我國土地財(cái)政的發(fā)展現(xiàn)狀、形成根源與轉(zhuǎn)型路徑

郭家虎 崔文娟

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100081；北京科技大學(xué)東凌經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 100083)

我國土地財(cái)政的發(fā)展現(xiàn)狀、形成根源與轉(zhuǎn)型路徑

郭家虎 崔文娟

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100081；北京科技大學(xué)東凌經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 100083)

土地財(cái)政是地方政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)高度依賴于土地出讓及與土地相關(guān)的各種稅費(fèi)和融資收入的一種財(cái)政運(yùn)行模式。多年來，其主要部分均呈大幅增長的態(tài)勢，且地方政府的土地財(cái)政行為呈現(xiàn)出明顯的策略性特征和地區(qū)差異。分稅制改革導(dǎo)致的財(cái)政壓力，現(xiàn)行政績考核制度下的政治晉升激勵，尤其是現(xiàn)有土地與征地制度形成的土地產(chǎn)權(quán)管制與壟斷是土地財(cái)政形成的制度根源。相應(yīng)提出了“后土地財(cái)政”時代我國土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的路徑，包括改革農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，試點(diǎn)推行土地年租制，開征房產(chǎn)稅和改革行政考核評價體系。

土地財(cái)政；分稅制；土地制度；轉(zhuǎn)型路徑

過去十多年來，中國地方政府以土地開發(fā)為中心的發(fā)展模式受到廣泛關(guān)注，土地出讓收入及與土地相關(guān)的收入占地方政府財(cái)政收入的比重不斷上升，成為地方政府的“第二財(cái)政”，也即土地財(cái)政。土地財(cái)政在我國過去多年的高速增長中扮演了“發(fā)動機(jī)”和“加速器”的重要角色，當(dāng)然也產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響，從而備受爭議。本文將在描述土地財(cái)政的內(nèi)涵與發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從財(cái)政、地方政府競爭和土地制度三個方面探討土地財(cái)政形成的制度根源，并提出在“后土地財(cái)政”時代土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型思路。

一、土地財(cái)政的內(nèi)涵與發(fā)展現(xiàn)狀

(一)土地財(cái)政的內(nèi)涵

所謂土地財(cái)政，是指地方政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)高度依賴于土地出讓及與土地相關(guān)的各種稅費(fèi)和融資收入的一種財(cái)政運(yùn)行模式，即與土地經(jīng)營相關(guān)的收入占地方整體財(cái)政收入的比例較高的一種現(xiàn)象。土地財(cái)政是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化進(jìn)程中的客觀現(xiàn)實(shí)，國外現(xiàn)代化過程中也大都經(jīng)歷了利用土地資源獲得財(cái)政收入的階段，因此，在我國社會轉(zhuǎn)型期土地財(cái)政的出現(xiàn)與存在具有一定的合理性和必然性。

土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)是地方政府利用土地資源的資本化來擴(kuò)大財(cái)政空間，增加政府可支配的財(cái)政資源，增強(qiáng)政府財(cái)政調(diào)控能力。[1]當(dāng)前，地方政府的土地財(cái)政收入主要包括三部分：土地出讓收入、與土地有關(guān)的稅費(fèi)收入以及以土地抵押獲得的融資收入。在以上三項(xiàng)收入中，狹義的土地財(cái)政收入只包括第一項(xiàng)和第二項(xiàng)中的第一小項(xiàng)，即狹義的土地財(cái)政收入=土地出讓收入+直接與土地有關(guān)的稅收。而廣義的土地財(cái)政收入則包括以上全部。我們所指的土地財(cái)政收入更多是從廣義上理解的。

(二)土地財(cái)政的發(fā)展現(xiàn)狀

1．土地出讓收入占主體地位并呈高速增長態(tài)勢

土地出讓收入，全名為“國有土地使用權(quán)出讓收入”，是地方政府作為國有城鎮(zhèn)土地的法定所有者，將一定期限的國有土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并向土地使用者收取一次性的相關(guān)期限地租，是當(dāng)前土地財(cái)政收入的主要來源。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在工業(yè)化深化階段，國內(nèi)一些城市財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，存在兩個“70%”的現(xiàn)象：土地財(cái)政收入相對于地方財(cái)政收入的比重接近或達(dá)到70%；土地出讓收入占土地財(cái)政收入的比重達(dá)到或超過70%。

