基于政治與行政“二分法”的基本述評與思考

扈曉琳

山東工商學院法學院，山東　煙臺　264005

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基于政治與行政“二分法”的基本述評與思考

扈曉琳*

山東工商學院法學院，山東煙臺264005

摘要：對于行政和政治的分離是在1887年由威爾遜在其巨作行政性研究中提出的。之后美國著名政治專家弗蘭克·古德諾對其進行了詳盡分析，之后便在行政性的研究中掀起了一番“腥風血雨”，這對于之后的政府模式及基本行政理論產生深刻影響。在本論文中主要對研究三個問題，首先研究政治與行政“二分法”的出現和發展，其次對階段的行政與政治“二分法”的思考和批判，最后對于政治與行政“二分法”對我國體制改革的一些想法。

關鍵詞：政治與行政“二分法”；提出；完善；思考；評述；批判

一、研究政治與行政“二分法”的出現和發展

對于政治與行政“二分法”的出現，幾乎所有學者都將其功勞認定在美國政治學家威爾遜的身上，最重要的原因是由于其在1887年提出研究政治與行政“二分法”，同時在1900年美國知名學者弗蘭克·古德諾進行系統的完善和改進。

威爾遜的“二分法”思想。對于行政性的研究由來已久，在其形成之前已經在歐美國家受到了密切的關注，特別是當時德國在對于行政學的研究已經達到未曾有的高度。在當時的德國的學者中，最著名的當屬斯坦，在他當時的研究中已經將行政和政治進行了相應的劃分和辨別。在他的觀點中行政是基于政治的規定的，同時行政的基本內容卻不是出自政治。

政治與行政“二分法”的提出和發展。對于1887年威爾遜提出的巨著《行政性研究》，在該篇論文中對于政治和行政“二分法”進行詳盡的敘述。他的主要觀點是，行政和政治都是國家的一個重要的組成部分，然后他們之間是有區別的，行政在政府的管理工作成承擔著重要的使命。在行政和政治的基本關系，可以劃分為兩個方面，首先政治和行政是不同的，政治之外的基本部分叫做行政，行政的問題是其本身的問題，但是行政的觀點都是基于政治而形成的。而政治的主要任務是直接去管理行政單位的。

政治是一種以國家活動為重點的且具有一定普遍性的重大事項。而行政有別于政治在于，其主要是以國家活動為中心的個別或細小的事項或者活動。因此，政治是大方向，而行政則是技術性的工作。但是雖然他們有一定的區別，但是行政和政治之間又時刻聯系在一起，行政的管理方向是一個或者一些相關的領域，其實在一定程度上可以解釋為行政管理的主要是政治活動的一個方向，是政治活動的一個重要組成部分。他們一個在進行宏觀調控，另一個在進行細微的優化工作。行政的理論與政治的智慧是一起推動國家進步和發展的一個重要組成部分。

在威爾遜提出一種能夠基于實施思想的一支隊伍，而這只隊伍不僅僅能夠具有良好的專業素養，同事能夠具有良好的品行。他提出在建立這種隊伍應進行擇優錄取的原則，需要進行公開招聘；其次，這只隊伍在政治上應時刻保持中立，具有極好的品格和道義，對于政府工作的絕對忠誠；最后，這支隊伍應是收到過高等教育的人才，具有獨立的思想和能夠保持與普通群眾溝通交流的意識。

個人感覺，在威爾遜的研究中對于政治和行政的區分具有一定的效果，理清了政治和行政的盤根錯節，指出了在政治的使用范圍和行政的適用模式，從而為之后政治與行政“二分法”的發展擬定了一個總的發展框架。

弗蘭克·古德諾對政治與行政“二分法”的完善[9]。雖然威爾遜對于政治與行政“二分法”的提出有突出貢獻作用，但是在政治與行政“二分法”的發展和完善的過程中，另一個人物是不容忽視的，那就是弗蘭克·古德諾，對于弗蘭克·古德諾而言，其對政治與行政“二分法”進行了更加全面和完善的補充。使得政治與行政“二分法”在當時看來更加的系統和詳實。在1900年弗蘭克·古德諾摒棄了傳統在政治學上的經典三分法，將政治與行政“二分法”進行了詳細的補充和完善，在威爾遜的基礎上將政治與行政“二分法”進行了發揮。在他的觀點中，認為政治是一種最基本的民意表達方式，也是一種政策的導向；而行政主要是對于民意表達方式的執行過程，也是對政策導向的執行[8]。

