溫州公安全面深化改革若干問題研究

□沈　強

（溫州市公安局，浙江　溫州　325000）

○公安改革研究主持人：潘晶安

溫州公安全面深化改革若干問題研究

□沈強

（溫州市公安局，浙江溫州325000）

經濟發展新常態使公安工作面臨新的機遇與挑戰。公安機關只有解放思想、搶抓機遇，積極投身全面深化公安改革的熱潮，才能最終贏得公安改革和公安工作的主動權。根據溫州經濟社會發展形勢，推進溫州公安改革的基本思路是，始終以問題為導向，以“清靜”為目標，以創新為抓手，認真貫徹落實全面深化公安改革的重大決策部署。以搭建框架體系，厘清內在邏輯，實施項目化管理為路徑，采取有力舉措，實現公安工作轉型升級、提能增效，服務親民化、利民化、便民化以及隊伍建設“提振精氣神、提高滿意率、提升純潔度”的目標。

新常態；全面深化公安改革；項目化管理；溫州公安

當前，我國經濟發展進入新常態，新常態之新除了呈現新特征，也包含新的戰略方針、新的制度條件、新的思想方法、新的工作理念。因此，經濟發展新常態以及隨之而來產生的對整個社會政治、經濟生活等領域形成的強勢沖擊，勢必將使公安工作面臨前所未有的挑戰與機遇，對原來的公共安全理論和警務運行方式作出根本性的調整已勢成必然。面對經濟發展新常態下治安領域面臨的新形勢，公安機關只有解放思想、搶抓機遇，認真貫徹落實全面深化公安改革的重大決策部署，積極投身改革的熱潮，才能最終贏得公安改革和公安工作的主動權。本課題組對溫州公安全面深化改革若干問題進行調研，總結現階段改革成效，分析下步改革路徑，謀劃重點改革項目，積極探索各地可借鑒、可復制、可推廣的改革創新模式。

一、推進溫州公安改革的基本思路

溫州地處浙江東南沿海，是全國首批13個農村改革試驗區之一，是全國14個沿海開放城市之一，是全國綜合改革和金融體制改革的試點城市，溫州人素有“敢闖敢試、敢為人先”的改革精神，可以說，溫州的發展史就是一部溫州人探索改革的實踐史。同樣，溫州公安也一直秉持著“敢想、敢干、敢贏”的改革精神，以問題為導向，以創新為動力，主動面對復雜的社會治安形勢，全力打造公安改革“溫州樣本”，許多工作走在了全省乃至全國的前列。經過多年的探索實踐，溫州全市刑事、治安、“兩搶”警情數以及刑事、治安、命案、“兩搶”、盜竊、“五類”案件立案數等衡量社會治安的8項指標連續三年全部下降；群眾安全感和滿意度大幅提升，由2012年的 95.50%、88.89%，上升至 2014年的97.21%、93.30%；市民對治安的關注度從2008年的第1位下降到近兩年的第12位。梳理近年來溫州公安改革的工作思路，主要有以下幾條。

（一）始終以問題為導向。溫州公安機關堅持從本地實際出發，審視自身短板和薄弱環節，在不斷發現問題與解決問題中積累經驗做法，繼而積小成大，打造創優創特品牌。2009年6月，溫州公安機關大力推進情報信息建設，市局情報信息處、鹿城分局情報信息大隊分別被公安部作為示范單位列入市、縣兩級情報信息工作聯系點，情報信息工作受到公安部的肯定。2012年4月，全面實施“六防”工程，全力構建立體化治安防控體系，走出了一條符合治安復雜地區特點、具有溫州特色的治安防控新路子，公安部專題介紹了溫州做法。2014年1月，積極探索以“以卡管人、以卡管房、以卡管車”為核心內容的物聯網治安管控工作，初步實現了公安基礎管控的轉型升級和信息化的深度應用，在全國率先開創了物聯網技術在地市級公安機關規?；瘧玫男戮置?；物聯網社會治安虛擬管控模式得到公安部黃明副部長等領導的充分肯定。2015年3月，在全省率先打造出臺“114移車便民服務工程”，成為全省首個以“114特服號”移車服務的地市級城市，得到李強省長和袁家軍常務副省長的批示肯定。2015年7月，在全國率先推出“溫州交警微信”駕駛員安全教育減分處理，截至目前，“溫州交警”微信公眾號粉絲數達百萬。

