明方向　慎擇路——職工基礎養老金全國統籌之我見

古鉞

明方向慎擇路——職工基礎養老金全國統籌之我見

古鉞

國家“十三五”規劃綱要確定了“實現職工基礎養老金全國統籌”的目標，這也是養老保險體系頂層設計的重要內容之一。但各方面對全國統籌的必要性、推進節奏和路徑選擇還有不少歧見，需要厘清、辨明、擇優而從之。

兩種模式：從縣統籌到省級統籌的實踐

改革開放之初，我國企業退休費用統籌是從縣域起步的。這種社會化的制度安排比計劃經濟時期企業自保的體制無疑是一大進步。但縣級統籌的調劑范圍和力度畢竟有限，1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》就提出“要積極創造條件，由目前的市、縣級統籌逐步過渡到省級統籌”。15年來，這個題目一直伴隨著養老保險制度改革和完善的過程，雖然曲折艱難，但也有進展。少數省份實行了基金統收統支式的全省統籌；而大多數省份囿于地市利益格局穩固、撼動不易，在實踐中探索出分步到位的方式——先進行以預算管理為基礎的部分基金省級調劑，逐步創造條件實現省級統籌。十六屆三中全會決定提出：“建立健全省級養老保險調劑基金，在完善市級統籌基礎上，逐步實行省級統籌，條件具備時實行基本養老金的基礎部分全國統籌。”肯定了這一路徑選擇，并首次提出全國統籌的目標。經檢查驗收，絕大部分地區達標。但學界許多人對后一種省級統籌方式并不認可，認為仍是市縣分割的碎片化格局。客觀地講，省級調劑金并不是“標準”意義上的省級統籌，但畢竟向前推動了一步，在一定程度上擴大了基金調劑功能；這種“曲線推進”的方式，是大多數改革不得不做出的路徑選擇，也為全國統籌提供了更多的思考角度。

全國統籌：必要且可能

盡管有學者對全國統籌的必要性和緊迫性存疑，但主流的觀點仍認為勢在必行。

必要性之一：實現有限資金的充分利用。統籌，英文原意是水池。在全球社會保障4種基本模式中，惟有社會保險模式是將分散的繳費集中起來，加上政府資助，形成統籌基金“蓄水池”，用于調節余缺“旱澇”、援助遭遇了法定風險的人。因此，資金統籌是社會保險的特質，舍此，社會保險便無從談起。而這種質的規定性要由一定的量來保證，統籌范圍越大，分散風險的功能就越強。這就是保險學中的“大數法則”，在一般經濟學中即資源配置的效率原則。特別是我國人口結構加速老齡化，養老金支付需求增長迅猛，基金供給成為一種日漸稀缺的資源，較低層次統籌格局加劇了資金供求的結構性矛盾。所以，提高統籌層次是實現養老保險制度可持續發展的題中應有之義。

大數法則

又稱“大數定律”或“平均法則”。是人們在長期的實踐中發現，在隨機現象的大量重復中往往出現幾乎必然的規律。其意義在于：風險單位數量愈多，實際損失的結果會愈接近從無限單位數量得出的預期損失可能的結果。

必要性之二：保證勞動力合理流動。低層次統籌的顯著缺陷之一是流動性差——政策架構被細碎切割，給勞動力跨地區流動帶來社會保險關系接續和權益記錄的許多困難；加之統籌地區間因資金轉移量而相互扯皮，殃及跨地區就業者。市場經濟的基本規律是要素在流動中實現優化配置。低層次統籌人為地提高了要素流動成本，違背市場規律，不應、也不可再延續下去。

必要性之三：實現各級政府的責任分擔。1998年以來，中央財政向各地職工養老保險專項轉移支付了1.38萬多億元補助資金，成為重要的資金供給渠道。但在低層次統籌格局下，這一積極舉措被扭曲為部分地方過度依賴中央的機制，征繳不力、擅自開提前退休和提高待遇的口子，增大了資金缺口。這種權責不清的機制不改變，將進一步加劇資源不合理。改變的途徑就是實行全國統籌，既通過央和地方政府的責權來封堵“體制性漏洞”，又通過集中調劑資金來減少資源的冗余閑置。

有人擔心，現在連省級統籌都做得不徹底不規范，何言全國統籌？其實，全國統籌已經具備了相當的基礎和條件。

可行性之一，省級統籌趟出了路子。省級統籌在實施過程中雖然遇到許多阻礙，但也終于前進了；全國統籌雖規模更大，但突出的矛盾大體與省級統籌相似。因此完全可以借鑒省級統籌的經驗教訓，理性設計，走得更穩妥。

