，才引起了這些年國有企業行為出現偏差，一方面在傳統制造業中過量的國有資本不斷制造新的過剩產能，形成對非公資本的擠出;另一方面，在關系國民經濟命脈、改善民生、國家長遠發展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發揮。

對國企分類的建議很早就有，也早就進入了國資委的計劃之內。早在2013年，高明華就主持完成了《國有企業分類改革和分類治理調研報告》。他發現，30多年的國有企業改革，基本上走的是“大一統”的市場化道路，即本著“賺錢”的原則來推進國有企業改革。

高明華告訴《中國新聞周刊》，這種改革導致了兩個方面的后果：其一，一些應該市場化或需要加快市場化的行業卻沒有市場化或市場化程度很低，如電信、鋼鐵、路橋建設等。

他以石油行業為例，2013年《財富》世界500強中，第4位是英國石油公司，其營業收入和利潤分別是3864.63億美元和257億美元;第5位是中國石化，其營業收入和利潤分別是3752.14億美元和94.53億美元。中石化的營業收入是英國石油的97.09%，相差無幾，但中石化的利潤卻僅僅是英國石油的36.78%，相差很大。

在他看來，原因無怪乎兩個：一是技術水平低，二是成本控制不力，包括可能的腐敗或國有資產流失，這都是缺乏競爭的必然結果。

另一個后果則是完全反向的，一些不應該市場化的行業卻在極力推進市場化，國有資本盲目退出，導致國民福利下降。如公共交通、醫療衛生、義務教育、鐵路運輸等領域的盲目市場化，導致不少人看不起病、上不起學、乘不上車。

“這種改革所帶來的后果，不是國民福利的提高，而是下降。”高明華告訴《中國新聞周刊》，“國企改革的目的不是籠統地強調國有資產規模或國有資產增值的最大化，而是在于尊重國有企業的本質和發展規律，實現國民福利的最大化。”

在調研中，高明華發現，定位不清也一直是很多企業的困擾，“很多企業負責人告訴我，只能把企業歸為哪一類為主，但純粹要歸為哪一類，說不清楚。”

“這是國有企業改革一直以來面臨的很大難點。”高明華說，他一直主張改革目標是建立“純粹的國有企業”，“定位是公益類的企業就不要想掙錢，定位是商業類的企業，政府就不要再把一些帶有公益性、政策性的職能強加給企業。”

在他看來，如果不能劃分清楚，企業同時還保留商業類和公益類的功能，兩類功能之間仍然會產生利益輸送問題，“比如，可以以公益為名向政府要補貼，另一方面，又可以以市場為名給自己謀求利益，比如給企業負責人漲薪酬。”

周放生也持類似觀點，如果分類，一定要界限清晰，某一類企業不能同時兼具商業性和公益性，“如果這樣，那就說不清楚了，政府補貼的錢，到底用于公益功能，還是用來彌補商業虧損了？”

他告訴《中國新聞周刊》，如果企業在身份上“一心二用”，企業在提供公共產品和服務的時候，可能會考慮利用模糊的身份去牟利，“那公眾的利益怎么能得到保護？”

分類難題

一方面，分類要求純碎和徹底;另一方面，在實踐中，國企分類又頻頻遭遇難題。

“目前最難分類的，應該是某些企業，既有公益類資產，又有商業類資產，這種是最難的。”周放生告訴《中國新聞周刊》，尤其是一些地方企業，控股企業里既有地鐵、公交、供水等公益類資產，又大量進入房地產等商業領域。

國企分類的根本意義，在于根據兩大類企業的不同定位，在改革、發展、監管、考核方面進行差異化的“分類施策”。圖/CFP

央企中也大量存在類似情況，以中國郵政為例，盡管快遞、金融等處于完全市場競爭行業的業務板塊，已占到中國郵政總收入的80%以上，但由于其信函、匯兌、機要通信等公共服務職能更為公眾所熟知，因此總被人認為是靠拿國家補貼生存的“公益類企業”。

中國郵政集團公司總經理李國華曾為此解釋，“我們一發展快遞業務，就有人說我們是拿著國家補貼與民爭利，其實真沒有。現在信函市場萎縮，發展快遞、電商等業務只是遵循市場規律辦事。”

