加強產品質量事中事后監管的基本遵循和實現途徑

■文/黃培東

加強產品質量事中事后監管的基本遵循和實現途徑

■文/黃培東

產品質量安全監管是現代市場經濟條件下政府市場監管的基本職能之一，加強事中事后監管是政府職能轉變的必然要求。本文介紹了事中事后監管的概念和特點，分析了加強事中事后監管的基本遵循，提出了新形勢下產品質量安全事中事后監管體系建設的方向和路徑。

推行簡政放權，減少政府對市場的干預，有效激發市場活力，是當前我國深化改革、加快政府職能轉變的重要舉措。隨著改革進程的深入，市場準入進一步放寬，行政審批事項大幅減少，政府管理由重視事前行政審批更多地轉為加強事中事后監管。新常態下，分類監管、“雙隨機”抽查、信用監管等一批創新監管手段和方式的出現，對強化事中事后監管體系的重構提出了新要求。如何正確理解事中事后監管，把握其發展規律，促進事中事后監管的轉型和升級，已成為當前監管體制改革的重大課題和現實之需。

事前、事中事后監管

傳統政府監管模式形成于高度集中的計劃經濟體制，全能型政府占據市場主導地位，以事前行政審批、事中事后監管為基本特征的行政監管模式主導經濟運行。通常認為，事前行政審批是指行政機關（包括有行政審批權的其他組織）依據自然人、法人或其他組織的申請，經過依法審查，賦予其市場主體地位、準予其參與市場活動的行為。事中事后監管是指行政機關（包括法律法規授權的組織）依法對市場主體的資格、活動等，實施監督管理活動的總和。要正確認識事中事后監管，需要把握好以下兩個關系。

一、前與后的關系。

事前行政審批和事中事后監管都是傳統市場監管體系的重要組成部分，兩者既相對獨立又緊密相連。一方面，事前與事中事后監管具有各自獨立、完整的運行體系。事前主要通過嚴格行政審批，發揮進門把關作用，保證市場主體的資格、條件等符合法定要求。事中事后則通過嚴格監督管理，保持市場主體持續滿足法定條件，解決市場失靈問題，維護正常有序市場秩序。比如，工業產品生產許可制度作為行政審批事項的一種，規定了從申請受理、實地核查到產品檢驗、審批發證一整套完整的審批流程和操作程序，構成了自身相對獨立的運行體系。另一方面，事前與事中事后監管又密不可分。事前行政審批的各項限制性要求需要事中事后監管來維護，而事中事后監管的實際效果也需要事前行政審批的質量來保證。

二、寬進與嚴管的關系。

寬進是指行政監管措施后置，放寬、降低市場準入門檻，從體制機制層面為市場主體松綁，釋放市場活力。嚴管是指改革市場監管體制，完善長效監管機制，提高依法監管的效能。寬進與嚴管是一個事物的兩個方面，具有邏輯辯證關系。一方面，簡政放權和“放管服”相結合政策的提出，客觀上要求政府部門必須采取有力措施加強和完善監管。另一方面，寬進政策的落實，使嚴管面臨巨大壓力。在“數量”方面，“法無禁止市場主體即可為、法無授權政府部門不能為”規則的確立和“大眾創業、萬眾創新”格局的形成，極大激發了市場活力，市場主體和產品數量不斷擴增。在“質量”方面，行政審批的縮減、市場準入門檻的降低，前置把關功能逐步削弱，市場主體“帶病”入市的幾率增加，產品質量參差不齊。

基本遵循

當前，各級政府部門在探索加強事中事后監管的過程中，主要存在幾方面的問題：一是對事中事后監管的基本構成、主要特點等存在認知差異，對加強事中事后監管的重要性和緊迫性認識還不充分；二是改革轉型滯后，監管方式推陳出新和監管體制轉型升級還跟不上改革的步伐；三是事中事后監管方法傳統保守，手段分散孤立，監管中不同程度存在“空檔期”和“空白點”。要解決上述問題，應探索將問題導向作為加強事中事后監管的基本遵循。

一、問題導向是事物發展的普遍規律。

問題導向是指以發現問題、分析問題、解決問題為主旨的思想方法和工作方式。問題是事物的矛盾，是時代的聲音。問題無處不在、無時不有。伴隨著人類實踐和社會發展，矛盾運動永無止境，人類認識世界、改造世界的過程，本質上就是一個不斷發現問題、分析問題、解決問題的過程。

