丘北縣“農轉城”與農村土地流轉的思考及建議

張書瓊

（丘北縣農村經營管理站，云南文山 663200）

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丘北縣“農轉城”與農村土地流轉的思考及建議

張書瓊

（丘北縣農村經營管理站，云南文山 663200）

摘 要：文章介紹了云南省丘北縣農村土地流轉的現狀，總結了“農轉城”工作中土地權益、土地流轉的相關情況，分析了其中存在的問題和困難并提出了思考和建議，以期對今后的“農轉城”與農村土地流轉工作有一定的借鑒意義。

關鍵詞：農轉城 土地流轉 存在問題 建議

1　丘北縣農村土地流轉的基本情況及現狀分析

1.1經濟社會、耕地及土地流轉基本情況

丘北縣位于云南省東南部，文山州北部，有國土面積4 997 km2，耕地面積3.866 7萬hm2，全縣轄3個鎮9個鄉101個村民委（社區）1 372個行政村，農業人口占總人口的93%。全縣承包耕地面積3.510 7萬hm2，土地流轉面積1.174 7萬 hm2，占耕地面積的33.45%，9.51萬家庭承包經營農戶，涉及土地流轉農戶2.93戶，占全縣農業戶的30.82%。在土地流轉中流轉入農戶的面積達1.073 3萬hm2，占流轉總面積的91.37%，流轉入專業合作社的面積333 hm2，占流轉總面積的2.8%，流轉入企業的面積107 hm2，占流轉總面積的0.9%。

1.2流轉的主要模式和做法

（1）出租經營模式。丘北縣目前最常見的流轉模式之一，全縣土地出租面積為7 318 hm2，占土地流轉面積的62.28%。農戶將土地經營權租賃給投資商或個人，業主一次性或分期付給農戶一定的租金。出租有兩種做法，一種是引進外地來投資的，由當地政府引導農戶與投資商簽訂協議書。另一種則是投資商與農戶自行簽訂，分年度也有一次性訂死的。

（2）土地轉包模式。農戶將土地承包經營權以一定期限轉給其他農戶從事農業生產經營，轉包后原土地承包關系不變，原農戶繼續履行土地承包合同規定的各項權利和義務。全縣土地轉包面積為325.7 hm2，占土地流轉面積的27.66%。

（3）地塊互換模式。承包地農戶之間為便于耕作或規模種植需要，通過自愿協商的辦法，對各自經營的地塊進行交換。也有通過集體協調，在農民自愿將承包地塊相互交換經營權，流轉具有一定的周期性。全縣土地互換面積占土地流轉面積的2.25%。

（4）土地轉讓模式。農戶將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，土地使用者一次性或分次支付一定數額的土地出讓金。全縣土地轉讓占土地流轉面積的1.66%。

（5）土地入股模式。農戶以土地的承包權入股，組成股份公司或農業產業實體，或連片發展規模經營項目，所得利潤按股分紅。全縣土地入股占土地流轉面積的0.11%。

2　農民轉戶進城、土地權益及土地流轉

丘北縣委、縣政府高度重視農轉城工作，并將此項工作作為破解“三農”問題、加快工業化和城鎮化進程的重要任務切實抓緊抓好，結合丘北實際制定了《實施意見》、《實施辦法》。在促進農村土地流轉工作中，丘北縣基本思路是以發展為主題，以經濟效益為中心，培植龍頭企業，依靠經營體制和機制創新，調整優化農業農村經濟結構，增加農民收入。堅持“自愿、依法、有償、規范”的流轉原則，在流轉方式上，堅持農民與業主自主選擇。

