社區基金會：界定、模式與展望

文｜李宗克上海社會科學院社會學研究所博士、助理研究員

社區基金會：界定、模式與展望

文｜李宗克
上海社會科學院社會學研究所博士、助理研究員

社區基金會是我國推進社區建設和社會組織發展中一項重要的制度和組織創新，構成了創新社會治理體制的有益探索。當前，在深圳、上海、南京等地，社區基金會的發展已經成為相關政府部門重點推進的一項工作。在深圳，2014年3月出臺了《深圳市社區基金會培育發展工作暫行辦法》，率先推動社區基金會建設的制度化。在上海，2014年出臺的《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》等“1+6”系列文件直接推動了基層社會治理創新步伐進一步加快，明確提出鼓勵成立社區基金會。2015年上海市民政局、上海市社團局又發布了《上海社區基金會建設指引（試行）》，鼓勵和引導社區基金會的規范發展。在上海和深圳兩地，最近兩年分別成立了近二十家社區基金會，成為兩地基金會中增長最快的一種類型。

社區基金會的爆發式增長有多個方面的影響因素，其中一個重要背景是我國社區建設開展30年來，以社區為基礎的社會治理格局已經進入了一個升級和突破的新階段。首先，社區建設30年打下的社區共治和自治基礎已經比較扎實，社區多元治理、公眾參與的體制機制建設日趨完善，社區資源在更高能級上整合的需求和可行性均已具備；第二，隨著大規模城市開發建設進程趨于穩定，城市居民基于較長時期穩定居住而形成的社區認同和社區公共意識開始形成，重建社區公共生活的需求和動力均日益強勁；第三，由于多年來社區社會組織的蓬勃發展，“三社聯動”機制的日益深化，在更高層次上優化社區公益社會組織生態體系時機日漸成熟。而社區基金會作為社區公益生態鏈中的上游支持性組織，打通了社區公益資源汲取、整合、投放到評估的閉環，能夠推動社區治理水平跨上一個新的臺階。

應該說，社區基金會（或準社區基金會）在2000年國家民政部正式發文推動社區建設以來，尤其是2004年黨的十六屆四中全會提出建設社會主義和諧社會以來，已經在一些地區出現。但是，總體來看，社區基金會得到地方政府制度化的推動而密集發展的時間都在最近兩年內。因此，社區基金會的成立時間普遍還比較短，多數在1年左右，都還處在試驗摸索階段，還有很多問題有待進一步澄清、理順。在社區基金會的界定、定位、管理體制、運作方式等問題上，認識仍然比較模糊，實踐也有很大差異。在本文中，我們基于目前社區基金會的發展實踐，圍繞何為社區基金會、不同模式社區基金會的特點等問題進行初步的探討，并對社區基金會未來發展方向提出了展望。

何為社區基金會？

從國際經驗來看，社區基金會主要是從資金來源和資金使用范圍兩個方面來界定的，其核心特質在于動員社區資源解決社區問題。在美國，社區基金會通常是與獨立基金會、企業基金會和運作型基金會并列，被列為基金會的四大類型之一。其中，獨立基金會和企業基金會通常不面向公眾募款，類似于我國的非公募基金會，而社區基金會和運作型基金會則面向公眾募款，類似我國的公募基金會。另外，美國社區基金會的“社區”是多層次的，在各種行政區劃范圍層次上都可能設立社區基金會，而且通常為大家熟知的普遍是在城市層面設立的社區基金會。

與之相比，我國目前的“社區基金會”與之雖然有相似的地方，如都強調地域的屬性，但是差異也非常明顯。首先，目前國內設立的社區基金會的初始資金很多是來自政府而不是社會捐贈，大部分注冊為非公募基金會；第二，由于在我國的政策話語體系中，社區主要被界定在居委會或街道層面，所以通常意義上的社區基金會也主要是指在居委會和街道層面上設立的、服務于本社區社會福利的基金會。

總體上看，目前國內并沒有形成一個關于社區基金會比較一致的明確定義。以上海和深圳為例，兩地政府層面由于對“社區”的界定多年來就存在差異，成立社區基金會的行政區劃層級就有明顯不同。上海的社區基金會通常是在街道層面上設立的，而深圳的社區基金會通常是在居委會這樣一個層面上設立的。當然，深圳最近也泛化了社區的概念，從而可以把在街鎮、區縣乃至全市層面設立的服務于特定區域多領域社會福利的基金會都界定為“社區基金會”，目前已經在光明新區這樣一個區級層面成立了“光明新區社區基金會”。在未來，深圳市甚至可能把市級層面準備成立的深圳市慈善基金會也納入社區基金會的范疇。