二、問題導向是管理活動的客觀實質。

監管活動的目標在于高效解決問題。任何一種監管方式都應為解決實踐中遇到的問題提供出口，并在提高解決問題的科學性、有效性等方面適度調整和完善。比如：行政執法處罰，其外在表現為執法機關依法對行政相對人開展的檢查、調查和懲處，但實質和終極目標在于解決市場公平正義問題，維護社會經濟秩序。任何不能解決問題的監管方式和方法，最終會被時間所淹沒和淘汰。

三、問題導向是提升效能的重要動力。

突出問題導向，強化對問題的跟蹤和整治，是指引監管方向、明確監管重點、實現監管效能提升的重要途徑。以產品質量監管為例，傳統監管模式主要以產品或企業作為重點對象，以監督檢查、抽查等作為發現問題的重要手段。隨著寬進政策的執行，事中事后監管面臨“質量和數量”的雙重壓力。在龐大的市場主體和浩瀚的產品洪流中，如果依然固守傳統思維，不調整監管重點，不轉型監管方式，將無法破除監管難題，監管效率也只會在低端徘徊。只有堅持問題導向，轉變監管思維，聚焦現實問題，提高問題發現、研判、處置水平，才能發揮有限行政資源的作用，提高依法監管的效率。

體系構成

體系是相互關聯或相互作用的一組要素構成的有機整體，是決定事物發展的重要保證。從產品質量監管來看，以問題導向建立的事中事后監管體系，包含“發現問題、驗證問題、處置問題”三大環節。

一、發現問題環節。

該環節的核心在于有效整合社會資源，發揮政府依法監管和社會多元共治作用，廣泛并快速發現各類質量問題。其主要包括正向和反向兩個機制。正向機制是指，產品質量監管部門依法履行職責，積極響應社會關切，通過實施必要的監督檢查、抽查等，查找和發現市場主體在經營活動中存在問題的主動應對機制。反向機制是指，包括企業、消費者、行業組織、新聞媒體等在內的全社會共同參與，通過申訴舉報、信息監測等多種渠道，向監管部門提供質量問題信息、反映質量違法行為的社會治理機制。

二、驗證問題環節。

該環節的核心在于承接發現問題環節傳遞的質量信息，有針對性地開展質量問題的調查、核實、評估與確認。其主要包括企業行為驗證和產品質量驗證兩個機制。企業行為驗證是指，產品質量監管部門依法實施企業監督檢查，以行政手段“點對點”核實企業質量行為，查找問題形成原因，獲取事實證據材料。產品質量驗證是指，產品質量監管部門依法委托第三方檢驗檢測機構，以技術手段開展產品質量的檢驗驗證，實現對產品質量問題的專業認定。

三、處置問題環節。

該環節的核心在于承接驗證問題環節傳遞的質量驗證信息，依法對已確認的質量問題進行分類處理。其主要包括質量教育、警示、指導、懲處等多項內容。比如，缺陷產品召回管理作為典型的事中事后監管方法，政府監管部門對確認存在危及人身、財產安全的缺陷產品，通過采取發布召回公告、督促生產者實施召回等方式，消除產品質量安全隱患。對拒不召回缺陷產品的企業，則通過依法實施處罰，糾正企業違法違規行為，保護消費者合法權益。

實現途徑

“十三五”時期，建設統一開放、競爭有序的市場體系是我國全面深化改革的既定目標。面對新形勢，加強產品質量安全事中事后監管需要從頂層設計、監管體系、監管方式等方面入手，深化理論研究，探索實踐應用，力求取得實效。

一、注重頂層設計。

緊貼政府職能轉變，落實簡政放權、寬進嚴管、放管結合等政策要求，通觀全局，加強統籌、規劃和協調，推動事中事后監管體制轉型和升級。

一要轉變監管理念。充分認識事中事后監管的極端重要性和現實緊迫性，把加強事中事后監管放在工作的突出位置。在供給側改革的大背景下，對質量監管要從全質量監管向質量安全監管轉變，政府做好政府該做的事，守住安全底線。要克服路徑依賴，消除以事前行政審批為主的全質量監管思維定式，用創新發展的理念聚焦事中事后監管，深化理論研究和整體規劃。

二要突出問題導向。順應形勢發展需要，遵循問題導向，重點圍繞質量安全的風險和隱患，緊扣“發現—驗證—解決”三大環節，加快推進事中事后監管方式的改革。要轉變監管重點，著力聚焦各類質量安全問題，最大限度地發揮有限行政資源的作用，破解監管瓶頸，走出監管力量與監管對象“不平衡、不匹配”的困境。

