我國宅基地使用權流轉問題分析

胡發揚華東政法大學，上海　200042

我國宅基地使用權流轉問題分析

胡發揚
華東政法大學，上海200042

現行法律對宅基地使用權流轉的限制并沒有阻止到農民將宅基地使用權流轉。我國限制其流轉基于政策上對農民的社會保障、法律上特有的土地制度和對宏觀經濟安全的等方面的原因，但嚴重損害了農民的實際利益，也導致了土地資源的浪費和隱形市場的混亂。在不損及公共利益的前提下，需要建立新型的農村社會保障體系、明晰權屬關系、制定宅基地使用權流轉的規則來促成宅基地使用權的自由流轉，從而優化配置土地資源、保障農民的權益。

宅基地使用權流轉;分析;完善

作為我國特有的一種土地制度，宅基地使用權與建筑于其上農民的私有房屋轉讓間存在不少的問題。隨著市場經濟的進一步深化，農民經歷著社會轉型時期的種種沖擊，現行的做法已經無法適應農民理性化的需求，甚至嚴重損害農民的權益。農村“空心村”對比城市土地的寸土寸金的現狀，以及各地“小產權房”的出現，這些問題都依賴于宅基地使用權資源化利用的解決。

一、宅基地使用權流轉的現狀

根據對于我國宅基地使用權流轉對象身份的上同，可以分為以下三類:其一，在本村集體經濟組織內部流轉;其二，向本村集體經濟組織外的農民流轉;其三，向城鎮居民流轉。

在本村集體經濟組織內部流轉宅基地使用權，只要符合相關的手續即可。實務中沒有太多的限制，學術界也不存在過多的爭議。主流觀點認為，宅基地使用權有社會保障的性質，同時也具有嚴格的身份性，經批準可以依協議在本村集體經濟組織內部流轉，不具有身份性就沒有了流轉的前提。而向本村集體經濟組織外的農民流轉，司法界面臨著法律適用的困惑，出現了同案不同判的情況。一種觀點認為買賣合同無效，原因也在于集體組織成員之間的統一身份資格(例如，山東省人民政府《關于加強農村宅基地管理的通知》指出:“嚴格禁止村民或村集體組織以任何名義向本村以外的公民轉讓、買賣宅基地。”);另一種觀點認為是有效的，依據在于現行法律并沒有明文禁止說明法律不并禁止流轉。《土地管理法》第64條“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的反推，暗含可買賣的意思。對于向城鎮居民流轉，一般認定為無效合同，其依據是《土地管理法》第63條，國辦發［1999］39號，國辦發［2007］71號和國土資發［2004］234號中“農民住房不得向城市居民出售”等規定。

二、限制宅基地使用權流轉成因

(一)政策上的成因

從政策上看，限制宅基地使用權流轉主要是考慮到它的社會保障和福利性質，如果允許宅基地使用權自由流轉，將沖擊農村土地制度和社會的安定，農民的利益也得不到保護。應當承認的是，基于政策原意，宅基地使用權制度確實承擔著一定的社會保障功能，特別是在我國現在社會保障體系不完善的情況下，宅基地使用權仍然發揮著相當大的作用。我國有大量的農民工，他們中大部分的工作并不穩定，所以宅基地是他們進退的保障線。

但是，在當今經濟發展的形式下，農村土地對農民生存保障的作用已經大大降低。隨著進城務工的農民人數的增多，大量的宅基地也被閑置下來，甚至應不算是經常居住的場所，現行法律對其自由流轉又加以限制，造成的就是資源的浪費，其最初社會保障功能已經弱化。一方面，從土地保障的角度，土地保障就是收成的保障，而莊稼作物的收成又依靠氣候天時，那么土地保障就可以概括為老天保障;另一方面，從社會保障的角度，社會保障從根本上講是對特定人群提供的保障，資金來源于社會各方面，而不是“給塊金子”讓人守著就是保障。

(二)法律上的成因

土地雖是財富的源泉，但基于我國人多地少的國情，國家對土地管理采取了十分嚴格的規制，內容全方位多層次，涵蓋憲法、法律、行政法規、規章。

《憲法》第10條確立了土地所有權的二元體制，宅基地的所有權歸農村集體所有，而農民享有用益物權。《物權法》只是簡單規定了宅基地使用權，內容多是援引土地管理法等法律和國家的有關規定。《土地管理法》第62條從“一戶一宅”、“面積限定”、“流轉后不得再申請”等方面對宅基地使用權進行了規定。從物權理論上看，所有權和使用權是可以分離的，任何人都可在法律法規沒有禁止的情況下，通過租賃、承包、入股等方式實現對他物的占有、使用、收益等權利。在我國，農民擁有其房屋的所有權與宅基地的使用權，而自古以來房屋可以說是私產的核心，限制房屋的流轉是有違公平正義的。又基于我國房地一體的原則，宅基地使用權依附于房屋，應當是私權。既是私權，私法主體即有權依其意思自主行使處分，有其正當的法理基礎。

(三)經濟上的成因

經濟上的成因主要是對現有房地產業的影響和相應的監管理制度未確立兩個方面的。一方面，缺乏規劃和限制，那么可能造成的直接后果就是激增房地產的供應量，從而影響現有房地產市場供應結構的穩定性。另一方面，監管制度未確立，如果允許宅基地使用權自由流轉必然導致無法調控。《房地產管理法》所規定的“批準登記”等相關規定，所針對的主要是城鎮房屋。如果允許宅基地使用權流轉必然要有相應的規定來進行監管和控制。而當前配套不夠完善，大多農民不知如何登記。