（二）始終以“清靜”為目標。溫州社會治安“人無我有、人輕我重、人后我先”的特征比較突出，原省委常委、省公安廳廳長劉力偉來溫視察調研公安工作時指出：溫州公安工作任務非常繁重，地位非常重要，“溫州穩、全省穩”“溫州亂，不僅亂浙江，而且亂全國”。可以說，溫州的社會治安的復雜程度、公安工作的難度系數是浙江省最大的。一是人口基數“大”。溫州目前有戶籍人口813.6萬，列全省第一。溫州也是全省人口流動性最大的城市，2014年底全市登記在冊外來人口311萬。二是發案頻率“高”。目前，溫州年均刑事發案數十萬余起，日均警情近萬起；溫州也是毒品違法犯罪重點地區，涉毒人員約占全省的三分之一，易制毒化學品企業占全省總量的23%。三是犯罪手段翻新“快”。受人口大進大出、外向型經濟模式等因素的影響，溫州犯罪形態的先發性十分明顯，犯罪智能化特征突出，新型犯罪層出不窮，如近年來電信詐騙、網絡犯罪等在溫州不斷增多，新型互聯網金融犯罪不斷出現。四是敵情社情“雜”。溫州敵情社情較為復雜，且宗族、宗教、宗派等“三宗”問題比較突出。正是基于這樣一種治安現狀，溫州公安機關清醒地認識到，只有通過改革創新才能破解治安難題，走出一條代表治安復雜區域的公安工作新路子，實現“平安溫州·清靜治安”目標。

（三）始終以創新為抓手。不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海。公安改革也是如此，不能一蹴而就，而是應通過諸多創新元素，積沙成塔、集腋成裘，最終形成警務模式新一輪的變革。一是激發民警干事創業的熱情。目前全市警力占比為萬分之十點三，低于全省平均水平，遠低于杭、甬兩地。在警力比例不占優勢的前提下，近三年來平均每年刑事打處數都在2.4萬人以上；2014年共破獲刑事案件19046起，刑拘22099名，抓獲逃犯4258名，打處侵財對象7469名，分別占全省的1/5、1/5、1/ 4、1/6。要推動公安工作再上臺階，必須進一步激發廣大民警干事創業的熱情。二是提升基層單位創新的水平。來自基層改革舉措，既符合本地警務需求，更符合現實斗爭需要，勢必會帶來警務升級，形成“百花齊放、春色滿園”格局。如甌海分局仙巖所創新“家園”警營文化建設，受到中央政法委調研組、公安部宣傳局等上級單位肯定；鹿城分局創新“防盜聯網報警系統”，探索建立適應農村需求的技防網絡架構；平陽縣局創新“一導二嚴三評四比”工作機制，賦予派出所和社區民警更大的工作主動權。三是提高措施執行落地的能力。無論從初期地方改革試點項目，還是全市范圍內推廣應用，各地各部門重視執行、落地能力。在辦事細節上，注重載體和手段多樣，工作態度嚴謹細致，如特警支隊構建星狀布點守望格局延伸“警燈工程”防控觸角；在措施落實上，注重解決問題的方法、路子，如針對市局二級四色預警評估情況自主調整勤務響應等級等。

二、探索溫州公安改革的新路徑

《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案已經明確了公安改革的指導意見、改革原則、總體目標和主要任務。公安機關要深刻領會上級文件精神，抓住改革框架體系，處理好內部邏輯關系，選準“項目化管理”這一載體手段，確保改革有方向。

（一）搭建框架體系。

1.把握設計原理。改革由問題倒逼而產生，具有明確的目的性，即解決制約公安工作發展進步的深層次、老大難問題。以問題為導向引領公安改革，既要緊扣公安主業，也要緊扣民生需求，更要緊扣隊伍建設這一根本，只有把三者結合起來，統籌兼顧，整體推進，才能實現改革的最大效應。

2.把握原則標準。公安改革不是為改革而改革，而是要具有明確的目的性。要通過公安改革不斷延伸和拓展各項公安職能，更好地履行黨和人民賦予公安機關的歷史責任。要把握好一項原則，就是“實用性和可行性”，即改革必須具有可操作性，能夠發揮功效，能夠切實服務于打防管控主業的現實需要。同時，要把握好三個標準，就是“三個有利于”，即凡是有利于經濟發展、有利于社會穩定和有利于自身能力提升的，都要大膽去改、大膽去試，改革絕不能做無用功，搞形式主義。

