集中力量辦大事
——縣域中的整合式治理模式

曾 森

(武漢大學政治與公共管理學院 武漢 湖北 430072)

集中力量辦大事
——縣域中的整合式治理模式

曾 森

(武漢大學政治與公共管理學院 武漢 湖北 430072)

縣級政府連接著中國各級政府，因此，縣域治理是中國復雜而多重國家治理體制的中間環節。在各級政府治理結構同構的同時，縣域治理呈現出一些與眾不同的特點。本文在“行政吸納”和“運動式治理”的基礎上，試圖揭示縣域內存在的整合式治理模式。筆者先厘清了整合式治理與運動式治理的區別，然后從權力結構的角度分析了整合式治理模式的存在根源，并列舉了該治理模式的特點。最后，筆者認為，這一模式的存在折射出中國政治中深刻的矛盾，即黨政之間、黨與法之間的關系長期沒有理順。這也成為中國政治改革和政治現代化的題中之義。

縣域治理；整合；結構；吸納

縣級政府是中國最具有持久生命力的一級政府，長期承擔著賦稅征收、秩序穩定、信息溝通與政治教化的重要功能。在當代中國，縣級治理依然在國家的治理體系中有著特殊的地位。楊雪冬等認為，在中國現代國家構建的框架中，縣是最全面的微觀單位，不僅能夠全面地反映出整個體制的運行和變遷，而且能夠集中體現出國家與社會的互動。 徐勇提出了“接點”的概念，認為縣域是國家與地方基層、中央領導與地方治理、權力運作與權力監控的“接點”單位。 但是，在現代化的過程中，縣級政府面臨著巨大的財政與治理壓力，并形成了縣域范圍內的整合式治理模式。本文試圖分析在縣域中，黨委領導下的整合式治理這一模式的運用及其影響。

一、吸納與整合

本文的整合式治理，得益于“行政吸納”理論。行政吸納模式最初由金耀基提出并用來解釋香港的治理行為，它“是指一個過程，在這個過程中，政府把社會中精英或精英集團所代表的政治力量，吸收進行政決策結構，因而獲致某一層次的精英整合，此一過程，賦予了統治權力以合法性，從而，一個松弛的、但整合的政治社會得以建立起來。”[3]金耀基認為通過英國統治者與非英國的(絕大部分為中國人)精英共同分擔決策角色的共治體系與咨詢，香港構建了與韋伯的“科層組織”不同的行政體系，即政治的行政化。康曉光利用行政吸納政治模式，試圖解釋1989年中國在合法性受損與國際局勢不利的情況下仍然能保持政治穩定與經濟騰飛的原因，并據此提出“行政吸納社會”的觀點。他的行政吸納模式強調了中國20世紀90年代以來政治、經濟、文化精英聯盟這一特點。[4]綜上可知，行政吸納模式主要是在國家與社會關系的框架下，占主導型的行政機構吸納社會精英力量，從而實現社會整合和政治穩定的統治策略。

與行政吸納理論不同，整合式治理主要不在于對社會精英的吸納，而是對政治精英內部分化的政治機構和職能的整合。因此，所謂的整合式模式就是指政府的分支機構，即縣人大、縣政協、縣法院、縣檢察院等在黨委領導下，整合為一個統一的臨時的或階段性的組織，以改進治理工作，提升治理績效。在某種程度上這種治理方式是以黨委與政府為核心吸納其他政治機構和政治行為的方式展開的。

二、整合式治理與運動式治理

在理論構建上，整合式治理還受到運動式治理的影響。但是，兩者從形式、主導力量與內在根源上都有很大的不同。

首先，運動式治理的最大特點在于暫時打斷、叫停縱向的科層體制，自上而下進行非常規化的治理，而整合式治理則致力于整合與集中橫向政府結構，以達到治理行為中的一致與有效性。換句話說，前者重點在于打通“條條”關系的障礙，而后者更重視“塊塊”關系的協調。因此，這就導致了兩者的治理主導力量是迥異的。對于運動式治理來說，上級政府，有時甚至是中央政府，是這一行為的發動者與主導者，而整合式治理一般以同級的黨委與政府為核心。如果說，縣域中的運動式治理的主要決策由遙遠的上級政府的地方工作會議作出的，那么整合式治理的決策則主要是在本縣縣委常委的會議上作出。