而另一方面，為保障公共服務，普通郵政業務并不能因為市場萎縮而完全取消。李國華說，盡管一些偏遠地區的網點入不敷出、甚至連電費都交不起，按市場規律就該關停，但不僅沒關，這些年還新開了8000多個鄉鎮郵政局所。

而在人們觀念中已經完全“市場化”的中糧集團，雖然其主營的房地產、酒店、糧油制成品銷售都在商業性競爭領域，但它新近吸收的另一家中央企業華孚集團則主要做儲備肉業務，又屬于公益保障性業務。

商業領域和公益領域的多元化交叉、重疊，在國企當中極為普遍，這種“混業經營”的現狀由來已久。建國之后的國有企業，出現了大量的“企業辦社會”現象，在企業內部建立了學校、醫院。上世紀80年代后，為了解決富余人員問題，許多企業開始興辦“第三產業”。90年代后，許多國企通過股份制改造，獲得了大量融資，開始廣泛涉足更多領域，形成了很多跨行業的大型國有企業集團。

曾有統計顯示，在國資委管轄的一百多家央企中，有接近三分之二涉足了金融業。例如，國家電網除了主營業務之外，還深度進入許多金融領域，形成了統一的“英大系”品牌，并涵蓋了財務公司、財險、壽險、信托、租賃等諸多形式，掌控包括中國電力財務有限公司、英大財險、英大人壽、英大信托、英大證券、英大長安保險、英大期貨等7家金融企業。

曾有媒體認為，根據《意見》，電網、油氣國企分類難以被簡單分類。周放生告訴《中國新聞周刊》，電網企業屬于自然壟斷類，目前也被歸為商業類。而“三桶油”這樣的石油石化企業，雖然也有保障供給的公益類性質，但從主營業務看，在全世界都屬于商業類。

在他看來，公益類的界定標準比較清晰，具備幾個重要特征：行業不能隨意進入，往往是政府特許經營;不以營利為目的，價格實行政府指導或政府管制;以服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。

中國企業研究院首席研究員李錦告訴《中國新聞周刊》，按照目前的《意見》內容，在目前由國資委直管的106家央企中，被劃分為公益類的企業不會很多，“不會超過16家，大部分都會劃歸為商業類企業。”

事實上，早在2014年，國資委曾經就分類形成了初步意見，將100多家央企分為三類，分別為公益保障類、特定功能類、商業競爭類。特定功能類的央企指的是以服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行為主要目標，這其中包括石油石化、電力、通信等領域的央企和軍工企業。

而到2014年底，國資委形成的最終意見中，從之前初稿版本中的三類變成兩類，即商業類和公益類。沒有出現在最終版本中的特定功能類，并不是刪除了，而是和之前的商業競爭類一起統稱為商業類。

國資委有關負責人曾就分類的變化做出解釋，主要是考慮企業功能的多重性、復雜性，分類宜粗不宜細;同時考慮各地實際，允許各地結合實際，劃分并動態調整本地國有企業功能類別。

而在高明華看來，他傾向于應該分得更細一些，對于自然壟斷類國有企業和稀缺資源類國有企業，這兩種屬于“合理”壟斷的企業，應該單獨設定分類和監管考核。

他的理由是，自然壟斷類國有企業，如鐵路運輸、管道天然氣、自來水等，國際通行的做法都是國有經營，價格一般定在平均成本水平上，而民營則無法保證這種定價水平。這類國有企業經營的基本原則是盈虧平衡，不賠不賺。而稀缺資源類國有企業，如石油、黃金等，為防止稀缺資源過度耗竭，保證資源利用的可持續，也必須由國有企業來經營。

不過，一方面，為防止稀缺資源的消費過度，其定價應由市場決定;另一方面，為防止企業過度開發，必須對國內稀缺資源開發征收高額資源稅。也就是說，這類企業可以賺錢，但賺的錢必須全部上繳國家財政，然后通過國家財政支出回饋公眾。“比如，美國、英國對稀缺資源征收高額資源稅，引導企業到國外開采，保證資源的可持續利用，而我們是大量在國內開采。”