3.把握改革規律。改革過程中看到的不會全是鮮花，也會伴隨著荊棘，必須充分認識和把握市場經濟和公安工作的發展規律。要樹立科學政績觀，從經濟社會發展和給人民群眾帶來實惠的要求出發，反對擺花架子，不搞形象工程，不搞政績工程，確保干出實績、取得實效、走在前列；要有敢為人先的勇氣和魄力，緊緊抓住影響人民安全感和滿意度的突出問題，有膽有識、敢闖敢試推進改革，走出適合本土公安發展的新路子。

（二）厘清內在邏輯。

1.處理好“天線”與“地氣”的關系。一方面，要遵循頂層設計，嚴格執行《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案、省公安廳下達的改革方案以及市公安局確定的重點推進項目，遵循“任務書”，對照“路線圖”，最大限度地避免盲目無序建設、低水平重復建設，減少戰略風險。另一方面，要注重探索試點，主動采納實戰部門和基層公安機關的意見建議，吸收借鑒探索試點取得的經驗、提供的范例，同時在探索實踐的基礎上，在總體方案之下進一步調整完善，按“圖”施工、對“表”掐時、細化措施、務求實效。

2.處理好“傳承”與“創新”的關系。一方面，要傳承不保守。溫州公安工作一直以來不乏亮點，要進一步增強堅持不懈、緊抓不放的毅力，繼續發揚警民協作、人力情報、現場勘查等傳統優勢，堅持并完善情報信息、除惡治亂、警燈工程等工作機制，多做夯基礎、利長遠的事。另一方面，要創新不折騰。創新不是故意地去標新立異，搞“花哨工程”，而是在求真務實基礎上的與時俱進。要結合本地實際，在思路上、措施上、辦法上不斷創新，充分培養民警的創新思維，培育基層的首創意識，營造濃厚的創新氛圍。

3.處理好“長遠”與“當下”的關系。一方面，要立足長遠發展。《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出，到2020年基本形成系統完備、科學規范、運行有效的公安工作和公安隊伍管理制度體系，實現基礎信息化、警務實戰化、執法規范化、隊伍正規化。對此，要立足長遠，超前謀劃部署，努力實現溫州公安工作跨越發展。另一方面，要緊抓當下重點。要不斷適應動態化、信息化條件下的社會形勢變化，圍繞當前任務，突出抓好六防工程、物聯網治安管控、情報信息建設、警營文化建設等重點工作。

（三）實施項目化管理。

1.強化責任部署。根據溫州公安重點改革項目要求，要專門制定出臺改革實施方案及評估辦法，以項目為單元，全面推行項目化管理機制；要全面搭建責任框架，明晰責任體系，成立工作領導小組，進一步明確市縣兩級責任，強化履職能力和擔當意識，為工作有序推進提供組織保障；要細化各個項目的牽頭領導、責任單位和責任人，確保做到“管理有專人、執行有專班”。

2.強化督導獎懲。抓住重點改革項目的關鍵，建立督導機制，形成局領導聯系督導、業務部門專業督導、派出督察重點督導、警務督察跟蹤督導的四級督導體系，確保項目有序推進；要建立定期通報機制，實行“一月一分析、一季一推進”的重點工作推進制度，營造濃厚改革氛圍；要建立獎懲機制，并根據督導考評結果，實行獎優罰劣。

3.強化合力借力。拓寬重點改革項目的內容，明晰牽頭部門、協同部門職責分工，形成工作合力；要主動對接上級公安機關，爭取可行性的改革項目通過論證后予以推廣，也要爭取一些自上而下的改革項目在溫先行試點；要向外拓展視野，充分運用好“拿來主義”，通過實地考察等方式，參考借鑒一些成功的經驗和做法為我所用。

三、謀劃溫州公安改革的新舉措

項目化管理是一種現代化管理模式，其根本目的是完成預定目標。當前，全市公安機關必須緊緊圍繞溫州社會治安實際和警務發展趨勢，將三大類十個重點改革項目作為具體目標納入重要議事日程，超前謀劃部署，高位驅動推進。

（一）緊扣公安主業，從改革打防手段入手，圍繞“應用、主導、實效”三個關鍵詞，突出抓好物聯網治安管控、情報信息建設、視頻監控建設等項目，努力實現公安工作轉型升級、提能增效。