更為重要的是，運動式與整合式這兩種治理模式所產生的深層原因是不同的。正如周雪光所揭示的那樣：“在中國大一統體制中，存在著中央集權與地方治理之間的深刻矛盾，而運動式治理則是針對這一矛盾及其組織失敗和危機而發展起來的應對機制之一，反映了國家治理的深層制度邏輯。” 對于整合式治理來說，其產生及延續是政治結構分化與有效治理之間內在矛盾，這在像中國一樣處于現代化之中的權威體制國家中尤其明顯。結構分化是政治發展與政治現代化的一大特征。正如亨廷頓所說：政治現代化涉及權威的合理化、結構的分離和政治參與的擴大化等三個方面。亨廷頓認為, 在現代化過程中, 政治穩定依賴于具有復雜性、自治性、適應性和內聚力的制度。 在政治結構分化過程中, 政治結構分化程度和廣度與政治制度化水平的比值是衡量一個政治系統整合程度和穩定程度的標準。但是，政治結構的分化又會帶來政治結構有效性的問題，這就要求各政治結構之間進行某種形式的整合。這種整合在世界各國都有各自的形式。 在英國的威斯敏斯特體制之下，是在保持君主制的情況下，將政府結構整合在某個民選的機構手中，一開始是議會，之后逐漸集中于內閣；在法國等半總統制下，整合是以總統為核心而展開的，總統充當國家的拱心石的作用；在美國，分權制衡的傳統和松散的政黨體制導致政治機構的整合水平非常低；在中國，這種整合更為徹底與全面。在中央政府層面，以黨的班子為核心，通過分口管理和各種領導小組、委員會的形式組建了強大的整合體制。

在縣域層面中，由于所處的“接點”位置，縣級政府處于國家權力與社會權利、中央政策與地方利益的中間環節，既要面臨來自壓力型體制的科層壓力，又直面日益崛起的社會利益與民眾訴求。近些年，縣級政府一方面要進行“招商引資”以加速本縣經濟增長，另一方面也需維護本縣的社會穩定。在晉升“錦標賽”的模式下，本縣的治理績效與縣“一把手”的升遷緊密聯系在一起。 因此，對于縣級政府與縣級官員來說，在資源有限的情況下，整合本縣資源與政府各機構成為迅速提升治理績效的方法之一。

三、何以可能？

那么，在縣域內，為何這種整合式治理能夠廣泛而經常地發生呢？根本上說，這歸因于縣域政治權力分布的特殊結構，也就是在黨政一體化制度下強化的“大同心圓”結構。雖然改革開放之后，中國共產黨開始實施黨政分開的改革，并初步在制度上確立集體領導體制。的確，按照黨章的規定，重大問題由縣委員會及其常委會通過表決決定，各委員之間是平等的同志關系。但是，縣級政治的制度發展滯后，縣委書記作為縣黨委常委會的召集人和主持人，一般處于主導性地位，常委們一般要圍著“一把手”的思路轉。[9]通過人際關系的運作與權威的潛在性影響，縣委書記在縣的黨組織內部獨攬大權的現象非常普遍。

同時，由于黨政分開不徹底，黨政一體化在實際運作中產生了相互滲透、同化的現象。因此，縣委書記不但在縣的黨組織中擁有主導的權力，還實際擁有人事任免與經濟社會文化的最終拍板權，也最終領導著政府與法院檢察院。因此，這種在黨委領導下的權力結構可以稱之為“大同心圓”結構。縣委書記就是縣政治權力這一同心圓的圓心，是無可置疑的黨政“一把手”。