從1998-2013年，中國地方財(cái)政收入里的土地出讓金總額在16年里呈加速增長的態(tài)勢。從1998年開始，全國各省的土地出讓金收入到2007年超過了1萬億元，即達(dá)到第一個萬億元，差不多用了10年時間。而土地出讓金總額超過第二個萬億元，只用不到3年時間，從2007年開始，到2009-2010年間，全國地方財(cái)政中的土地出讓金就超過了2萬億元。2010年開始，用了不到3年時間，全國的年土地出讓金收入又在2萬億元的基礎(chǔ)上翻番，即在2013年土地出讓金總額超過了4萬億元。至2014年，該收入規(guī)模已達(dá)42940.3億元，土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重為57%，最高的2010年曾達(dá)到72%。[2]土地財(cái)政成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。

2．與土地有關(guān)的稅費(fèi)收入快速增長

一是直接與土地有關(guān)的稅收包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅等。根據(jù)蘇明、唐在富等(2013)的研究，1999年～2012年間我國直接來自土地的稅收收入從1999年的378.4億元上升到2012年的10128.0億元，增長了25.7倍，年均增長率高達(dá)28.8%，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比重，也從1999年的6.8%提高到2012年的16.6%，上升了接近10個百分點(diǎn)；[3]二是間接與土地有關(guān)的稅費(fèi)，主要是指城市土地開發(fā)推動房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，從而給地方政府帶來的有關(guān)稅費(fèi)收入。目前這兩個行業(yè)的稅收收入約占地方政府預(yù)算內(nèi)收入的40%，是地方稅收中比例最高的兩個行業(yè)。三是通過土地開發(fā)經(jīng)營城市帶來的工商業(yè)稅收。地方政府通常采用低土地成本甚至零土地成本出讓工業(yè)用地的經(jīng)營策略，進(jìn)行招商引資，推動本地工業(yè)化進(jìn)程，以土地出讓收入的“一次性投入”換取本地工業(yè)化發(fā)展后產(chǎn)生的持續(xù)稅收流。

3．以土地抵押獲得的融資收入規(guī)模巨大且超常增長

盡管根據(jù)《預(yù)算法》，除非其他法律和國務(wù)院另有規(guī)定，地方政府不得發(fā)行債券融資，也不可直接向銀行借款，但實(shí)際上許多地方政府經(jīng)常采取各種方式、以各種名義，繞過預(yù)算法的規(guī)定，成立土地儲備中心或地方投融資平臺，以儲備的土地為抵押，獲得銀行金融方面的支持，由此進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

可以明顯地看到，近年來土地抵押貸款規(guī)模有快速擴(kuò)大的趨勢，在地方政府的收入來源中扮演著越來越重要的角色。截止2012年底，全國84個重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。但到了2013年底，84個重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為40.39萬公頃。抵押貸款總額7.76萬億元，全年土地抵押面積和抵押貸款分別凈增5.33萬公頃和1.77萬億元，同比增長30%以上。2014年上半年的土地抵押貸款更是上升到8.7萬億元，按年同比增長27%。每年都以30%以上的速度增長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了同期全國固定資產(chǎn)投資及社會融資規(guī)模的增長水平。[2]

4．地方政府的土地財(cái)政行為呈現(xiàn)出明顯的策略性特征和地區(qū)差異

在現(xiàn)實(shí)中，我們可以觀察到地方政府具有兩種截然不同的土地出讓方式：一種是以招拍掛的市場化方式高價出讓商住用地，另一種是以協(xié)議的方式低價出讓工業(yè)用地。前者可以概括為“以地生租”的土地財(cái)政模式，后者往往被稱為“以地生稅”的土地財(cái)政模式。前一種模式注重短期的一次性巨額收入，后一種模式則注重招商引資后產(chǎn)生的持續(xù)稅收收入流。劉乃銘、金澎(2014)的研究表明，“招拍掛”出讓土地可為政府帶來較高的短期稅收收益，但長期回報率較低，而協(xié)議出讓土地對政府的短期回報較低，但可創(chuàng)造長期穩(wěn)定的稅收收益，并帶動該區(qū)域內(nèi)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。[4]

