社會保障基本原則與智利養(yǎng)老金改革

■編譯／張占力

社會保障基本原則與智利養(yǎng)老金改革

■編譯／張占力

智利1980年對公共養(yǎng)老金進行私有化改革（以下簡稱“1980年改革”），不僅影響了世界銀行養(yǎng)老金政策，也直接誘發(fā)了拉美11個國家和部分中東歐國家爭相效仿的多米諾效應。但智利養(yǎng)老金私有化改革并非完美無瑕，甚至飽受詬病，為此于2008年又率先發(fā)起第二輪改革（以下簡稱“2008年改革”），為私有化養(yǎng)老金制度“打補丁”。盡管第二次改革成績頗豐，但仍有一些重大缺陷難以填補。2014年智利設立了養(yǎng)老金總統(tǒng)咨詢委員會，以評估改革進展、發(fā)現(xiàn)問題并提出解決方案。2015年9月，評估報告完成，總統(tǒng)委托部長級委員會研究報告并轉化為立法行動。本文即以社會保障基本原則為標尺，分別評價智利的兩次養(yǎng)老金改革，并介紹評估報告提出的相關建議。

原則一：社會對話 國際勞工組織建議養(yǎng)老金制度改革時，應在雇員、雇主和政府間進行社會對話，為變革達成最大一致，并使改革過程合法化。

綜觀1980—2002年間拉美11國公共養(yǎng)老金私有化改革，均未進行社會對話，這易使養(yǎng)老金制度設計及合法性遭到質疑。至于智利，威權政治沒有民選國會，政黨形同虛設，工會被取締或受到管束，公開討論更是無從談起，養(yǎng)老金私有化由改革者一方促成。2008年改革則不同。2006年總統(tǒng)任命了由15名代表組成的咨詢委員會，征求社會相關人士意見，研究制度缺陷并加以改進，九成建議體現(xiàn)于2008年改革行動中。

2014年設立的養(yǎng)老金總統(tǒng)咨詢委員會由來自國內(nèi)外、意見迥異的24名代表組成，2500名群眾通過對話或者聽證會渠道發(fā)表意見，同時開展民意調查，歷時16個月提出了3種整體改革方案以及58個具體改革建議。

原則二：全民覆蓋 國際勞工大會主張，國家應優(yōu)先擴大社會保障覆蓋范圍，將游離于制度外的群體，如女性、自雇人員、微型企業(yè)從業(yè)者、老年人以及在家工作者等納入制度之中。

1980年改革后，智利養(yǎng)老金覆蓋率下降，1982年降至29%，2007年雖又增至61.2%，但仍低于1980年64%的水平。

2008年總統(tǒng)簽署“團結養(yǎng)老金”改革法案，要求2012年開始強制實施自雇人員參保，并在家庭津貼、就業(yè)保護、養(yǎng)老金待遇上給予傾斜性激勵政策；在家工作者及家庭婦女可自愿參保；為貧困人口建立非繳費型養(yǎng)老金制度。之后，制度參保率由2007年的61.2%增至2013年的64.8%，為1980年以來最高點；2009—2013年，參保繳費率提升22%，女性覆蓋率提升10%；老年人繳費型和非繳費型養(yǎng)老金制度總的覆蓋率提升至2013年的84%。但改革后一些問題仍存：自雇人員參保繳費占比低，女性覆蓋率遠低于男性，老年人覆蓋率2011年后停滯不前，占勞動力人口12%的家庭工作者、無合同就業(yè)人員以及小企業(yè)主未能被制度覆蓋。

總統(tǒng)咨詢委員會建議，基本團結養(yǎng)老金要覆蓋到80%的極貧人口，或以家計調查全覆蓋；逐步將自雇人員納入制度覆蓋范圍；加大對未履行繳費義務雇主的處罰力度；建立實體機構以協(xié)調各方政策，提高參保率和制度繳費率。

原則三：無差別對待 強調無差別對待，是因為較之于普通人群，強勢群體的養(yǎng)老金給付條件一般更為寬松，待遇水平更為慷慨，資金多由國家財政支持，也有一些較低待遇水平人群的繳費，以及未參保人員的納稅等。

1980年改革，智利將多個碎片化養(yǎng)老金制度歸一、給付條件一致。但軍人和警察群體卻未合并進來，繼續(xù)保留在待遇確定型養(yǎng)老金制度，享受條件和待遇水平優(yōu)于其他群體。總統(tǒng)咨詢委員會建議整合軍人和警察群體的待遇確定型制度；停止或減少財政補貼，建立國家和軍人、警察共同繳費的制度。