三要突出質量共治。高度重視社會力量在質量安全治理體系中的重要作用，將社會資源有機融入事中事后監管的總體設計中。要加大向社會的放權力度，充分激發社會活力，調動社會組織、新聞媒體等社會力量參與質量監管的積極性和主動性，努力打造質量社會共治格局。

二、完善監管體系。

事中事后監管體系是一個復雜的系統工程，猶如一架龐大的“機器”，其平穩、高效運行，需要依靠各個“零部件”（監管措施）的有序運作和“傳動件”（信息技術）的有效連接。

一是“零部件”必須精密有序。監管措施是事中事后監管體系的組成要素。監管措施的精密有序，有助于避免整個監管體系龐雜、混亂，保證體系運行高效、順暢。一方面，每一項監管措施都應遵循問題導向設計、研發和改進。比如，缺陷產品召回管理即可按照“缺陷信息采集——調查取證認定——組織實施召回”設計管理架構，完善工作流程。另一方面，每一項監管措施又應各有側重、有序歸位。比如，產品傷害監測系統應歸入發現問題環節，而產品質量監督抽查在“降低企業成本、提高工作效率”的大背景下，應適度調整轉入驗證問題環節。

二是“傳動件”必須緊密順暢。信息技術是聯通各類監管措施的橋梁和紐帶。信息數據的應用，在創新監管方式、降低行政成本、提高監管成效中具有重要作用。要大力推進“互聯網+監管”、智能化監管等建設，加快建立基于網絡的實時、在線、對接信息平臺，為整合資源、形成合力，構筑“銜接有序、對接順暢”的監管網絡創造條件，為加強事中事后監管提供有力技術支撐。

三、創新監管方式。

適應改革發展的新需要，突出“發現問題、驗證問題、處置問題”三大環節，銳意改革進取，有針對性地推進事中事后監管方式的創新發展。

一是“做精”發現問題環節。發現質量安全風險和隱患，是解決問題的基礎，是后續監管措施有效實施的重要支撐。發現問題環節的創新重在合理區分兩類機制，精準施策：正向機制應注重提高精度和準度，通過創新應用“雙隨機”抽查、分級分類監管等方式，著力解決政府部門履職監管與任性檢查、重點監管與監管盲區、全覆蓋整治與選擇性執法等矛盾。要探索推進正向機制向驗證問題環節的轉化，著力提高監管效率，減少不必要的檢查對企業微觀管理活動的干擾。反向機制應注重提高寬度和廣度，通過創新質量工作機制，推進質量社會共治，實現質量監管的社會共同參與。要創新推進產品（消費品）質量安全信息監測系統、追溯系統、質量天網工程等建設，充分利用現代網絡技術提供的大數據手段，對質量安全風險進行監控。同時進一步健全消費者申訴舉報機制，完善質量投訴舉報熱線功能，暢通質量問題反映渠道，提高全社會反映質量安全問題的效率，提升政府部門質量安全問題信息歸集、分析和處置的能力。

二是“做強”驗證問題環節。驗證問題環節是橋梁，承擔著承上啟下、起承轉合的重要作用。產品（消費品）質量安全風險的管控，特別是防止系統性風險，在驗證問題環節的創新上，重在強化兩個方面的建設：一是技術驗證應注重加強檢驗檢測機構能力建設，通過深化檢驗檢測機構改革，擴大專業技術人員隊伍，提高產品質量安全風險和隱患的技術驗證水平。二是調查驗證應注重加強質量監管執法能力建設。通過深化市場監管體制改革，擴大基層監管執法人員隊伍。通過強化法律法規和業務技能培訓，提升監管人員知法、懂法、用法水平，規范監督檢查、調查、執法等行政行為，提高企業質量違法違規行為的調查驗證水平。

三是“做實”處置問題環節。處置問題環節是目標，直接影響和決定了政府部門監管措施的實際效果。處置問題環節的創新重在突出監管的實用性和有效性，促進傳統監管和創新監管方式的有機融合：對傳統監管方式依然適用的，要傳承應用、發揚光大；對部分適用的，要保留主干、修整枝葉，及時調整和完善；對不再適用的，要敢于決斷、堅決摒棄；對手段缺失、監管空白的，要敢于創新，推陳出新。要通過加強對傳統監管方式的梳理、分析和研究，做到揚棄傳承、轉化創新、有機融合，真正建立起適應市場經濟發展需要的現代市場監管體制。

（作者單位：上海市質量技術監督局）