縣級政權的人事制度也在強化這種“大同心圓”。近幾年，雖然四川、湖北等地開始試點縣黨委書記不再兼任人大主任，但是從全國范圍來看，這兩個職務的兼任仍然很普遍。同時，縣委書記這一職位本身的升遷經歷也有利于這種結構的形成及維持。升遷到縣委書記的途徑主要有兩個：少數是從上級空降，更為普遍的情況從基層扎扎實實做起，臺階式上升，最終任職縣委書記。這一臺階的過程是一般干部——副鄉長—鄉黨委委員——鄉副書記——鄉長——書記——副縣長——縣常委——副書記——縣長——縣委書記。[11]因此，很多縣委書記在一縣之中任職多年，并多曾任職過處于縣的“同心圓”權力結構內的職務，積累了很多人脈，甚至在社會文化氛圍下，形成了錯綜復雜的權力集團。

在權力滲透與人事制度的影響下，縣委書記作為縣級政權“大同心圓”的圓心，在治理壓力與政績推動下，往往試圖利用手中的政治資源，動員“同心圓”外圍結構進行縣域整合式治理，以在任期內提升政績與治理績效。

四、整合式治理的特點

總的來說，縣域內的整合式治理，主要針對縣域內重大問題和懸而未決的老大難問題，例如維穩，招商引資以拉動GDP和環境治理等等，其主要特點有政府再結構化、政治行政化與治理行動動員化。

(一)政府再結構化

縣域政府作為最低一級的完備政府，本已存在一套完整而程序化的的政治機構體系，所有政府結構都有其特有的政治功能。縣級黨委、縣人民政府、縣人大、縣政協、縣法院、縣檢察院組成了縣域治理中的主要機構。在制度設計上，縣黨委主要對縣域內實行政治、思想和組織領導，是縣域內實際的“一把手”。另外根據《地方組織法》的規定，縣人民代表大會由當地居民直接選舉產生，是最高權力機構，在人大閉會期間設置了常設機構——縣人大常務委員會，行使著一縣之內的重大事項決定權、監督權與人事任免權；縣政協發揮著政治協商、民主監督、參政議政的職能，體現了多黨合作的機制。縣政府是地方國家執行機關，也是同級人民代表大會的執行機關，由它產生，對它負責，受它監督。縣法院與縣檢察院也由縣人大產生，并履行司法、監察功能。近些年，縣級政府也開始根據《公務員法》在轄區內建立公務員制度。這明顯體現了現代政治中結構的區分化、科層的分工化、專業化以及制度運作的非人格化的特點。

但是，在縣域治理中，核心行動者經常弱化這些機構的作用而試圖建立囊括這些機構于一體的新的機構。正如樊紅敏認為的，在以縣委書記為代表的核心行動者的行動以及策略來看，縣域治理秩序超越了嵌入縣域科層組織的制度化文本，是一個再結構的過程。在這一過程中，常見的策略是成立各種各樣的非常規的領導小組、指揮部等等，而這些領導小組的成員一般都包括本縣的四大班子的領導。

(二)政治行政化

在現代政治學概念中，政治與行政的功能是不同的。政治意為自下而上系統地履行表達功能的機構和行為；而行政則意味著履行自上而下的貫徹功能的機構和行為。政治行政化是指從功能視角分析，政治中履行自下而上表達功能的機構和行為都被整合進了行政過程之中。

在縣域政治框架內，縣人大、縣政協、政黨(主要是民主黨派)和社團組織是履行著自下而上的利益表達和利益綜合功能的“政治”組織。理論上，這些組織的存在是一個政權合法性的體現，并不斷通過民眾政治授權與利益吸納而降低了執政的成本，維持著社會的穩定。但是，在縣域治理的實際過程中，這些組織經常在“服從大局”的方針下參與到行政過程中，如維穩和大的項目建設等。 除了上文提到的成立領導小組和指揮部，統合各種“政治”機構以從事行政事務之外，有些縣級政府甚至通過包村包案的方式，使人大、政協的領導干部直接參與到行政工作中。

