新《會計檔案管理辦法》解讀

為進一步規范會計檔案管理工作，提高會計檔案現代化管理水平，國家財政部、國家檔案局對1998年修訂實施的《會計檔案管理辦法》，以下簡稱原《管理辦法》）進行了重新修訂，以財政部、國家檔案局令第79號發布了新《會計檔案管理辦法》（以下簡稱新《管理辦法》），于2016年1月1日起施行。

目前，新《管理辦法》已實行了半年之久，結合工作實際，筆者在對新舊《管理辦法》學習基礎上，對新《管理辦法》主要修訂內容進行初步解讀。

一、修訂出臺新《管理辦法》的背景和過程

1984年財政部、國家檔案局聯合印發了《會計檔案管理辦法》，并于1998年對該辦法進行了第一次修訂。原《管理辦法》實施10多年以來，對規范和加強單位會計檔案管理、促進會計工作更好地服務經濟社會發展發揮了積極作用。近年來，隨著我國經濟社會的快速發展以及信息技術的廣泛應用，會計檔案的內容范圍、承載形式、管理手段、利用方式等均發生了較大變化，原《管理辦法》已經不能較好地適應經濟社會發展需要。主要表現在：一是隨著各單位信息化水平和精細化管理程度的日益提升，越來越多的會計憑證、賬簿、報表等會計資料以電子形式產生、傳輸、保管，形成了大量電子會計檔案，需要予以規范。二是隨著我國會計法律法規的不斷完善，以及國家檔案管理規范、標準的制定或修訂，原《管理辦法》的有關表述已不適應，會計檔案的范圍、保管、利用、銷毀等方面的規定相應予以調整或完善。

為做好原《管理辦法》的修訂工作，從2012年開始，財政部、國家檔案局陸續組織部分信息化程度較高的企業和地區開展會計檔案電子化管理試點工作。2013-2014年，財政部、國家檔案局、國家稅務總局、國家發展改革委專門針對“電子發票”的入賬和保管問題多次開展研討，并組織部分企業和地區開展電子發票及電子會計檔案管理綜合試點工作。隨著試點工作的穩步推進，電子發票相關政策的逐步完善，2014年，財政部、國家檔案局著手修訂原《管理辦法》，形成了《會計檔案管理辦法（征求意見稿）》，先后于2014年12月、2015年5月兩次向社會公開征求意見，形成了《會計檔案管理辦法（修訂草案）》。2015年9月財政部、國家檔案局組織有關專家集中研究討論《會計檔案管理辦法（修訂草案）》，最終形成新《管理辦法》。

二、修訂出臺新《管理辦法》的重大意義

一是有利于推動互聯網創新經濟的發展。近年來，黨中央、國務院積極推動“互聯網+”行動和“大眾創業 萬眾創新”，我國基于互聯網的新業態、新模式蓬勃興起。新《管理辦法》肯定了電子會計檔案的法律效力，電子會計憑證的獲取、報銷、入賬、歸檔、保管等均可以實現電子化管理，將大大推動電子憑證的在線傳遞和線上應用，為互聯網創新經濟發展提供了有力的政策支持。

二是有利于促進形成新型生產方式的發展。黨的十八大報告及黨的十八屆三中全會提出：要著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式；要加快建立生態文明制度。新《管理辦法》允許符合條件的會計憑證、賬簿等會計資料不再打印紙質歸檔保存，同時要求建立會計檔案鑒定銷毀制度，完善銷毀流程，推動會計檔案銷毀工作有序開展。這些新的規定將節約大量紙質會計資料的打印、傳遞、整理成本以及歸檔后的保管成本，減少社會資源耗費，推動節能減排，有利于形成綠色環保的生產方式。

三是有利于推進國家治理能力現代化。我國社會和經濟發展已進入大數據、微時代。與之相適應的國家治理體系和治理能力現代化也需要用大數據的支撐來推進，需要通過廣度信息聚合、深度數據挖掘、扁平網絡傳遞，實現決策科學化、管理精細化。電子會計檔案是電子會計資料的歸屬，新《管理辦法》明確將電子會計檔案納入會計檔案范圍，將大力推動電子會計數據的深度開發和有效利用，為政府決策和管理提供更多維度、更具參考價值的會計信息。