原則四：社會共濟 現(xiàn)收現(xiàn)付制待遇確定型養(yǎng)老金制度，養(yǎng)老風險由社會共擔；而完全積累制的個人賬戶養(yǎng)老金制度，養(yǎng)老風險由個人承受。國際勞工組織認為，即使選擇個人賬戶制度，也不應削弱團結養(yǎng)老金制度體系中社會成員風險共擔的作用。由于個人賬戶的私有性，在代際、性別、不同收入群體間缺乏團結互助，多不具備內(nèi)生的社會共濟功能。

1980年改革后，智利養(yǎng)老金制度社會共濟屬性僅體現(xiàn)在對最低養(yǎng)老金制度以及非繳費型養(yǎng)老金的財政補貼。2008年改革后，智利新增了兩類國家出資的團結養(yǎng)老金制度，一是“基礎性共濟養(yǎng)老金”，覆蓋對象是65歲以上不能享受最低養(yǎng)老金和非繳費型養(yǎng)老金的人員；二是“補充性共濟養(yǎng)老金”,受益群體是個人賬戶積累不足以支付最低水平養(yǎng)老金的參保人。但制度外部的團結養(yǎng)老金并不能完全彌補私有化養(yǎng)老金體系在就業(yè)群體覆蓋、性別平等、待遇充足性方面的不足。總統(tǒng)咨詢委員會建議將“基礎性共濟養(yǎng)老金”覆蓋全部貧困人口或者全覆蓋。

原則五：性別平等 國際勞工大會認為，社會保障制度應基于并促進性別平等原則。性別不平等原因多樣化，如勞動力市場（同工不同酬、女性更多從事兼職、臨時、非正規(guī)就業(yè)）、養(yǎng)老金制度（制度覆蓋率、退休年齡、生命表不同）、人口因素（女性壽命長于男性）以及文化傳統(tǒng)（女性承擔更多家庭瑣事）等。

1980年改革，女性不公平問題嚴重，69%的男性能領到養(yǎng)老金，而女性僅為54%；女性由于撫養(yǎng)子女、照顧家庭導致工作間斷、繳費少，個人賬戶養(yǎng)老金積累不足，加之女性壽命較長，養(yǎng)老金待遇水平低于男性，女性養(yǎng)老金替代率一般為男性的38%。

2008年改革使性別平等有所改善。參加個人賬戶制度的女性，不論收入狀況，每生養(yǎng)一個子女則給予一筆生育補償，存入養(yǎng)老金個人賬戶每年計息，退休時提取。2006—2013年，女性勞動參與率從40.9%增至45.6%，女性養(yǎng)老金覆蓋率由74%躍升至83%，接近男性（84%）；團結養(yǎng)老金制度更使女性受益。2014年基礎性共濟養(yǎng)老金受益人數(shù)中，女性占比為72%，補充性共濟養(yǎng)老金中女性占比更是高達91%；同期近40萬女性獲得了生育補償；兩性養(yǎng)老金替代率的差別，在2008—2011年間縮小了6個百分點。

盡管養(yǎng)老金兩性平等取得較大成績，但歧視仍非常明顯，男女勞動參與率差距高達25個百分點；女性平均養(yǎng)老金待遇水平僅相當于男性的43%；性別差異的生命表仍在繼續(xù)使用等。總統(tǒng)委員會建議采用不分男女的生命表；為女性照顧老人等家庭工作給予經(jīng)濟報酬；增加日間托兒所的數(shù)量并提高可得性；延遲女性退休年齡至65歲（目前為60歲），取消退休年齡的性別差異。

原則六：待遇充足性 國際勞工組織《老年、殘疾和遺屬津貼公約》提出，繳費不少于30年的雇員養(yǎng)老金替代率應不低于45%；養(yǎng)老金待遇要依生活成本調整；根據(jù)國家財力為貧困者提供非繳費型養(yǎng)老金。關于建立社會保護底線的第202號建議書也認為，老年人收入保障不能低于本國最低工資標準。

私有化改革前，智利已有基于家計調查的非繳費型養(yǎng)老金制度；1980年改革后，原有現(xiàn)收現(xiàn)付制度中繳費20年以上者才有資格領取最低養(yǎng)老金，標準相當于最低工資的62%（2007年）。2008年改革，進一步提升了最低養(yǎng)老金和非繳費型養(yǎng)老金的可獲性；待遇水平方面，2008 —2015年，基礎性共濟養(yǎng)老金待遇提高了50%，加上補充性共濟養(yǎng)老金，二者的受益人數(shù)在2008—2014年間也增加了1倍，達到124萬人。