在這種治理邏輯下，甚至縣法院、縣檢察院等司法機構也被行政化了。司法案件的審理更多考慮的是其社會效果而不是法律效果。長期存在的黨委審查案件的制度及維穩的治理目標導向，使這種情況愈加明顯。

(三)治理行動動員化

縣域中整合治理還表現出很強的動員化的特征，這點與運動式治理頗為相似。如果說政府的再結構化是橫向的整合，那么，動員式的治理就是突破韋伯式縱向科層制，通過開展活動的形式達到治理效果。在制度化薄弱并且政治空間狹窄的縣級政府中，動員化治理仍然在繼續使用。

根據樊紅敏對A市的研究，該市2009年就開展了11項重大活動動員。其動員過程可以概括為確定階段性核心目標——成立領導小組——制定實施方案——召開動員大會——活動開展——檢查反饋——觀摩評比——總結表彰——活動告一段落。以A市的“清潔家園、美化鄉村”百日行動活動為例，動員治理具有以下特點：①高度整合性。所有重要的政府組織和領導都被整合在一個行動領導小組之中；②軍事化動員。最能體現這一特征的是鋪天蓋地的軍事化語言，例如該市L書記講話一再宣布要以“排山倒海之勢”打一場“轟轟烈烈的殲滅戰”，各地、各部門還要“立軍令狀”。③權力運作的劇場化，主要表現為聲勢浩大的“開大會”和精挑細選的“樹典型”。

對于縣級政治來說，整合式治理對于調動有限的財政與政治資源，集中精力與力量暫時提升治理績效與政績，是卓有成效的。但是，其帶來的弊端也很明顯。首先，整合式治理方式的過多使用不可避免地會導致治理效果的遞減；其次，縣人大、縣法院、縣檢察院等“政治”機構的過度行政化將導致其本位職能的缺位與錯位，堵塞政治表達與吸納的渠道，長遠來說不利于社會的穩定；最后，整合式治理折射出中國政治中深刻的矛盾，即黨政之間、黨與法之間的關系長期沒有理順。國家治理，特別是基層政府的治理經常依靠一種非常態化的模式以解決迫切的暫時性的問題。整合式治理與運動式治理一樣，都根植于系統性的組織失效，也都是政治現代化缺失的產物。

[1]楊雪冬. 市場發育，社會生長和公共權力構建——以縣為微觀分析單位[M]，鄭州:河南人民出版社,2002.

[2]徐勇.接點政治：農村群體性事件的縣域分析――一個分析框架及以若干個案為例[J],華中師范大學學報,2009，(6).

[3]金耀基.行政吸納政治:香港的政治模式[A],見金耀基.中國政治與文化[C].倫敦:牛津大學出版社,1997,21.

[4]康曉光.再論行政吸納政治——90年代中國大陸政治穩定性研究[J],二十一世紀(香港),2002，(8).

[5]周雪光.運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考[J],開放時代,2012，(9).

[6]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為等譯,上海:上海人民出版社,2008.

[7]加布里埃爾·A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆·鮑威爾等.比較政治學：體系、過程和政策[M],曹沛霖,鄭世平,公婷,陳峰譯,北京：東方出版社,2007.

[8]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J],經濟研究,2007，(7).

[9]樊紅敏.轉型中的縣域治理：結構、行為與變革——基于中部地區5個縣的個案研究[M],北京:中國社會科學出版社,2013.27.

[10]樊紅敏.縣域政治：權力實踐與日常秩序——河南省南河市的體驗觀察與闡釋[M],北京:中國社會出版社,2008.77.

[11]樊紅敏.政治行政化：縣域治理的結構化邏輯——一把手日常行為視角[J],經濟社會體制比較,2013，(1).

(責任編輯：悠 然)

2016-01-19

曾森(1990-)，男，江西吉安人，武漢大學政治與公共管理學院助教、碩士研究生，研究方向：政治學理論、中國政治。

D035.5

A

1672-1071(2016)02-0039-04