社會微治理視野下的社區精英治理機制研究

孫 璇

(福建社會科學院 文獻信息中心， 福建 福州 350001)

社會微治理視野下的社區精英治理機制研究

孫 璇

(福建社會科學院 文獻信息中心， 福建 福州 350001)

社區精英是在權力、財富、聲望、文化、社會資源等方面具有優勢并且對社區治理富有意愿與熱情的社區管理者及居民。全面促進社區自治的社區精英治理應當是一種多元精英治理模式，是充分激勵黨政精英、經濟精英、社團精英、專業精英四種精英的能動性，共同建構起一種獎懲結合、制衡與整合相結合、物質與精神相結合的社區精英治理機制。這種機制既有利于充分發揮精英治理的高效率與資源優越性，活躍并激勵精英的社區使命感，又能最大程度地避免精英治理可能出現的暗箱決策及與民爭利現象。

社區精英； 黨政精英； 經濟精英； 社團精英； 專業精英； 微治理； 治理平臺； 治理機制

一、 精英及社區精英的構成

“精英”一詞源于法文Elite,最早出現于17世紀的法國文獻中，其原意是“特別優良的商品”或“選出來的少數東西”，后又轉指“特別優秀的個人或集團”。[1]傳統精英主義將精英局限在政治領域并認為精英是少數支配著政治權力和社會生活的精英，是政治生活和社會生活的核心。社會學家帕累托(Vilfredo Pareto)則將精英的概念拓展到更廣泛的社會生活領域，他認為，不管在什么行業，只要在該行業中得分最高，他便是社會的精英。帕累托認為整個社會分為兩大部分:精英階級和大眾階級。在精英階級中，根據他們所起作用的不同，又可分為統治精英(即政治精英)和非統治精英。[2]美國學者米爾斯則更強調精英地位維系的社會基礎，他強調精英的存在依賴于其所在的職業地位及制度，“如果他們在重要機構中沒有地位，他們就不可能‘擁有最多東西’。這種制度是權力、財富和聲望的必要基礎。”[3]

社區精英既具有廣義的精英概念屬性，又具有社區的微社會屬性下特殊的內涵。本研究以精英所在的社會領域為分類維度，以精英的客觀資源與主觀意愿這兩個復合標準來對社區精英進行概念的梳理與類型的劃分。社區精英就是在權力、財富、聲望、文化、社會資源等方面具有優勢并且對社區治理富有意愿與熱情的社區管理者及居民。他們分布于不同的職業領域但又共同居住在同一個地理空間，具有不同的專長、經驗與職業資源,同時對參與社區治理有興趣、有熱情并富有使命感。按照資源類型，社區精英可分為四個類型，各類精英在社區中扮演著不同的角色，履行著不同的功能(見表1)。

表1 社區精英的構成與治理角色

(一)黨政精英

社區黨政精英是社區治理的核心力量與主導者，也是社區管理與服務行動的先行者。社區黨政精英包括社區所在街道的黨政干部、社區居委會干部、社區居民中的在職黨員、社區居民代表及業委會成員中的黨員等，這些黨政精英在黨政機關事業單位、國企等組織擔任一定的職務，具有較好的素質與職業能力。社區黨政精英參與到社區公共事務與公共管理的決策中，有利于提高社區治理的公共性、科學性與合理性，黨政精英作為社區活動的發起者與組織者，有利于帶動居民參與社區治理的熱情，成為增強社區歸屬感與凝聚力的先行者。

(二)經濟精英

社區經濟精英是社區治理的關鍵利益方，也是社區管理的執行者與服務的提供者。社區經濟精英包括社區物業公司、房地產開發商、社區中小企業、商戶等，它們擁有較強的財富、經濟實力及由此帶來的影響力，它們所提供的社區公共服務與商業服務的水平影響著社區居民的生活水平與質量。隨著房地產市場的快速發展，商品房小區的大規模建設，社區物業與其他商業服務的普遍引入，使得社區利益關系趨于復雜化，社區經濟精英崛起，在社區中成為關鍵利益方，圍繞著產權、物業服務、商業服務等復雜利益關系的社區物業糾紛、房產糾紛、公共利益矛盾等層出不窮。社區經濟精英對社區治理的權力影響越來越大，在制度的空白地帶與“灰色地帶”游走，與居民之間形成了一種強勢、隱性的利益博弈關系。