在其著作中對于政治與行政“二分法”執行用詞強烈，但是與此同時他又指出政治與行政更應協調和一致。他認為在進行民意的表達和民意的執行過程中能夠，必須存在一致性和協調發展，一致性主要是讓民意和表達和執行存在同步，協調性認為民意的表達不僅僅需要一種協同進行，最終達到協調好，否則政治與行政將成為笑柄。弗蘭克·古德諾對于政治和行政的一致性的解釋中，提出了在實際的需求中，雖然存在兩者功能有一定的分化，但是將其委派給兩個不同單位進行實施同樣存在許多不合理之處。

對于兩者的發展應注意以下幾方面：

(一)對于政治對行政的控制應存在一定的度

弗蘭克·古德諾認為要使行政和政治進行完美的融合，有兩種“途徑”，要么以喪失國家意志來表達機構的獨立性，或者以喪失國家意志來執行機構的獨立性。但是對當時階段的政府，命令執行單位必須服從表達單位，主要存在著兩個原因，一方面較于實行單位而言，表達單位更能夠代表人民；另一方面由于執行單位主要對國家意志的表達，而其在很大程度上是一種行政的創新和發展，由于存在各種創新性，所有應使行政一直處于政治的控制之下[7]。

(二)行政要保證一定的集權化

對于行政的集權化，需要在政治適當的掌握行政，同時還需要行政保持一定的集權化。弗蘭克·古德諾在其論文中認為，所有的政府都是由各個獨立的政治組成的一個整體。在政府和政治主體之間，可能存在著一定的摩擦，當出現摩擦的是否難免要犧牲單方面的利益。為此弗蘭克·古德諾認為要盡可能避免這種摩擦就必須要適當的保證行政具有一定的集權化。

二、行政與政治“二分法”的思考和批判

對于行政和政治的“二分法”，自從1887年提出以后，世界各國進行不斷地進行試驗和論證，同時也受到了很多質疑和挑戰。對于這些挑戰主要是由西蒙、凱恩斯、一些新學派提出的。

(一)西蒙的批判

對于20世紀四十年代，西蒙在其著作中對政治和行政的“二分法”進行了個人的批判，對于這種批判中，主要認為政治與行政“二分法”在決策方面，政治與行政“二分法”并沒有實質性的區分，對于相關政策的制定則在一定程度上屬于政治領域，然而政治與行政“二分法”就是將其在制定和執行過程中嚴格的進行分開。西蒙在其專注中提出對于這種分開是不能將其進行隔一為二的，主要原因是行政行為中也必須從事一定的決策活動，而這種活動中，政治和行政都包含有同樣的要素，因此而言是不能相對分開的。西蒙認為，所有的管理都是我們決策的一個重要組成部分，其包含有一定在執行過程中的每個重要部分。

(二)凱恩斯批判[6]

對于凱恩斯批判，使我們最早的對于政治與行政“二分法”的批判，主要原因是在羅斯福行政時期，凱恩斯主義將政治與行政作為一個整體來進行看待。這個整體是有別于其他經濟領域的。

在十九世紀三十年代資本主義市場上發生的有史以來最大的一次經濟危機時期凱恩斯認為，關鍵的問題在于“有效的需求不足”，他認為政府應實施相應的擴張性經濟措施，通過擴大需求來提高和促進經濟的增長，政府應是其開支增加，同時最大限度的刺激經濟的需求增長。在凱恩斯主義的措施下，政府對于人們的生活進行了一定的干預，從而實現了一定的效益。因此，在歷史背景下，凱恩斯主義認為的政治與行政“二分法”是不可取的[4]。

(三)新學科的批判

對于傳統的政治與行政“二分法”，新學科代表人沃爾多認為政治與行政“二分法”的這種觀點不管在政治中還是在社會中的表達都是存在一定的缺陷的地方。在他的觀點中，政治與行政“二分法”主要是試圖通過這種政治與行政“二分法”，只是試圖利用選舉產生的各種政策人員去制定相應的政策，而實施人員一味的進行實施。就只是去執行政策來解決表面上不民主的這種表象[3]。