如果在“社區建設”這一語境下來考察，我們可以大致認為社區基金會是聚焦于特定社區（尤其是基層社區）多方面社會問題和公益需求的綜合性、區域性公募或非公募基金會。實際上，各地在政策實踐上也基本上遵循著這樣的思路。只有在這樣的有限界定之下，我們才可以進一步考察各地“社區基金會”的不同發展經驗，識別其在發展路徑和運作模式上的共性和差異。如有的社區基金會更具有民間屬性，而有的社區基金會則有更多的政府主導色彩。研究這些基金會的不同發展路徑和模式，對進一步推進社區基金會建設有重要的借鑒意義。

何種模式會走得更遠？——深圳市三家社區基金會的調研思考

2015年底，筆者為比較滬深兩地社區基金會的發展，隨映綠公益事業發展中心和陸家嘴社區公益基金會團隊走訪了深圳三家有代表性的社區基金會。這三家分別由企業、政府和社區居民發起的社區基金會，走過了不同的發展路徑，在管理體制和運作機制上也有明顯區別。

1 桃源社區發展基金會：企業發起模式

桃源社區發展基金會成立于2012年，是桃源居公益事業發展基金會直接資助發起、服務于深圳桃源居社區的一家社區基金會。桃源居社區是桃源居集團在深圳寶安區開發的一個大型居住區。從上世紀90年代開始至今分期開發，目前已經入住6萬多人。因為最初各項市政、商業和公共服務配套設施缺乏，桃源居集團從一開始就承擔起了自主完善各項配套設施和服務的職責，從道路、公園、學校到社區服務設施，桃源居集團都在很大程度上自主規劃和建設。加上該社區規模龐大，桃源居集團作為一個地產企業已經不僅僅是在造樓，而儼然是在經營一座城。隨著十多年的持續經營，桃源居已經形成了一種獨特的住宅開發品牌模式，即在一個相對較大的空間范圍里，在房屋建設之外，承擔起社區多項功能設施的建設，進而還發展了長期持續的社區公益服務內容和公益組織，既提升了住宅的價值，又實現了以民生服務為核心的社區建設的良性發展。

在多年經營社區公益的基礎上，桃源居集團首先于2008年在民政部注冊了全國性的桃源居公益事業發展基金會，以其為基礎在全國多個地方發起成立和資助更多的社區發展基金會，深圳桃源社區發展基金會是其中之一。

目前，深圳桃源居社區公益事業發展的基本框架如下：以桃源社區基金會為樞紐，首先通過桃源居社區公益事業發展中心運營社區內公建配套物業資產，運營收益上繳基金會，保障資源投入的可持續性。基金會再通過聯系支持專業社會組織和各類群眾社團，為社區提供各類公益服務。現在，深圳桃源社區基金會已經能夠實現可持續發展，基金會用于支持、資助專業社會組織和社區自組織社團開展公益活動的資金不斷增長。可以認為，深圳桃源社區發展基金會已經走上了一條能夠可持續發展的道路，走出了一種成功的發展模式。

概括來說，桃源社區發展基金會的基本經驗有二：第一是通過恰當安排社區內公建配套物業的產權、運營權和收益權，使社區基金會具有自我造血的能力，實現自我滾動發展，有可持續的資源投入社區公益事業；第二是在具有一定規模的區域里，在政府基礎設施和公共服務投入不足的情況下，適當放開社會自主空間，從而發揮開發商、物業、社區基金會、專業社會組織和社區自組織的自主權，充分發動居民參與，實現更加靈活、接地氣的快速反應，去做老百姓希望做的事情，滿足社區需求，創新了社區治理的新模式。

2 光明新區鳳凰社區基金會：政府推動模式

深圳光明新區鳳凰社區最初是一個以1978、1979年回歸的越南歸僑為主要居民的農村社區，有3個自然村，經濟社會發展基礎相對薄弱。隨著深圳的開發開放發展，也有外來人口涌入，目前常住人口達到1萬多人。近年來，原來的行政村改制后成為“社區”，建立了以社區居委會和社區工作站混合的管理架構。2012年，社區成立了“深圳市南鳳投資發展股份有限公司”作為政府土地動遷返還資金的承接單位，并運營部分社區物業資產。股份公司董事長又同時兼任了社區居委會書記和社區工作站站長，如何理順股份公司、居委會、社工站三者的關系一直是當地不斷探索的問題。

2014年，光明新區作為深圳市試點推進社區基金會建設的區縣，率先在鳳凰街道所轄的5個社區推動成立社區基金會，鳳凰社區基金會就是其中之一。鳳凰社區基金會發起資金500萬，資金來源有政府、社區企業和桃源居公益事業發展基金會。一年多來，主要依靠社區股份公司和社區內民營企業捐贈，到2015年底資金已經增加到600多萬。社區基金會理事有9名，主要由股份公司人員、社區內其他企業人員和少量外部專業人士構成。理事長和法人代表由股份公司總經理擔任，財務也由股份公司代管。基金會成立一年來，已經開展了一些社區服務項目，如購買了壹家親社工服務中心提供的弱勢青少年幫扶教育項目等。