(三)社團精英

社區社團精英是社區服務的提供者、社區管理的輔助者及社區團體活動的組織者與行動者。社區社團精英通常由社區中的社會組織、社工組織、志愿隊、社團協會及其他臨時社團組織的領導者構成。社團精英的活躍有利于增強社區公共服務的資源、提高社區服務的水平、豐富社區文體生活、推動社區弱勢群體的保護與照顧，是完善社區治理不可或缺的重要力量。

(四)專業精英

社區專業精英是社區專業技術領域的資源整合者，通常包括在各個專業技術領域富有經驗與能力的居民，如法官、檢察官、律師、教師、財會人員、工程師等。社區專業精英的資源整合有利于減少居民在社區公共管理中的信息不對稱性，增強居民代表及業委會委員在與社區其他利益方交涉中的專業性，強化社區治理的平衡性與居民主體性。

二、 精英治理：社會微治理的現實選擇

長期以來，我國的社區管理與建設以一種自上而下的政策宣導與推廣方式推動，其弊端是顯而易見的。一方面形成一種行政“包辦式”的管理模式與“被包辦”下的居民主體的依賴性與能動性缺失，導致社區治理走向與社區自治的本質屬性越來越疏離。另一方面，自上而下的社區管理模式的“復制”，往往與社區千差萬別的實際情況產生了“排異性”，沒有考慮不同社區的規模、人口屬性、利益關系、居民意愿等特質而千篇一律地復制同一個管理模式，不但會產生各式各樣的適應性問題，而且可能形成社區管理的倒退與混亂，形成改革的本意是好的但越改越差的后果。

相對于自上而下的宏觀治理，社會微治理著眼于一定地域范圍內的生活空間，例如社區、街坊、樓棟等，是一種小規模、自下而上、自成體系、富有創新性的治理格局。微治理以居民自身資源與溝通整合為治理基礎，以居民主體性與能動性為治理核心，以“試驗田”式的基層創新為治理動力，來推動基層社會治理難題的破局，不但避免了“一刀切”的適應困境，也鼓勵了民眾從“被包辦”的依賴性與麻木性中活躍起來，共同主導并推動基層社會治理的完善。

關于社會微治理走精英主義路線一直存在著爭論。精英主義的基本思想是，任何社會都存在著少數支配著政治權力和社會生活的精英，這些精英是政治生活和社會生活的核心，是推動政治和社會歷史發展的決定性力量。傳統精英主義者認為社區應由相對有凝聚力的、封閉的社會經濟階層控制；精英主義的權力結構優點在于決策權集中在一小部分社區精英手中，社區治理的決策富有效率，不必陷入過度民主化的無窮爭論與低效率中。傳統精英主義的缺陷也是顯而易見的，容易導致“暗箱決策”，即“暗箱操作”，在信息不對稱的情況下，社區精英可能為了保有自身利益而犧牲大多數普通居民的權益。

在我國城市社區的現實發展中，精英治理一直存在并形成了一種傳統精英主義的“寡頭治理”與“少數者決策”的格局。這種傳統精英治理模式中的社區精英僅局限于社區黨政干部與少數社區經濟能人，其他社區精英的角色與作用長期被局限與壓抑，形成了一種“寡頭”精英主義下的低效率與低水平自治格局。真正能全面促進社區自治的現代精英治理應當是一種“多元精英治理”模式，是黨政精英、經濟精英、社團精英與專業精英這四大領域的社區精英被充分挖掘與培育，在一定治理機制與規則下被充分調動積極性與活力，在多元平臺充分整合資源，形成社區自治的合力。而這種社區精英治理模式是從政府科層治理模式到居民自治模式過渡的現實選擇，通過社區精英的動員和引領作用促進居民對公共事務的參與式治理，培育居民的自治精神和提高居民的自治能力，最終達到社區自治。[4]

三、 社區精英治理的機制構建

社區治理需要建構起一種社區精英治理的機制與規則，既有利于充分發揮精英治理的高效率與資源優越性，活躍并激勵精英的社區使命感，又能最大程度地避免精英治理可能出現的暗箱決策及與民爭利現象。社區精英治理機制的構建著眼于精英類型及其所重視依賴的關鍵資源，形成一種獎懲結合、制衡與整合相結合、物質與精神相結合的治理機制。