同時新學科在其觀點中認為，政治與行政“二分法”中所謂的“政治為行政設定響應的目標”的這種觀點是沒有現實依據的，存在一定“權利過大或者篡改政策”危險。沃爾多等人的觀點是，應鼓勵行政的響應權利和政治之間的合作和互助、協調，而不是一味地對政治與行政“二分法”進行對抗實施[1]。

二十世紀八十年代新興的“新公共管理學科”也對政治與行政“二分法”進行了否定，他們認為傳統意義的政治與行政“二分法”與現階段的事實是有所違背的。在我們對其進行實踐的過程中來看，這種政治與行政“二分法”是很難實現的。現階段新學派一致強調政治中不存在黨派傾向對于決策的做出是與實際相違背的。對于在現實生活正政治官員與行政官員不相互影響基本上是無法達到的。

(四)古麗克的批判

美國政治學家古麗克與新興的學科想法相近，同樣認為這種政治與行政“二分法”是很難實現的，這種實現只能單純地出現在理論中。古麗克在其專著中認為現階段新學派一致在強調政治中不存在黨派傾向對于決策的做出是與實際相違背的。古麗克對于在現實生活政治和行政不相互干預是無法達到的。理論或許能夠論證一些東西，然而和實踐往往存在著一定差異。古麗克說，在實踐過程中真正做到理論和實踐的相分離是不現實的。當代官員們對于政治和行政的劃分幾乎打破了政治與行政“二分法”這種中立的概念，這在實際應用中要打破政治和行政的

中立基本上是不可能實現的[2]。

三、政治與行政“二分法”對我國體制改革的一些想法

對于政治與行政“二分法”自其提出以來，收到了一定批判，但政治與行政“二分法”對我國體制改革仍然有一定實際意義和一定啟示。

(一)能夠深化政治體制改革和加速行政改制

對于威爾遜提出的政治與行政“二分法”是在政府面臨質疑的背景下提出的，隨著我國經濟全球化不斷深入，逐漸形成不同利益群體角逐的局面，許多問題是不能單純地依靠政府自身去解決的，一旦政府插手將會出現政府被質疑的局面，從而造成政府的信任危機。因此需要需要加速行政改制，從而從另一方面提升政府的公信力，由于行程機關作為政府的主要組成部分，其在深化政治體制改革和加速行政改制中能夠影響許多方面[5]。

(二)加快行政管理的體質改革，強化頂層設計

對于政治和行政的“二分法”是經過長時間的論證和質疑，在論證和質疑中人們對于行政和政治的概念有了更深入的認識和了解。同時對于行政和政治的自身特點有了更加清晰的認識，雖然在一定程度其兩者并沒有過于緊密的聯系，但是兩者仍然不能一分為二的對待。在我們進行體制改革的過程中，需要進一步的強化頂層設計，同時要沿著社會發展的基本規律進行。

(三)借鑒經驗，助力改革

對于行政改革終極目標在于提高行政基本效率，主要通過借鑒管理基本經驗。在部門經驗的基礎上，使行政和政治在戰略性目標的基礎上能夠進行相應的績效和目標管理，從而最大限度提升整體效率。這樣不僅僅將過去行政和政治從傳統的枷鎖中解放出來，同時也為行政和政治提供了新的管理思路和視角，通過對各國政府的基本經驗的借鑒，能夠實現政治和行政共同進步和發展。

四、小結

本文主要研究政治與行政“二分法”，首先研究政治與行政“二分法”的出現和發展，主要分析了威爾遜的二分法思想，在二分思想出現以前的雛形，及弗蘭克·里德諾的二分思想，及需要注意的問題對于度的把握和對行政集權化的保證；接著對階段的行政與政治“二分法”的思考和批判，分別來自西蒙的批判，凱恩斯的批判，新學科的批判，古麗克的批判最后對于政治與行政“二分法”對我國體制改革的一些想法，通過對政治和行政的“二分法”的研究為之后我國的行政和政治之間的發展提供些許建議，希望為之后行政和政治“二分法”的應用打下堅實的基礎。

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[9]張康之，劉柏志.公共行政的繼往開來之路——紀念伍德羅·威爾遜發表《行政學研究》120周年[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版)，2007(01).

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0049-(2016)03-0137-02

*作者簡介：扈曉琳(1997-)，女，山東臨沂人，漢族，山東工商學院法學院政治學與行政學專業，本科在讀，研究方向：政治學與行政學。