三、新《管理辦法》做出的調整

新《管理辦法》分為正文和附表。正文共31條（原辦法共21條），與原《管理辦法》相比，主要作了以下調整：一是完善了會計檔案的定義范圍。二是增加并明確了電子會計檔案的管理要求。三是完善了會計檔案的銷毀程序。四是調整了會計檔案的定期保管期限，并延長了會計檔案向單位檔案管理機構移交的期限。五是明確了會計檔案出境的管理要求。

一是完善了會計檔案的定義范圍，新《管理辦法》首次將電子會計檔案納入檔案管理范疇。

原《管理辦法》采用列舉的方式，提出了四類應當歸檔的會計資料，但未對會計檔案的內涵進行界定。列舉之外的其他會計資料是否應當歸檔，缺少相應的判斷標準，導致各單位在實際工作中的做法存在較大差異或者出現一些爭議。因此，國家財政部、國家檔案局，根據《檔案法》以及相關制度辦法規定，進一步完善了會計檔案定義，即：會計檔案是指各單位在進行會計核算等過程中接收或形成的，記錄和反映單位經濟業務事項的，具有保存價值的文字、圖表等各種形式的會計資料，包括通過計算機等電子設備形成、傳輸和存儲的電子會計檔案。

二是新增并明確了電子會計檔案的管理要求，是新《管理辦法》修訂的重點和亮點。

新《管理辦法》在會計檔案的范圍、保管、移交、銷毀等方面對電子會計檔案均進行了相應規定，主要包括：一是將電子會計檔案納入了會計檔案的范圍，規定會計檔案包括通過計算機等電子設備形成、傳輸和存儲的電子會計檔案。二是規定滿足一定條件時單位內部生成和外部接收的電子會計資料可僅以電子形式歸檔保存。三是要求電子會計檔案移交時將電子會計檔案及其元數據一并移交，且文件格式應當符合國家檔案管理的有關規定；特殊格式的電子會計檔案應當與其讀取平臺一并移交。四是要求電子會計檔案的銷毀由單位檔案管理機構、會計管理機構和信息系統管理機構共同派員監銷。

為了確保電子檔案的真實、完整、可用、安全，對于電子會計資料僅以電子形式歸檔保存的方式，提出了明確要求：一是形成的電子會計資料來源真實有效，由計算機等電子設備形成和傳輸；二是使用的會計核算系統能夠準確、完整、有效接收和讀取電子會計資料，能夠輸出符合國家標準歸檔格式的會計憑證、會計賬簿、財務會計報表等會計資料，設定了經辦、審核、審批等必要的審簽程序；三是使用的電子檔案管理系統能夠有效接收、管理、利用電子會計檔案，符合電子檔案的長期保管要求，并建立了電子會計檔案與相關聯的其他紙質會計檔案的檢索關系；四是采取有效措施，防止電子會計檔案被篡改；五是建立電子會計檔案備份制度，能夠有效防范自然災害、意外事故和人為破壞的影響；六是形成的電子會計資料不屬于具有永久保存價值或者其他重要保存價值的會計檔案；七是電子會計資料附有符合《中華人民共和國電子簽名法》規定的電子簽名。以上要求中第一、七項規定是確保電子會計檔案的真實，第二、三、六項是確保電子會計檔案的準確、完整、可用，第四、五項規定是確保電子會計檔案的安全。單位內部生成的電子會計資料僅以電子形式歸檔保存必須同時滿足第一至六項規定；單位外部接收的電子會計資料僅以電子形式歸檔保存必須同時滿足第一至七項規定。