到底是更多地以土地出讓方式來獲得土地財(cái)政收入，還是更多地以土地抵押的方式來融資，地方政府也有自身的目標(biāo)與考量。鄭思齊等(2014)的實(shí)證研究表明，土地價格上漲能夠同時通過土地出讓收入和土地抵押借款兩種融資渠道放松地方政府面臨的預(yù)算約束，從而顯著帶動城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模擴(kuò)大；另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資又能夠在短期內(nèi)顯著地資本化到土地價格中，從而形成土地價格和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資間自我強(qiáng)化的正反饋過程。基于跨期選擇模型的理論分析結(jié)果進(jìn)一步表明，地方政府可以通過主動調(diào)節(jié)土地出讓規(guī)模強(qiáng)化上述模式的效果。特別地，城市基礎(chǔ)設(shè)施資本化效應(yīng)較大和土地抵押融資率較大的城市會有意識選擇“少出讓，多抵押”的融資模式，以最大化土地融資總額。[5]

同時，我國土地財(cái)政發(fā)展也呈現(xiàn)出較為明顯的地區(qū)差異性。平新喬等(2015)的研究，按廣義土地財(cái)政依賴度的高低，將全國31個省(市、區(qū))分成五個集團(tuán)，分布在土地財(cái)政不同發(fā)展階段上的省份，在土地財(cái)政的發(fā)展和升級方面應(yīng)該有不同的目標(biāo)與定位。處于第一集團(tuán)的浙江、江蘇、北京、上海等省市，其廣義土地財(cái)政依賴度均值在25%以上，已進(jìn)入土地財(cái)政發(fā)展成熟期，需要更多地從土地出讓金轉(zhuǎn)向與土地和房地產(chǎn)有關(guān)的稅收收入。處于第二集團(tuán)的7個省(市)其廣義土地財(cái)政依賴度均值在17%-25%之間，第三集團(tuán)的8個省(區(qū))該指標(biāo)在10%-17%之間，而處于第四、第五集團(tuán)的省(區(qū))，該指標(biāo)則分別處于5%-10%之間及5%以下，其土地財(cái)政還剛剛起步。中國的土地財(cái)政發(fā)展是一個階梯型的方式，這是由城市化的地區(qū)差異所決定的。[6]其他一些研究(如黃賾琳等，2013)也表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)更容易獲得土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)，也具有更強(qiáng)的區(qū)域競爭實(shí)力和土地融資能力。[7]

二、我國土地財(cái)政形成的制度根源

(一)制度根源之一：分稅制改革導(dǎo)致的財(cái)政壓力

對于土地財(cái)政形成的制度根源，一種思路認(rèn)為，土地財(cái)政源自我國1994年以來的分稅制改革，分稅制造成地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，從而帶來地方政府沉重的財(cái)政壓力。為了緩解財(cái)政壓力，地方政府不得不通過土地財(cái)政來融資。

1994年分稅制改革把消費(fèi)稅的全部、增值稅的75%歸為中央財(cái)政收入，2002年以來又把所得稅改為中央地方共享。分稅制改革的直接結(jié)果是中央地方財(cái)政收入的初次分配比例急劇變化，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%，而與此同時地方財(cái)政支出比重一直維持在70%左右，2006年達(dá)到75.3%，也就形成了地方財(cái)政幾乎30%的巨大收支缺口。同時，分稅制改革建立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度由于一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不足，難以彌補(bǔ)地方政府巨大財(cái)政收支缺口，并未有效緩解地方政府財(cái)政壓力。最為重要的是，分稅制改革過度關(guān)注財(cái)政收入方面的劃分，在財(cái)政支出方面，并沒有合理有效地劃分中央與地方政府的支出責(zé)任，這也成為地方政府財(cái)政收支缺口加大的重要原因。地方政府的一些支出項(xiàng)目(如社會保障)規(guī)模和所占比重日益增大，多數(shù)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共產(chǎn)品也需要地方政府提供，國企福利制度改革也給財(cái)政帶來巨大壓力。