(一)黨政精英的參與：約束與激勵

黨政精英是社區治理的核心力量，社區建設與管理的政策落實者與實踐者，社區利益平衡與矛盾調處的主導者，以及社區價值文化導向的引導者與宣傳者。長期以來，可持續性地參與社區管理實務的黨政精英僅是狹義上的社區黨政精英，僅局限于社區所在街道的黨政干部、社區居委會干部以及社區居民代表及業委會成員中的黨員等，這種狹義的黨政精英不但規模有限、能力有限，而且長期束縛在行政科層制下繁雜的行政審批、評比、檢查等事務中，再無余力投身到行政性弱而主體性強的社區治理事務中。

要突破這種狹隘的格局與形式性的困境，應當進一步拓展社區黨政精英的團體格局，整合社區居民中大量在社區以外的組織就職的黨政干部，將他們吸納到社區公共治理中。然而，由于職業本位的天然動機，在社區以外組織就職的黨員干部傾向于將大部分時間、精力與資源投入到本職工作中，對社區事務欠缺內生動力。究其本質原因，以往集中動員服務同一個社區的方式是一種強調政治任務與志愿精神的活動，是一種對自上而下的黨政命令的服從而不是基于個體主觀意愿的自覺行為。這種履行政治任務的集中動員行動具有顯著的被動性、邊緣性與低技術性特征，例如進行社區義務打掃、志愿服務等專業性弱的非核心性的治理活動，黨政干部的參與動機較為被動，是一種慣性地對政策的貫徹與指示的服從；活動的設計、組織與影響力都過于形式化與簡單化，難以發揮黨政干部在職業領域積累的專長與經驗。這種被動性、邊緣化與低技術性的格局的改變，需要打破原有的社區黨政精英各自為政、無效激勵的弊病，從黨組織架構與約束激勵機制進行創新。

1. 社區“大黨委”的協同架構

由于社區黨政精英投入社區治理的行動缺乏深厚的社會文化基礎，那么憑借政策制度自上而下地強力推動黨員服務社區就具有其必要性與現實性。以往出臺了許多號召黨員服務社區的政策，但多以機關單位轄區所在社區或對口社區為服務對象，客觀上是出于履行政策目標而勉強為之的“志愿性”社區服務行為，欠缺社區服務的主體性與能動性。2008年，武漢首創社區“大黨委”制度，引導黨員從服務他人社區轉向服務自己居住地社區，將黨員服務社區從“志愿”模式引導回“主體性”模式上來，打破了社區黨組織及轄區單位黨組織條塊分割下社區黨組織對本社區的黨員無權、無力組織與整合的瓶頸，將社區轄區內的黨政機關單位、企業等的黨組織與社區黨組織整合成為復合型的“大黨委”，形成了一種多元合力、優勢互補的協同架構[5](參見圖1)，將黨政機關的組織、人才資源與企業的經濟資源、社會組織的社會資源等進行資源整合，對社區黨組織進行賦權，極大地完善了社區黨組織體系、增強了社區黨建力量、豐富了社區黨建資源，使得社區中的黨員干部服務自己所生活居住的社區的行動更“名正言順”、更有組織力與行動力。

圖1 社區大黨委體制下的黨政精英協同架構

2. 約束與激勵：利益、思想與社會影響

基于社區“大黨委”制度，社區黨組織被賦權以后，在一定程度上獲得了組織調動本社區所有黨員干部參與社區治理的制度許可與保障。但“大黨委”制度是一個賦予制度許可性的上層架構，而對廣大社區黨政干部的激勵與約束機制就是這個上層架構之下的“基石”。

約束與激勵機制是在思想價值觀的引導與啟蒙下對個體不作為及負面行為的自覺約束、控制與懲罰，同時對積極作為、正面行為的鼓勵與獎勵。以往鼓勵黨員服務社區的政策中也有相應的考核激勵辦法，但多流于形式甚至出現了弄虛作假、應付交差的現象。具有實效的社區黨政精英的約束與激勵機制是一個多元綜合的復雜體系，它包括利益機制、思想機制與社會影響機制這三個主要約束與激勵機制。

利益機制是從現實利得的層面引導黨政精英的“有所為”與“有所不為”。在各地推行社區“大黨委”的實踐活動中，出臺了許多考核辦法與獎懲規定，例如對“上層架構”的社區“大黨委”委員的考核激勵、對社區黨員的考核激勵等，通過多元量化的評估體系來將黨員參與社區治理的活動細化、量化與權重化，將黨員參與社區治理的考核與黨員在本職單位的年終考評、評先評優與考核晉升等重要職業生涯活動緊密結合起來，實現了現實利益層面的約束與激勵。