總統(tǒng)委員會建議，將兩支團結養(yǎng)老金待遇提高20%；個人賬戶繳費率提升10—14個百分點，其中4%由雇主繳納；對應稅收入增加50%的征稅點；繼續(xù)完善對特定人群的養(yǎng)老保險制度并每3年進行審核。

原則七：管理效率及管理成本可負擔性 國際勞工大會認為，養(yǎng)老金制度應在管理費盡可能低的情況下健康、透明地運營。

1980年改革的前一年，政府整合碎片化的養(yǎng)老金制度（軍人和警察除外）并統(tǒng)一到名為“標準化研究所”的社會保障機構管理。改革后私人養(yǎng)老金制度則交由養(yǎng)老金管理公司（AFP），雇員繳納管理傭金，其中一部分用于傷殘和遺屬兩項保險費用，剩余部分支付公司的管理成本，并為其提供利潤來源。盡管參保人員自由選擇養(yǎng)老金管理公司，但市場競爭并未達到預期，到2008年養(yǎng)老金管理公司由1994年的21家減少到5家。同期最大的3家養(yǎng)老金管理公司參保人群集中度由67.1%升至86.4%；管理成本也逐漸提高，從1991—2008年管理費用從應稅收入2.44%增至2.68%。

2008年改革為促進競爭、降低管理成本，采取了以下措施：新參保者自動分配至管理費最低的養(yǎng)老金管理公司，兩年后才可轉換其他公司；取消養(yǎng)老金管理公司自由選擇保險公司承擔殘疾、遺屬養(yǎng)老金風險，代之以集中招標采購。經(jīng)過調整，2011年養(yǎng)老金管理公司增加了1家，2013年最大的3家養(yǎng)老金管理公司參保人員集中度比2001年降低了19.8%，管理資產(chǎn)規(guī)模下降了2.9%，但仍有70%的參保人員集中在前3家公司，管理費用也出現(xiàn)逐步降低趨勢。但競爭不充分和管理成本高企的現(xiàn)象仍存。2014年，有19%的參保者受益于管理費降低，但絕大多數(shù)參保者由于信息缺乏、行為慣性、營銷不足以及轉移成本等問題，仍繼續(xù)留在費用最昂貴的3家養(yǎng)老金管理公司。養(yǎng)老金管理公司平均利潤率從2012年26.5%增加至2013年31.3%。

總統(tǒng)委員會建議，成立國有養(yǎng)老金管理公司，運行規(guī)則與私營公司一致；不僅新參保者，已參保人員也可以選擇管理費最低的養(yǎng)老金管理公司；引進集中招標采購確定保險公司經(jīng)營殘疾和遺屬保險等。

原則八：社會參與管理 社會各方參與養(yǎng)老金管理，能夠更好反映參保人和受益人需求。國際勞工大會建議，通過雙方或者三方機構，讓社會對話者在政策制定中有效參與并發(fā)揮積極作用。

1980年改革，私人養(yǎng)老金公司和養(yǎng)老金監(jiān)管局放棄了養(yǎng)老金制度下多方參與管理的傳統(tǒng)。為彌補此缺陷，2008年改革建立了一個由雇員、退休者、政府、學者、養(yǎng)老金管理公司代表組成的委員會以評估改革進程、改革目標及發(fā)布評估報告。同時國家成立了養(yǎng)老教育基金會，為公眾進行養(yǎng)老金知識的教育和普及，設立咨詢中心為民眾申請養(yǎng)老金、選擇養(yǎng)老金管理公司等答疑解惑。

雖如此，2014年調查顯示，受訪者認為養(yǎng)老金制度關鍵信息了解不足的占比仍高達44%以上。總統(tǒng)委員會建議引入?yún)⒈Ｈ藛T共同管理養(yǎng)老金；加強對學生、雇員、工會會員、雇主等群體的養(yǎng)老金知識教育，確定目標群體，評估教育結果；養(yǎng)老金管理公司也應多進行養(yǎng)老金教育宣傳活動。

原則九:國家角色和監(jiān)管職責 國際勞工組織《社會保障（最低標準）公約》規(guī)定，無論采取何種管理模式，國家都必須為制度有序運行和服務負責，以確保社會保護落地。

養(yǎng)老金私有化后，市場應發(fā)揮其主導作用，但智利國家角色也非常重要，表現(xiàn)在：強制雇員參保和繳費,政府對養(yǎng)老金體系負管理、監(jiān)督和擔保之責,承擔制度轉制成本等。2008年改革進一步擴張了國家角色的邊界，強調社會保障中國家責任和公平性，彌補私營制度的缺陷，如設立非繳費型團結養(yǎng)老金制度、發(fā)放生育補償；同時改革監(jiān)管機構，取消養(yǎng)老基金管理公司監(jiān)管局，代之以養(yǎng)老金管理局，負責私人和公共養(yǎng)老金制度（軍人和警察除外）；成立社會養(yǎng)老金研究所，承擔起團結養(yǎng)老金待遇事宜。