由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對稱，對各級地方政府依靠預(yù)算外收入來尋求財(cái)政來源的激勵也起到了推動作用，致使土地成為地方政府預(yù)算外收入的主要渠道；在財(cái)政收入權(quán)不斷上收而支出權(quán)不斷下放的財(cái)政體制下，地方政府的財(cái)政收支平衡很容易被打破，進(jìn)而導(dǎo)致“逼官征地”；在缺乏穩(wěn)定稅源的情況下，地方政府也需要一些額外的預(yù)算外收入來“自由支配”，這樣土地出讓金便成為各級地方政府預(yù)算外收入的支柱。各級地方政府紛紛設(shè)立城市土地儲備中心，通過廉價征用、收購和儲備農(nóng)村集體用地，將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，從而獲得巨額的土地“剪刀差”收益。

盧洪友等(2011)基于2005-2007年中國地市一級經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了地方政府實(shí)施土地財(cái)政行為的根源，實(shí)證結(jié)果表明，中國現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)模式對地方政府的土地出讓行為具有顯著的正向激勵作用，地方政府實(shí)施的土地財(cái)政行為有效地縮小了地方人均真實(shí)財(cái)力缺口，并且促進(jìn)了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)供給水平的提高。因此，地方政府的土地財(cái)政行為實(shí)則為一種“無奈之舉”。[8]李郇等(2013)的數(shù)據(jù)分析表明，分稅制改革后，地方政府預(yù)算外收入增長迅速，但土地出讓收入一開始并沒有成為地方政府填補(bǔ)財(cái)政缺口的第一選擇。1999-2003年，地方政府預(yù)算內(nèi)缺口迅速擴(kuò)大與土地財(cái)政快速增長在時間上比較吻合。但2003年之后，土地財(cái)政仍然在膨脹，而財(cái)政缺口卻處于穩(wěn)定水平。因此，財(cái)政缺口或分稅制導(dǎo)致的財(cái)政壓力能夠部分解釋土地財(cái)政增長，但不能解釋土地財(cái)政增長的全部。[9]

(二)制度根源之二：現(xiàn)行政績考核制度下的政治晉升激勵

另外一種思路則認(rèn)為，僅以財(cái)稅分權(quán)來解釋地方政府的土地財(cái)政問題是不夠的，要真正了解地方政府土地財(cái)政行為的內(nèi)在邏輯需要深入到地方政府層面。長期以來，我國上級政府對下級政府以GDP導(dǎo)向?yàn)楹诵牡墓賳T晉升激勵，使我國形成了對上級政府負(fù)責(zé)而不是對公民負(fù)責(zé)的地方競爭機(jī)制。在以GDP為考核指標(biāo)的“晉升錦標(biāo)賽”中，地方官員具有“競爭沖動”，希望在競爭中脫穎而出。因此，他們以土地作為政策工具，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

周黎安(2007)認(rèn)為我國地方政府官員不僅是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，而且也是國家政治活動的參與者。他們不僅關(guān)注地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)利益，同時也關(guān)注自身的政治晉升與政治收益，因此各地方官員不僅在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上為財(cái)稅收入競爭，同時在政治上也為升遷進(jìn)行競爭。[10]而地方政府通過農(nóng)地征用獲得土地出讓金來籌集資金已成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍模式。在現(xiàn)有政績考核體制下，地方政府和官員圍繞著GDP、財(cái)政收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等展開激烈的競爭，這樣的“晉升錦標(biāo)賽”雖然促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但同時也帶來了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中行為的各種扭曲。首先，地方政府通過出讓土地來獲取足夠的資金進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施和民生建設(shè)，以保證其有足夠的政治資本參與到官員競爭當(dāng)中，這就導(dǎo)致了地方政府的預(yù)算軟約束問題。其次，地方政府也需要出讓土地來吸引投資，包括出讓工業(yè)和住宅用地。作為招商引資的一種重要手段，有些地方政府往往會不惜通過惡性競爭方式提供廉價土地來獲取投資方的青睞。再次，在這種“晉升錦標(biāo)賽”影響下，地方政府官員往往更熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)而忽視短期內(nèi)難以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科教文衛(wèi)方面的公共支出。近些年來，這種政治晉升激勵導(dǎo)致的地方政府的扭曲性財(cái)政行為可謂是愈演愈烈。