1.針對流動人口、出租房、電瓶車管理“三大難題”，實施物聯網社會治安虛擬管控模式改革。一方面，要達到“三類”突破目標。建立互聯網+傳輸網絡+傳感設備為主干的物聯網管控體系，拓展各類信息海量采集、軌跡顯示等應用，延伸觸角至易制毒化學品、娛樂場所等重點物、重點場所。另一方面，要實現“三大”預期效果?！耙钥ü苋恕绷⒆恪白バ》糯蟆?，“以卡管房”注重“發現疑點”，“以卡管車”實現“控案破案”；發揮“受益在群眾、關鍵在應用、美妙在后臺”這一關鍵作用，實現管理減負、管控提效；減少傳統警務工作模式對群眾的干擾，達到既專業又親民的社會效果。

2.針對情報信息整合、共享、應用不充分的問題，實施情報信息應用改革。一要建立“三戰研判”模式。在市局層面“戰役”類研判上，建立社會治安二級四色預警評估；在縣局層面“戰場”類研判上，形成對本地重點案、人、場所專題研判的程式化、規?；信袡C制；在所隊層面“戰斗”類研判上，不斷探索情報實戰的技戰法。二要建立“三室合一”模式。著力推動派出所情報信息室、指揮調度室、視頻監控室等“三室”的物理合成和功能合成，并建立邊遠、城郊、城區三類運行模式，探索形成情報信息主導基層派出所勤務工作的新模式，使情報能夠在基層落地。三要建立“三流合一”模式。著力推進平臺整合和數據共享，積極融合“數據流、業務流、管理流”，強化公安情報信息的深度開發。

3.針對整合、共享、應用難題，實施視頻監控建設應用模式改革。一方面，要解決“兩項”瓶頸難題。解決建設主體單一、數量提升、科學布點等難題，加快形成密封閉合式覆蓋；解決涉案涉嫌視頻采集方法模式不統一、基礎數據管理低效、批量案件應用和海量視頻數據研判手段不足等問題，突破視頻應用瓶頸。另一方面，要實現“兩大”終極目標。使視頻監控成為打擊破案“第一增長極”，實現總體破案、命案和“兩搶”破案占比大幅提升；使視頻監控越來越能彌補甚至代替排查走訪工作，特別是偵破大跨度的流竄作案、利用交通工具作案等類型案件。

（二）緊扣社會民生，從改革機制、創新服務模式入手，圍繞“服務、民意、吸引力、安全”四個關鍵詞，突出抓好服務金融、移車駕考、網上辦事、監管醫療等項目，努力實現服務親民化、利民化、便民化。

1.針對“減損止損”和“防止外逃”的問題，實施服務金融改革機制創新。一方面，要嚴厲打擊非法集資、逃廢債等傳統領域金融犯罪。創新預知預警機制，解決發現難、立案難、化解難等問題；創新警銀協作機制，建立完善查詢凍結新機制，加快涉案資金網上流轉取證進度；創新打擊支撐機制，重點打擊逃廢債，提高打擊效果。另一方面，要以“治賴”、追逃防逃、追贓挽損為抓手，全力助推金融誠信體系修復。在立案偵查上，對敏感涉眾型經濟案件采取立案偵察、減損止損措施；在防止涉案人員外逃上，提前介入、分類采取措施，減少經濟案件逃犯的數量；在打擊逃廢債上，力爭追逃緝捕率有所提高。

2.針對交通管理服務便民化的問題，實施移車、駕考制度改革。實行114移車社會化服務改革，解決停車難、移車難等這一重大民生問題。要明確高標定位，將其作為深化公安改革、打造溫州“民生工程”的一項重要舉措來抓，做優110專業接處警；要做精平臺，開發符合溫州實際、面向全市的移車服務運行平臺軟件，積極對接省公安廳接處警平臺的升級，確保數據互通互聯；要做優公安職能，強化應急服務能力，加強有效處置保障，提高信息安全支撐水平，確保安全和便捷。推進駕考改革，解決高成本、不方便和“滯考”現象。實現駕考網上預約，推出學員個人網上預約考試，通過“溫州交警掌上車管APP”“溫州交警”微信公眾服務號等渠道實現個人網上預約科目二、科目三考試；實現駕考授權下放，全面啟動授權各地公安機關在當地組織C類駕駛證考試；全面實行駕考智能化，加快考試場地硬件設施建設，實現駕駛員就近考試。