三是完善了會計檔案的銷毀程序。

會計檔案的銷毀是會計檔案管理的重要環節，其中鑒定銷毀工作是檔案銷毀的前提和基礎。原《管理辦法》未規定會計檔案銷毀的具體程序，要求“單位負責人在會計檔案銷毀清冊上簽署意見”，但未明確銷毀前是否開展會計檔案的鑒定工作以及鑒定的工作程序和有關具體職責，這在一定程度上將會計檔案銷毀的最主要責任歸于單位負責人。在實際工作中，為避免可能發生的風險，單位負責人往往傾向于不對到期的會計檔案進行銷毀，致使單位保存了大量遠遠超過最低保管期限、已失去保存價值且符合銷毀條件的會計檔案，占據了大量的檔案儲存空間，造成了一定的資源浪費。因此，新《管理辦法》增加了鑒定銷毀環節，要求“單位應當定期對已到保管期限的會計檔案進行鑒定，并形成會計檔案鑒定意見書。經鑒定，仍需繼續保存的會計檔案，應當重新劃定保管期限；對保管期滿，確無保存價值的會計檔案，可以銷毀。”監銷是保證檔案銷毀工作按照規定程序和要求進行的一項制度安排。原《管理辦法》規定，“銷毀會計檔案時，應當由單位檔案管理機構和會計管理機構共同派員監銷。國家機關銷毀會計檔案時，應當由同級財政部門、審計部門派員參加監銷。財政部門銷毀會計檔案時，應當由同級審計部門派員參加監銷”。但是，會計檔案銷毀屬于單位的內部管理事務，理應由單位自行組織。原《管理辦法》關于國家機關銷毀會計檔案由財政部門、審計部門派員監銷的規定，在實踐中往往由于相關部門人手緊缺、管理責任不清等原因，既難以真正貫徹落實，又增加了行政管理成本，無法切實發揮監督作用。新《管理辦法》刪除了財政部門、審計部門派員監銷的規定，同時進一步明確了單位內部組織監銷的有關要求：即“單位檔案管理機構負責組織會計檔案銷毀工作，并與會計管理機構共同派員監銷。監銷人在會計檔案銷毀前，應當按照會計檔案銷毀清冊所列內容進行清點核對；在會計檔案銷毀后，應當在會計檔案銷毀清冊上簽名或蓋章。

四是調整了會計檔案的定期保管期限。

近年來，國家檔案局對機關和企業文件材料的定期保管期限進行了調整，《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（國家檔案局令第8號）、《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》（國家檔案局令第10號）分別將企業管理類檔案和機關文書檔案的定期保管期限統一為10年、30年。另外，會計檔案在很多民事案件中都作為重要證據，民事案件的訴訟時效最長為20年，但大部分會計檔案的最低保管期限都低于20年；使用期的資產，在其會計檔案保管期限達到后，仍在使用或存續，其會計檔案需要繼續被調閱查用等情況的存在。為便于單位檔案的統一管理，并結合會計檔案的實際利用需求，我們將會計檔案的定期保管期限由原3年、5年、10年、15年、25年五類調整為10年、30年兩類，并將原附表中1、2中保管期限為3年、5年、10年的會計檔案統一規定保管期限為10年；將保管期限為15年、25年的會計檔案統一規定保管期限為30年。其中，會計憑證、會計賬簿等主要會計檔案的最低保管期限已延長至30年，其他輔助會計資料的最低保管期限延長至10年。

另外，新《管理辦法》也明確了“各類會計檔案的保管期限原則上應當按照本辦法附表執行，本辦法規定的會計檔案保管期限為最低保管期限。單位會計檔案的具體名稱如有同本辦法附表所列檔案名稱不相符的，應當比照類似檔案的保管期限辦理”。本條是對第十四條的補充。本條對會計檔案保管期限的“靈活處置原則”進行了規定。即各單位在劃分檔案保管期限時，可不限于永久、30年、10年三個時間期限，而可根據自身實際需要，劃設會計檔案的保管期限，但其劃設的會計檔案保管期限不得低于《管理辦法》規定的各類會計檔案的保管期限要求。如應劃分為永久的會計檔案不得定為50年，應劃分為30年的會計檔案不得定為低于30年的保管期限，但可以定為35年或40年的保管期限。單位的會計檔案如不能與《管理辦法》附表中的各類會計檔案名稱一一對應，可以根據會計檔案的使用價值劃定保管期限。如具有憑證價值的會計檔案應參照憑證類會計檔案，最低保管期限為30年。

五是明確了會計檔案的出境要求。

單位的會計檔案及其復制件需要攜帶、寄運或者傳輸至境外的，應當按照國家有關規定執行。會計檔案出境必須符合以下國家有關規定：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國保守國家秘密法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《關于加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定》等相關規定，做好相關報備工作。

新《會計檔案管理辦法》解讀

■ 和愛麗

云南省檔案局