從目前的管理架構來看，社區逐步形成了以社區股份公司、社區工作站和社區基金會為主要組織架構的管理體制，居委會則相對虛化。社區股份公司董事長兼社區工作站站長，社區股份公司總經理兼社區基金會理事長。其中，社區股份公司工作人員基本上是由原本村居民構成，社區工作站工作人員構成多元，既有社區股份公司人員（原村民），也有街道招聘和條線下派的社工（工資和人事關系獨立于股份公司）。而社區基金會作為新成立的機構還相對弱小，僅有1名專職人員。

總體來看，由于鳳凰社區基金會與社區股份公司存在高度關聯的關系，基金會在資金來源上也有比較可靠的保障，資源投入的穩定性和可持續性應該問題不大。但是，由于其制度化過程具有較強的外生性質，原住村民和外來常住人口混雜也導致人口結構復雜且參與性還不夠高，要讓它更有效地融入到社區公共生活中去，還有一段路要走。

3 蛇口社區基金會：民間發起模式

蛇口社區基金會在多個方面不同于前兩家社區基金會。第一，它是由社區居民自發發起成立的，雖然得到地方政府和一些企業的支持，但是在管理上具有高度的自主性；第二，它把服務范圍定位于南山區的原蛇口開發區，大致等于招商街道和蛇口街道兩個街道的范圍，而不是深圳市社區建設中定義的“社區”。

蛇口社區基金會緣起于一部分老蛇口建設者的熱情。2014年為袁庚老先生慶祝生日時，出席的13名老蛇口人有感于上世紀80年代“蛇口精神”的會議，開始提起要成立一個基金會做一些事情，如開展老蛇口人的口述歷史、老照片收集展覽等活動，希望能夠繼續發揚蛇口的改革創新精神。會后，大家倡議每個人再發動6個人，共同籌資發起先設立一個基金。這樣，最初的13個人加上各自發動的6個人共89名居民參與，每人捐贈1000元共8.9萬元，在招商局慈善基金會下設立了一個專項基金。2014年12月，這89人作為發起人召開了發起人大會，通過自主競選，充分發揚民主，在11名自主報名的候選人中選出了7名理事，正式開始籌建社區基金會。經過幾個月的申請，蛇口社區基金會于2015年9月正式成立。

由于蛇口社區基金會具有民間自發推動的特征，其在管理體制和運作模式上也具有鮮明的自治和民主特色。基金會把捐贈人分為“單務捐款人”和“非單務捐款人”，前者是指只捐款而不愿介入管理運作的捐款人，后者則指既提供資金支持又愿意參與基金會運作的捐款人。“非單務捐款人”組成的捐款人大會是基金會最高權力機構，理事會服從捐款人大會的決議，同時在日常運作中行使決策權。基金會理事會實行“輪值主席負責制”，7名理事輪流擔任輪值主席。同時，理事會還在很大程度上構成了執行機構，各位理事都直接義務參與到基金會舉辦的各項活動中承擔組織管理和服務工作。目前，僅聘用1名受薪工作人員負責基金會內部的日常行政工作。正是由于理事會團隊發自內心的熱情和公益精神，從2014年設立基金至今，整個團隊以極低的運營成本成功開展了多項社區公益活動。

可以認為，蛇口社區基金會是目前最具民間性、志愿性和社會參與性的社區基金會，捐款人和理事會等各類參與者普遍具有較高的公民意識和民主議事能力。從動員社區民眾和社區資源，推動社區共治和自治的角度來看，蛇口社區基金會堪稱典范。但是，由于該基金會高度自主運作的特征，并無地方政府或者特定企業提供相對穩定的資金支持，未來持續的資源保障會成為一個挑戰。

未來走向何方？

在筆者看來，社區基金會的要義就是動員社區資源解決社區問題。所謂“動員社區資源”，應該是廣泛地動員社區內政府、企業、社會組織、居民等各個主體擁有的資源。而且，這個資源動員的過程，不僅僅是為了獲取各類公益資源，同時也是一個推進社區參與、重建社區公共生活和培育社區社會資本的過程。它應該開展公開勸募和活動，推動社會廣泛參與，培育社區公共意識，促進社區社會交往，提升社區社會資本，而不是僅僅靠在政府或者少數企業的身上。

目前，國內各地的社區基金會多數都是由政府推動或直接發起成立的。這些基金會的初始資金很大比例來源于政府，或者政府直接動員的少數企業。因此這種基金會在更廣泛地動員社區組織和居民方面還比較薄弱，在社區中的知曉度和影響力不足，自身運作的社會化和透明化程度也不夠高。在未來，這種類型的社區基金會仍舊有可能陷入“行政化”的老路，成為一種相對封閉運作的社會組織。如果是這樣，社區基金會健全社區公益生態鏈上游關鍵環節的目標和價值就難以實現，其推動社區公眾參與和提升社區社會資本的功能也難以實現。從更大意義上講，其在推進國家治理能力現代化和社會治理體制創新中可能發揮的功能也就會落空。