總統(tǒng)委員會建議，通過“基礎性共濟養(yǎng)老金”擴面使更多老年人受益；整合軍人和警察養(yǎng)老金制度；提高養(yǎng)老金待遇水平；縮小性別差異；進一步擴大團結養(yǎng)老金的覆蓋范圍；成立國有養(yǎng)老金管理公司并使私人養(yǎng)老金管理公司之間充分競爭；為養(yǎng)老金制度財務可持續(xù)性擔保。

原則十：財務可持續(xù)性 國際勞工組織《社會保障（最低標準）公約》規(guī)定，為維持制度財務平衡，國家需定期進行精算研究和評估；待遇和管理支出應通過繳費、稅收予以解決；個人繳費部分不能超過全部供款的50%，其余應由雇主或國家承擔。

1980年改革，雇員承擔全部養(yǎng)老保險費，雇主不承擔供款義務，雇主每月將雇員的繳費（工資的10%）從工資中扣除，這與國際勞工組織規(guī)定相違；個人賬戶基金積累快速上升，1982年僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP ）3.9%，2007年增至64.4%，2008年受經(jīng)濟危機影響降至52.8%；平均年收益率從20.6%逐步降低到8.8%。養(yǎng)老基金資產(chǎn)配置逐步多元化：1981—2008年，國債投資從42%下降至14%；股票投資大幅增長，從2%增至27%；海外投資從無到28%。2002年，智利引入多元投資，養(yǎng)老基金按照股票和債券的不同比例提供5種投資組合，參保人員可以根據(jù)自己的風險偏好和收益需求來選擇。但受2008經(jīng)濟危機影響，危機期間投資回報均為負值。國家承擔現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的轉制成本，政府通過發(fā)行“認購債券”方式，對原體制轉入新體制的參保人以往繳費記錄所形成的養(yǎng)老金權益進行確認，為雇員退休時提供一份標準養(yǎng)老金。同時國家也承擔最低養(yǎng)老金、非繳費型養(yǎng)老金以及軍人和警察養(yǎng)老金的赤字，并對養(yǎng)老金管理公司破產(chǎn)時兜底。據(jù)測算2004年轉制成本為GDP的5.5%，由于每年大量的財政結余，智利尚能承受。雇主可自愿向雇員個人賬戶進行補充繳費并獲得政府財政優(yōu)惠支持，但2014年僅有14430人得到雇主補充，占參保人員總數(shù)的0.04%。

2008年改革在確保財務可持續(xù)性上做了諸多努力：一是為團結養(yǎng)老金建立儲備金支付相關待遇；二是每3年對個人賬戶基金和團結養(yǎng)老基金做精算分析并形成報告，定期調整；三是每5年評估參保人的人口、經(jīng)濟和行為變化對養(yǎng)老金替代率的影響；四是成立專業(yè)咨詢委員會對團結養(yǎng)老金財務、可持續(xù)性等監(jiān)測和調整。2013年精算報告認為智利養(yǎng)老金收入大于支出，任何情形下都不會威脅到養(yǎng)老金的可持續(xù)性。此次改革，雇主以雇員工資的0.8%為其繳納傷殘和遺屬保險費用，但雇員繳費仍占應稅收入的11.4%或者說全部社保繳費的93.4%，遠高于國際勞工組織上限50%的規(guī)定。無怪乎2014年民調顯示51%的受訪者要求雇主對養(yǎng)老金繳費承擔部分責任。2014年，44%的智利養(yǎng)老基金投資于海外市場，需進一步審慎考慮這一投資比重。

總統(tǒng)委員會建議，開發(fā)創(chuàng)新性投資工具，加強對國內(nèi)中小企業(yè)投資；加大對不動產(chǎn)的投資比重；增稅以增加財政收入，并體現(xiàn)分配的累進性；雇主繳費比例提高到4%；調整多元化投資的相關參數(shù)；對挪用養(yǎng)老金的雇主進行嚴懲；強化智利勞動和社會保障部在養(yǎng)老金收繳、監(jiān)管、待遇發(fā)放等方面的管理能力等。（文獻來自《國際社會保障評論》Carmelo Mesa-Lago and Fabio Bertranou，“Pension reforms in Chile and social security principles,1981–2015”）■

譯者單位：中國社科院世界社保研究中心