3.針對“一張網”“一站式”服務優化的問題，實施網上辦事翻番、入網免扣分。完善網上辦事模式，解決辦事程序雜、費時多、不方便的弊端。大力推行網上辦事服務，統一入口形成“一張網”，實現辦事事項100%上網公開；開通24小時出入境證件自助受理業務；實現辦事服務就近化、一站式，真正做到“讓數據多跑腿，讓群眾少跑路”。推出“溫州交警微信”駕駛員安全教育減分做法，切實提高駕駛員交通安全意識和公安機關服務群眾水平。建立“加交警微信、免違章扣分”機制，借助“溫州交警微信”，開通學習減分功能，提供更加便捷的交通安全學習教育平臺，力爭粉絲數量達到百萬，使該微信公眾號成為關注度最高的微信服務平臺。

4.針對監管人員因醫療問題引發的看押難、診療難和重病住院難等問題，實施監管醫療模式改革。一要探索建立在押監管人員輕病社會化機制，在各監所建立衛計部門負責的門診部，診療普通常見疾病，及時篩查、甄別重病。二要探索建立在押人員重病治療專業化機制，集中收治全市重病在押人員。在做大做強監管醫院的同時，在各縣（市、區）社會醫院開通“綠色通道”和監管病房，作為對監管醫院的補充，方便危重病急在押人員及時就近出所治療。三要探索改進看守機制，進一步完善勤務模式運行、監所日常管理、信息化應用建設、隊伍績效考核等方面內容，有效節約警力資源，降低安全風險。

（三）緊扣隊伍根本，從改革警輔人員管理、褒獎機制、政工干部主體責任入手，圍繞“突破、激勵、明責”三個關鍵詞，突出抓好警輔人員管理、民警褒獎機制、隊伍管理責任等項目，努力實現“提振精氣神、提高滿意率、提升純潔度”的目標。

1.針對警輔隊伍不穩、職責不清、待遇不高和社會負面評價較多的問題，創新實施警輔人員管理改革。警輔人員在當前警力緊張情況下，是一支不可或缺的重要補充力量。針對這支隊伍存在人心不穩、職責不清、待遇不高、社會負面評價較多，以及公安內部管理、群眾評價和警輔人員三方都不太滿意的現狀，一要創新管理機制，以市“兩辦”名義出臺《公安警輔改革實施意見》，建立專門管理機構，實行全員核編；二要創新保障機制，參照溫州城鎮在崗職工月平均標準，建立財政全額保障的階梯化工資體系；三要創新發展機制，推行專業技能崗位資質認證，實行警輔層級化管理，開辟警輔轉文職、事業編制職業發展“雙通道”。

2.針對褒獎的激勵功能低效、從優待遇不夠、選人用人“偏差”等問題，創新實施民警褒獎機制改革。在當前人財物管理更加規范的大背景下，公安機關自主從優待警空間被大大壓縮。對此，一要全面推行“送獎上門、報喜到家”機制，三等功以上全部組織送獎；縣級以下公安機關獎勵占比90%以上、派出所民警記功占比30%以上；組織即時獎勵，頒發榮譽獎章，激發職業榮譽感。二要建立“火線提拔”機制，調動創業干事積極性，有效解決民警突出表現對接干部提拔任用、個人需求對接組織愿景等評價激勵問題。三要建立“救急濟困”機制，挖掘警察基金會潛力，開展對“無房戶”特殊補助，加強和拓展傷病困難民警慰問救助力度和惠及面，開辟民警及家屬重大疾病救治綠色通道，推行警務保障網上辦理。

3.針對責任主體不明晰、政工干部缺位、錯位、不到位的問題，創新實施隊伍管理責任體系改革。當前隊伍管理中，由于一些工作界限不清，存在部分政工干部履職不力等問題。一要落實行政干部“一崗雙責”和政工干部“專崗主責”，建立倒查追究、獎懲分明的隊伍管理責任體系，推動基層政工干部回歸主業。二要突出“過程管理、動態管控、風險預警”，形成齊抓共管的隊伍管理大格局。三要完善“用干部憑德才表現，以德才表現用干部”的干部多元培育擇優遴選模式，搭建警力交流平臺和“退出倒逼”機制，提升用警效能。

（責任編輯：田禾）

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1674-3040（2016）04-0101-05

2016-06-05

沈強，中共浙江省溫州市公安局黨委副書記、常務副局長。