社會影響機制是利用社會大眾對黨政干部職業及道德操守的高關注度來為黨政精英貼上一個形象的“標簽”，通過公開社區黨政干部身份及明確黨政干部在社區的職責來鼓勵公眾監督，以社會影響力來督促黨政精英恪守道德與義務。

思想機制是從價值觀與社會性的層面由內而外地激發黨政精英參與社區治理的自覺性與主體性。黨政精英參與社區治理的思想激勵是倡導一種傳統“鄉紳治理”精神的傳承與現代黨政精英治理責任意識的熏陶。一旦黨政精英從內在思想價值上接納并樹立起身為黨政干部有責任、有義務帶頭做表率，成為社區治理的核心力量與社區治理改革的先鋒，這種思想轉軌與理念的世代延續與傳承將發揮出極其強大的主體性與能動性，甚至超越利益激勵的功利性與局限性，成為精英激勵的主導方式。

(二)經濟精英的制衡：公開機制與社會企業機制

社區經濟精英包括社區物業公司、房地產開發商、社區中小企業、商戶等，它們擁有較強的財富、經濟實力及由此帶來的影響力。在社區居民與社區經濟精英的群體互動與博弈中，社區經濟精英以其法人市場資格、服務技術專業性、區域性服務壟斷性等特點在與居民群體的博弈關系中占據了優勢，居民群體相對處于弱勢地位。現代社區中頻發的物業糾紛、產權糾紛等矛盾集中反映了社區經濟精英在社區治理中的角色失當與尷尬地位。在社區治理中，社區經濟精英的角色與作用不應當是社區矛盾的對立方與居民利益的蠶食者，而應當探索與居民建立起一種溝通、合作、雙贏的伙伴關系，成為社區公共利益的守護者與社區企業家精神的倡行者。

約束與激勵社區經濟精英的機制主要有公開機制與社會企業機制。公開機制是探索一種約束與激勵社區物業公司等提供社區服務的組織定期性、常態化地公開社區服務明細，例如對社區超過一定金額的公共開支意見征求公開化、決策結果公開化、社區物業收入公開化、公共維修基金及其他代管資金用度與結余公開化等，形成與之相配套的監督機制與責任追究機制，通過這種公開機制來規避物業公司挪用、占用社區公共物業收入的行為。

社會企業是介于公私部門間的組織，其主要形態為利用交易活動以達成社會目標及財政自主的非營利組織。[6]從私營企業追求利潤最大化的營利動機看，社區物業公司的企業法人屬性決定了其追求私利行為的存在性。探索社區物業公司進行社會企業的轉型是一種值得探索的新型物業服務模式。物業公司的社會企業轉型將改變其為私人謀利的屬性，通過提供社區公共服務來獲得物業服務收入，并將盈余用于雇傭社區剩余勞動力以及社區公共服務的改善。這種轉型在初期需要一定的外部資源注入與扶持，形成常態運轉以后將有力地扭轉居民對社區經濟精英的偏見，形成對社區經濟精英的社會企業精神的認同。

(三)社團精英的活化：挖掘、導入與聯結

社區社團精英通常由社區中的社會組織、社工組織、志愿隊、社團協會及其他臨時社團組織的領導者構成。當前我國城市社區的社團活動多局限于志愿性的社團活動(如義務大掃除、義務巡邏、義務科普宣傳、義務醫療衛生宣傳等)以及娛樂休閑性社團(如社區舞蹈隊、社區合唱隊、社區樂器隊等)活動，這些社區社團活動普遍呈現邊緣性、非專業性、非正式性的特征。要實現從志愿性社團與休閑性社團向專業性社團與正式性社團的轉型，必須依靠社團精英充分發揮作用，為社區挖掘與導入專業性的社團資源，如社工組織、社會組織、基金會、慈善團體、專業志愿隊等，多元開展社區醫療照護、社區養老、社區弱勢群體保護、社區維權等活動，全面提高社區服務與社區公平正義的水平。