國家過于側重宏觀經濟和監管安全，而沒有照顧到農民的利益，也不符合市場資源配置的方式。由于城鄉發展的不平衡，農民的收入形式明顯少于城市居民，城鄉收入的差距也在不斷擴大。這種貧富差距不利于社會的和諧和城鄉一體化的進程。限制宅基地使用權的流轉，無法增加農民買賣，抵押，租賃，融資形成的財產性收入和轉移性收入。再考慮到在我國農村尚不健全的社會保障機制，這種做法將使農民在面臨重大疾病、子女上學等大筆開銷的情況下，無法籌措到資金。

三、完善宅基地使用權流轉的對策

(一)建立新型的農村社會保障體系

正如前文所述，宅基地使用權并非是對農民的保障，土地保障其實是靠天保障，所以需要建立新型的農村社會保障體系。隨著我國社會保障措施的一項項貫徹與落實，城市的社會保障水平在一步步提高，但農村的社會保障則相對不足，整體進程緩慢。國家對于兩者的社保的支持不均衡，配套制度也未盡完善。新型的農村社會保障也需要有一定的資金支持，其來源可以從國家的稅收，宅基地流轉的費用和農民個人繳費等方面獲取。城鎮的低收入居民可享受到住房公積金、經濟適用房、廉租房等福利，那么也可在農村建立相應的住房福利政策，給農民和城鎮居民同等的住房保障待遇。

(二)明晰權屬關系

農村宅基地使用權流轉的規則需要從主體入手，所有權主體與用益權主體搞不清楚也無法對其進行規制。而根據《土地管理法》等相關法律法規的界定，農民集體所有宅基地所有權的主體為:村集體經濟組織、村民委員會和村民小組。這種界定比較模糊，一般人對這三種主體的概念不太清楚。況且，這三個主體在現實生活的中的分工又不是很明確。這無疑又是交易過程中的一個障礙。因此，需要由一個世人熟知的機構來行使職權，比如村委會。而宅基地使用權的主體“戶”更是籠統，帶有歷史性色彩，不符合市場經濟的發展。應當明確為自然人或法律承認的擬制的主體。

而現行物權法體系與土地管理制度下，最能行之有效的方法便是明確農村宅基地使用權登記制度的物權變動規則。宅基地使用權流轉應當實行強制登記。這種方式有以下優點:1．嚴格控制了宅基地使用權審批與規劃。2．充分尊重了當事人的意思自治。3．維護權利人對第三人的對抗力。4．第三人可以查閱登記簿上的信息以維護交易的安全。明晰宅基地權屬關系是宅基地使用權流轉的關鍵。

(三)制定流轉規則

1．宅基地使用權的有無償結合

與在市場經濟發展過程中形成的“有償，有期限，有流動”的城市住宅相比，農村的宅基地使用權處在相反狀態。現實生活中宅基地的無償使用制度，在土地資源的配置與利用率方面的效果都很難讓人滿意。基于此，可以采用宅基地使用權有無償結合的方式來解決該種問題。規則如下:(1)當宅基地使用權的初始取得，應當實行無償原則。(2)對將宅基地流轉給不符合宅基地申請條件的集體成員，或者城鎮居民取得宅基地時，則實行有償原則。宅基地使用權主體可以通過買賣、出租、抵押、贈與、繼承等方式進行流轉，但應當付出相應的對價。關于宅基地使用權的期限問題，可以采取與城市土地相同的使用期限，方便交易市場的統一。即在宅基地流轉后再設定期限，防止剩余期限過短所導致的交易價格過低而損害農民的利益，同時也保證了土地的合理利用。期限屆滿后可以通過繳納使用費的方式繼續利用宅基地土地。

2．農村宅基地的價格的確定

宅基地使用權應當由政府定價。農村宅基地使用權的社會保障功能雖然已經減弱，但宅基流轉過程中的不合理的行為還是會一定程度上影響農村社會的穩定。國家也應當對此進行宏觀調控，避免讓農村的土地市場成為投機的場所，從而損害農民的利益，乃至國有整體的土地市場秩序。不能參照國有土地使用權的價格來確定宅基地使用權的價格，如果宅基地使用權的價格堪比國有土地使用權的價格，那么討論其轉讓對大多數人也沒多大意義。政府應當在國家有關規范性文件的指導下，通過專業的評估機構進行各方面的評估，同時充分聽取當地農民的合理訴求，結合當地的經濟發展狀況與社會環境，控制宅基地使用權流轉的價格。

3．農村宅基地流轉收益的分配

考慮到我國宅基地所有權與使用權分離的特殊性，對流轉所取得的收益的分配理應兼顧農民、集體和國家的三方利益。具體的分配方式依宅基地獲得的方式不同而區別對待:1．對于初始取得的宅基地的流轉，可以參照國有土地使用權劃撥的規則轉讓，即將所得的土地部分的收益上繳集體。當然，考慮到宅基地的保障作用，具體的比例要適當傾斜于農民。2．對于有償方式取得的農村宅基地，因之前已經向農村集體繳納過一定的費用，所以再流轉所得收益農村集體無權取得。另外，為建立起農村的社會保障體系所需要的統籌基金，也可以部分來源于流轉所得收益，其納入的收益比例由國家統一規定。這樣，農民個人所繳納的保費負擔輕了也有利于他們對農村社會保障制度的響應。制定合理的宅基地使用權流轉規則是宅基地使用權流轉的根本途徑。

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D922．32

A

2095－4379－(2016)04－0086－02

胡發揚(1992－)，男，江蘇泰州人，華東政法大學民商法學專業研究生。