可行性之二，中央財政補助是壓倉石。中央財政對企業職工基本養老保險專項補助已達3025億元（2014年決算），占當年基金支出的15.28%。這實際上已初步形成了全國統籌的雛形，只是沒有通過基金調劑的直接方式，而是通過中央財政補助的間接方式。有了這塊壓倉石，許多問題可以緩解。

可行性之三，各地結存資金增多是定心丸。2014年全國企業職工養老保險基金當期結余3476億元，累計結余超過3萬億元，平均可支付18.4個月。這是10年前、5年前無法比擬的。有了這顆定心丸，推進全國統籌就有了更多“底氣”。

路徑選擇：一步到位還是從調劑起步

同省級統籌一樣，有兩條路徑可選擇：一是一步到位，實行統收統支的全國統籌；二是從部分資金調劑起步，在中央財政補助基礎上加大調劑力度，逐步過渡到全國統籌。

選擇前一條路徑，需考慮的要點：第一，將目前的基本養老金劃分為國家基礎養老金和地方附加性基礎養老金，實行雙層架構的統籌。這個重大調整的出發點是，既要統一規范，又要照顧地區發展差異的現實情況。“大一統”的全國統籌固然美妙，但中央責任過重，又必然陷于地區利益平衡的紛繁糾纏之中；而“雙層架構”統籌使中央和地方分責，就靈活有效多了。第二，國家基礎養老金以全國平均工資或平均繳費工資為基數定比征收，對退休人員定額（或定比）支付這部分養老金，保障適當的替代率水平，并全國統一調整待遇，資金出現缺口由中央財政兜底。第三，省級地區在此基礎上建立地方附加性基礎養老金，可依據本省實際確定費率和支付標準，地方負責支付，出現缺口由地方財政兜底。第四，對已有的企業退休人員，可對目前實際支付的基本養老金按一定比例劃出由國家基礎養老金支付的部分，其余部分由地方負責支付。第五，為調動地方的積極性，可考慮將地方現有結存資金留在各省，中央不收回。

替代率

指勞動者剛退休時的養老金占退休前工資收入（某一時期員工收入，包括退休前1年、前5年或者終生平均工資的比例等）的比例來反映養老保險的給付水平。它是衡量老年保障程度的關鍵性指標。

如果選擇全國調劑金的方式，需考慮的要點：第一，中央向各省級地區統一征收“全國調劑金”（如征繳基數的3%），并將現有中央財政專項補助納入其中。第二，統一全國各地的費率、支付范圍、計發基數和支付標準，包括待遇調整的政策和標準。第三，按以上政策和標準實施后，各省當期基金收支缺口由全國調劑金補助。

顯而易見，兩種全國統籌方式在體制、機制上有重大區別，前者代表方向，后者具有過渡性。最終的選擇，不僅要考慮模式本身的利弊，更需充分權衡實施的條件和難度。如果選擇前者，最需關注“國家基礎養老金”如何適應經濟社會發展的實際以及如何有效指導“地方附加性基礎養老金”的籌資和待遇水平。如果選擇后者，最需關注如何明晰地方責任以及如何避免就此止步不前而延誤向終極目標的推進。

關鍵因素：通過量化實現制衡

好的制度設計需要有效的政策來支撐。推進全國統籌的幾個關鍵措施是：

確定基本標準。為規避地方壓低基數、虛報人數等不規范行為導致的風險，全國養老保險的征繳基數和支付范圍、計發基數必須一致，以便用同一標準觀察和評估各地基金平衡情況。目前養老保險全國聯網數據已覆蓋8億多人，通過數據庫測算分析，完全可以比較準確地確定相關范圍和標準，并實現日常實時監測。

確保待遇發放。無論設計什么方案，全國統籌都必須確保退休人員基本養老金按時足額發放，以穩定人心，保證改革順利推進。按2014年決算測算，總收入的82%要用于當期支付；如果全國統籌負擔一半，大約相當于當期征繳收入的35%加上全部中央財政補助資金，其余由地方負責。

細致做好地方工作。實行全國統籌，最大的現實困難可能是“兩頭”——基金結存多的地區不情愿“做貢獻”，基金缺口大的地區企盼中央多調劑，地區利益平衡的難度很大。這需要引導地方放眼長遠算“大賬”：目前基金結存多的地區一般為勞動力輸入大省，但隨著跨地區轉續政策的實施，未來將有越來越多的異地務工人員在參保地領取待遇，從而加重其基金負擔；而勞動力輸出地反而會減輕支付壓力。如果更多地方決策者看到這個并不遙遠的前景變化趨勢，支持全國統籌的力量也會增加。

結論：全國統籌，勢在必行；路徑節奏，尚需慎選。■

正所謂：

千川匯涌嘆汪洋，

遙指云端是岳陽。

豎浪橫風由爾去，

樓船攜雨過瀟湘。