“按照目前方案，電力電信、石油石化類企業，被劃歸商業類企業，還有一個和國際接軌的背景，由于這些企業的國企背景，在國際上往往遭遇一些門檻。”李錦告訴《中國新聞周刊》，因此，雖然這些企業被劃歸商業類，但實際上的定位還是“特殊功能類”企業，在實際操作中還是按照三類企業來分類。

“甘蔗不能兩頭甜”

國企分類的根本意義，在于根據兩大類企業的不同定位，在改革、發展、監管、考核方面進行差異化的“分類施策”。

例如，此次《意見》提出，在改革方面，主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他資本實現股權多元化;而公益類國有企業可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。

在考核方面，對主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。對公益類國有企業，重點考核成本控制、產品質量、服務水平、營運效率和保障能力，考核中要引入社會評價。

有人擔心，部分企業被劃歸純粹公益類企業后，會依靠國家補貼生存，喪失市場主體意識，重回“大鍋飯”時代。在周放生看來，避免這種問題，主要看政府如何監管，“公益類并非壟斷概念，雖然并非以營利為目的，但可以采取特許經營、政府購買等市場化的經營方式，政府也要考核其成本控制、運營效率。”

周放生告訴《中國新聞周刊》，就公益類企業的運營和監管，有專家曾專門考察過日本東京的垃圾處理企業。東京共有21個垃圾處理場，所有的費用由政府財政買單，不向居民收費。企業是國有企業，但工作人員享受公務員待遇。這是典型的公益類企業，對企業的評價，不是政府說了算，而是向垃圾場所服務的所有居民定期發放調查問卷，根據問卷結果，政府得出對企業的評價。如果評價不合格，企業領導層要被免職，要對企業進行審計和審查。如果評價很高，企業可以得到表彰和獎勵。

在他看來，如果企業定性為公益類企業，那商業類資產就應該剝離出來，或者劃并，或者轉讓到其他商業類企業中去，“甘蔗不能兩頭甜，這是常識。”

多位受訪專家都認為，在對企業分類和定性之后，緊接下來應該推進企業的公益類資產和商業類資產的剝離、分拆和重組，而這必然涉及利益調整，阻力不會小。

通過主業確定分類，決策層早有行動。此前國資委曾多次要求央企明晰主業，并在電力、鐵路等多個行業力推央企主業、輔業分離，也曾多次督促央企退出房地產業，但效果并不理想。周放生表示，“分類意見出來之后，應該進一步推進不符合定位的資產剝離和分拆，但是否會加快速度不好說，關鍵看改革決心。”

事實上，從分類開始，就已經涉及利益調整。高明華告訴《中國新聞周刊》，以中儲糧集團為例，按國資委的建議，應該劃歸為公益類企業，但企業有不同意見。“如果企業被劃歸公益類企業，企業負責人的薪酬待遇肯定按照類似公務員待遇來制定，那就會比較低。”高明華解釋，企業的不滿也有原因，因為目前商業類企業事實上享受雙重待遇，薪酬享受較高的市場化薪酬，同時享受公務員待遇。“除非把商業類企業負責人的公務員待遇和行政級別完全取消，只保留市場化待遇。如果不取消，那企業都會想進入商業類企業。”高明華說。

李錦告訴《中國新聞周刊》，推進分類的另一個難題是，由誰來分？根據主營業務逐步理順分類，事實上已經在很多國企開始逐步嘗試，但始終懸置，沒有太多進展。“國資委的意見是由出資人代表，即國有資本的投資經營公司來劃分，否則分類的矛盾會全部集中到國資委自身，但現在很多投資經營公司并未成立。”

而在高明華看來，分類必須是國資委等主管機構來做，“不管是將來的國有資本投資和經營公司，還是國企自身，都會出于自身利益考量來分類。”

“把好的、賺錢的資產分出去，誰都不愿意。”李錦坦言，分類的最大難題仍然是利益調整，“這項改革會比人們預想的慢，目前企業在重組過程中已經逐步開始注意分類問題，但還沒有推開。今年主要是推進國有資本投資經營公司的成立，搭好框架后，再進行分類，預計會在2020年左右逐步到位。”