3　丘北縣“農轉城”工作中農村土地流轉存在的問題和困難

3.1政策宣傳及貫徹不力，農民的土地流轉法律意識淡薄，土地流轉行為不規范

一是對土地承包法、土地流轉管理辦法政策宣傳貫徹力度不夠。一些農民對國家土地流轉的政策認識不夠，把土地當做命根子，不愿意放棄賴以生存的基本生產資源。目前全縣12個鄉鎮整戶和部分轉戶“農轉城”人員在承包期內大部分都保留土地承包經營權，沒有自愿退出村集體或承包的新戶主。二是隨著工業化、城鎮化進程的加快，也使農民對土地增值的心理預期增高；三是基層干部工作缺乏積極性和主動性。一些鄉村干部對土地流轉工作不關心，思想中存在“怕麻煩”、“怕風險”現象，對土地流轉工作缺乏應有的引導、監督和管理。

3.2土地流轉服務機制不健全，沒有相應的流轉中介機構，缺乏土地供需信息平臺

目前該縣鄉村三級均未建立農村土地流轉服務機構統一集中管理，也沒有相應的中介組織機構，全縣12個鄉鎮土地流轉有形市場還是一個空白，缺乏對土地流轉的引導和服務，難以實現土地供需雙方對接。部分村寨交通不便，信息不靈，耕地分散，雖有特色產業適合規?；a經營，但受一些客觀因素的制約很難形成獨特的專業化、規模化經營。從當地土地流轉的服務情況來看，鄉村組織提供信息流轉的面積只有725 hm2，僅占總流轉面積的6.17%，僅涉及錦屏、八道哨和新店3個鄉。加之土地流轉的價格評估機制尚未建立，多數農戶對市場行情不能把握，造成土地流轉市場價格混亂，制約了農民流轉土地的積極性。

3.3土地流轉的需求動力不足，經營大戶缺乏資金扶持

目前該縣從事農業開發取得的效益不高，業主引進較為困難，像地處偏遠山區，土壤肥力差的土地更是無人問津，過低的收益無人承包開發導致這些地區耕地大面積撂荒。丘北縣縣域工業經濟不發達，加工和貿易流通企業數量少，減少了進城務工就業的機會，因此只能死守僅有的幾畝土地，阻礙農村土地流轉進程。大規模的經營需要充實的資金實力，一些龍頭企業或經營大戶有心流進而無本投資，特別在發展的初期，離不開財政金融的扶持，而政府在這方面又缺乏財政專項資金扶持、信貸支持和土地流轉收益保護等方面的優惠政策，轉出轉入雙方的利益得不到有力保證，從而影響了土地流轉的積極性。

3.4農村土地承包合同管理存在機構性質不明確，經費不足，人員缺編的問題

丘北縣目前管理機構仍是事業編制，財政經費困難，土地流轉工作僅由2名工作人員在承擔，鄉鎮無農經機構和專職農經人員，形成縣鄉兩級均存在著人力嚴重不足的現象，工作任務與經費需求矛盾突出，造成部門之間職責不明，給開展農村土地承包合同管理及土地糾紛造成了很多困難，這在一定程度上影響了土地流轉。

4　完善土地流轉的思考和建議

4.1建立健全農村土地流轉管理服務體系，抓好土地流轉的宏觀調控

省、州人民政府，要加強縣鄉兩級農村經營管理站建設，將農村土地承包經營權流轉服務中心確立為常設機構，建立健全土地流轉合同制度、登記制度、公證制度、糾紛仲裁制度。規范土地流轉程序和流轉合同。明確編制、經費納入預算。建議：一是各鄉鎮建立農村土地承包經營權流轉服務中心，服務窗口設在鄉鎮服務大廳，負責農村土地承包經營權的流轉服務工作。二是引進市場化運作的土地流轉機制，構建農村土地流轉中介服務機構，為流轉提供有關法律政策宣傳、流轉咨詢、收集發布供求信息等，組織供需雙方談判，實現土地供需雙方對接，培育土地流轉市場。三是有條件的鄉鎮應積極探索建立土地流轉農民合作社，外出務工人員的土地、無能力耕種的土地、農村轉戶進城居住后閑置的土地以入股或出租等形式轉到合作社名下，由合作社耕種管理或租給他人，農民與合作社利益共享，風險共擔，為連片發展規模經營項目創造條件。