由于許多社區社會服務具有較強的專業性特征，社區社團精英人才的培養要挖掘社區內部具有相關社會資源的社團組織能人，鼓勵其投入到社區服務中，還要鼓勵這些居民轉介自身職業領域的資源進入社區，如醫院、社工組織、社會組織等與社區在醫療、社會服務、弱勢群體援助等開展長期合作，借力外部社團資源，從社區外部導入與本社區需求相適應的專業社團人才，提高社區社團活動的多元性與專業性。此外，社區社團精英還應強化社會聯結，借助社會資源提高開展社區社會服務的資本實力，一方面積極爭取政府購買與政府補貼，以民辦官助或官辦民助的方式來開展社區服務，另一方面與基金會、企業家、慈善組織等開展合作，以慈善贊助或商業贊助的方式拓展社團活動的資源實力。

(四)專業精英的延請：因才設崗與選賢任能

在社區治理的許多利益博弈與事務運作格局中，專業性與信息對稱性成為決定社區公共事務決策與利益得失的關鍵點。在社區居民與物業公司及社區居委會等組織的群體互動與博弈中，物業公司以其法人市場資格、服務技術專業性、區域性服務壟斷性等特點在與居民群體的博弈關系中占據了專業性優勢，居民群體相對地在這些特征與特質上處于弱勢地位，由此導致了居民公共利益受損以及公共事務邊緣化的后果。

社區專業精英是社區專業技術領域的資源整合者，通常包括在各個專業技術領域富有經驗與能力的居民，如法官、律師、檢察官、教師、醫生、財會人員、工程師等。社區專業精英的激勵機制是廣泛地挖掘與延請居民中的專業人士，如在行政、法律、財務、建設工程等方面具有專業知識與經驗的人才，因才設崗、選賢任能，延請這些專業人士擔任居民代表或在業委會擔任相關職務，以兼職補貼的方式激發專業人士的積極性，以社區表彰的方式強化專業人士的責任感與榮譽感，提高專業精英在社區治理中的地位，有利于改變以往社區群體博弈的失衡格局，提高居民群體在與其他利益方交涉時的專業性，保障居民的公共利益與公共事務主體性。

社區精英治理是社區治理實現從行政全能型治理模式向居民自治模式過渡與轉型的重要模式。真正能帶動社區治理不斷前行的社區精英已不是傳統意義上身居要職、居高臨下、與民爭利的精英階層，而是一群在本職工作富有才華與經驗、對社區共同體的建設充滿希望又富有使命感的居民群體。在社區這個微小地域空間里，在一定機制的約束與激勵下，社區精英引領社區治理實現從傳統到現代的轉型，從僵化到活躍的跨越，實現從異質性社會向多元共同體社會的轉型，具有更強的現實可能性。

[1] 駱沙舟.現代西方政治思潮評析[M].廈門：廈門大學出版社,1996：159.

[2] 帕累托.帕累托社會學著作選[M].牛津：布萊克維爾出版公司,1976:268.

[3] 查爾斯·米爾斯.權力精英[M].南京：南京大學出版社，2004：7.

[4] 盧學暉.社區精英主導治理:當前城市社區自治的可行模式[J].寧夏社會科學，2015(4):99-103.

[5] 武漢市江漢區康家墩街道黨工委.武漢首創社區“大黨委”體制[J].領導決策信息，2008(27)：20-21.

[6] 沙勇.中國社會企業研究[M].北京：中央編譯出版社,2013：17.

[責任編輯 肖 湘]

A Research on Community Elite Governance Mechanism from Society Micro-governance Perspective

SUN Xuan

(DocumentInformationCenter,FujianAcademyofSocialSciences,FujianFuzhou, 350001,China)

Community elite is community managers and residents who have advantages in terms of power, wealth, prestige, cultural, and social resources, and have willingness and enthusiasm of community governance. The real elite governance should be a pluralistic model which can fully promote four types of elite which include the party and government elite, the economic elite, corporate elite and professional elite to contribute to the community governance. The elite motivating mechanism is a combination of rewards and punishments, balance and integration, as well as material and spiritual integration. This can help to give full play to the advantages and resource of the elite, to activate and inspire a sense of mission, and to avoid elite control of decision-making and the camera obscure phenomenon.

Community Elite; party and government elite; the economic elite; corporate elite; professional elite; Micro-governance; Governance Platform; Governance Mechanisms

2016- 03- 21

孫璇，福建社會科學院助理研究員，從事社會學研究。

C916

A

1671-394X(2016)12- 0059- 05