4.2著力從措施、資金、信息和成功的流轉經驗有效對接，以點帶面、以村帶鄉、以鄉帶縣對流轉土地進行規?；洜I開發，促進農村土地流轉

一是鄉鎮鼓勵農村轉戶進城居民退出土地，按有關規定根據協商方式進行補償。并將這部分土地適度集中到合作社或農村種植大戶中，大力推進農業產業化、規?；洜I。二要激勵銀行和各金融投資機構簡化貸款手續，積極為農村種養大戶、農業產業化企業發放貸款，確保租賃經營流轉土地所需資金。三是要做好公共關系信息服務。在電視、網絡、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，發布農村流轉地租賃信息。四建議當地政府或農業主管部門有條件的情況下，每年組織開展一次土地流轉工作經驗交流會議，借鑒周邊鄉村土地流轉經驗，因地制宜，積極探索流轉方案。比如官寨鄉利用農戶 “跟風”心理，讓種養大戶或農民合作組織通過土地流轉帶來的規模效益現身說法，大膽地進行土地流轉，已在在水頭、秧補、革勒等村形成了烤煙、特色林產業、蔬菜等規模化種植基地，形成了典型的“種植大戶+科技+農戶”的模式，土地收益是以前傳統種植的5倍；天星鄉利用地源優勢，以小戶流轉至大戶，引領農村土地實行適度規模經營，烤煙、三七、萬壽菊3個特色產業連片等。這些都鼓勵農民和轉戶居民把土地積極轉讓出來，并對其給予適當的補償，對有經濟基礎的農民給予貸款資金擔保、創業培訓等，促進土地規模流轉。

4.3建立土地流轉激勵機制，整合土地資源，提高土地利用率

一是各鄉可根據當地的土地流轉情況對積極組織土地流轉、從事農業規模生產經營的組織和基層干部制定全面可行的績效考核機制，依此對鄉村基層干部進行獎懲，可明顯提高工作積極性，考核可從土地流轉效率、農村經濟的發展帶動、促進農民增收等入手，獎懲把握好度。二是對積極流轉的農戶在各種惠農補貼方面給予傾斜，改變原來沒有耕種土地但仍然享受各種補貼的局面，提高土地利用率，整合土地資源；三是對承包農戶土地常年棄耕撂荒，應收取一定的荒蕪費，對因出外打工缺乏勞力和已轉為城鎮居民而閑置的村集體可回收，然后采取代耕、轉包、轉讓、出租等多種靈活有效地方式，將荒蕪土地流轉給需要土地耕種的農戶進行經營，土地實行收益約定分配，促進土地承包經營權流轉。四是對在土地流轉管理和服務工作中成效顯著的單位和個人，在評優推先、職稱晉升等方面給予優先。

4.4采取措施把就地轉戶的人群向城鎮集中，實現真正意義上的“農轉城”帶動農村土地流轉

一要積極開展“農轉城”人員安置就業規劃，實現戶籍轉變、地域轉移與角色真正轉換。加強對轉戶人群的職業教育和技術培訓及就業意愿調查，創造就業機會，提高就業技能，拓寬就業渠道；加強對轉戶居民出外務工的信息引導和組織管理，提高務工收入。二是要強化轉戶居民社會保障服務。有效解決進城人員子女入學問題；縣城衛生醫療資源不足、看病難問題；解決進城人員廉租、住房問題。三是對農業產業化企業用地要盡量采用租賃或入股經營的方式，盡可能為他們流轉的土地提供穩定的收入來源。通過這些保障措施讓轉戶居民進城后土地流轉無后顧之憂，加速農村發展，實現該縣城鄉一體化的目標。

參考文獻

［1］ 丘北縣統計局.2014～2015年統計年報

［2］ 中華人民共和國農村土地承包法

［3］ 丘北縣加大統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民工作實施辦法

［4］ 廖雪林、徐玉君.開縣農村土地流轉情況典型調查.新重慶，2006，（11）