(三)土地財(cái)政最重要的制度根源：現(xiàn)有土地與征地制度形成的土地產(chǎn)權(quán)管制與壟斷

如果說財(cái)政分權(quán)與“晉升錦標(biāo)賽”是土地財(cái)政形成的重要原因，那也只是為地方政府的土地財(cái)政行為提供了制度激勵，而將這種激勵轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的土地財(cái)政行為，還是地方政府在現(xiàn)行土地與征地制度下基于成本-收益分析的理性行為。土地財(cái)政首先是關(guān)于“土地”的財(cái)政，現(xiàn)行土地與征地制度為地方政府獲取土地財(cái)政收益創(chuàng)造了制度條件與便利，這才是土地財(cái)政得以產(chǎn)生的最重要制度根源。許多學(xué)者都注意到了我國土地制度對土地財(cái)政生成的作用，認(rèn)為我國征地制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、二元土地管理制度和二元土地經(jīng)營制度是土地財(cái)政形成的制度基礎(chǔ)。

首先，現(xiàn)行的國有土地管理體制為地方政府催生土地財(cái)政創(chuàng)造了條件。我國《憲法》規(guī)定：國務(wù)院受委托代表全國人民行使土地所有權(quán)，國務(wù)院通過《土地管理法》等法律法規(guī)將國有土地層層委托給地方政府具體管理。實(shí)際上，地方政府把土地“分級管理”變?yōu)槭聦?shí)上的“分級所有”，越權(quán)行使土地所有者權(quán)利，加速了土地財(cái)政的興起。 而現(xiàn)行的征地制度安排進(jìn)一步加劇了土地財(cái)政的程度。現(xiàn)行土地管理制度規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地只有通過征地變?yōu)閲型恋匾院螅拍苓M(jìn)入一級市場進(jìn)行流通，集體所有建設(shè)用地不能直接進(jìn)入一級市場流通，這在本質(zhì)上是政府對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)管制，事實(shí)上形成了地方政府對城市土地一級市場的壟斷。或者說，土地資本化過程是完全由政府來主導(dǎo)進(jìn)行收益分配的，這就為政府通過大規(guī)模的征地與出讓取得土地財(cái)政收入提供了制度條件。[11]特別是隨著工業(yè)化、城市化的深入推進(jìn)，城市建設(shè)用地日益稀缺，地方政府紛紛運(yùn)用土地財(cái)政手段推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

在現(xiàn)有研究中，雖然相當(dāng)一部分學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到現(xiàn)有土地與征地制度對于土地財(cái)政生成的重要性，但很少有人認(rèn)識到現(xiàn)行土地制度的本質(zhì)特征在于對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)管制，而正是這種產(chǎn)權(quán)管制才是土地財(cái)政生成的根本原因。巴澤爾(1997)的產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域理論的核心觀點(diǎn)認(rèn)為，如果由于各種原因?qū)е庐a(chǎn)權(quán)不能完全界定，產(chǎn)權(quán)就處于公共領(lǐng)域之中，產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域會使資源配置績效降低。[12]根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論，對產(chǎn)權(quán)的某種不當(dāng)限制，會使產(chǎn)權(quán)在很大程度上失去意義，而只要對產(chǎn)權(quán)集合中的一個或多個子權(quán)利的運(yùn)用實(shí)施限制甚至刪除，就屬于產(chǎn)權(quán)管制范疇。在我國現(xiàn)有法律下，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)歸政府所有(即征地權(quán)歸政府所有)，農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途范圍之內(nèi)的使用權(quán)(承包經(jīng)營權(quán))歸農(nóng)村家庭所有，農(nóng)業(yè)用途范圍之內(nèi)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)歸農(nóng)村家庭所有，但農(nóng)業(yè)用地到非農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)權(quán)歸政府所有(必須通過國家先征后轉(zhuǎn))。可見，我國政府嚴(yán)格控制著農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)用地到非農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)權(quán)，而恰恰農(nóng)業(yè)用地到非農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)地各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)中最為稀缺的。這種產(chǎn)權(quán)管制事實(shí)上形成了地方政府對于城市土地供應(yīng)的一級壟斷，是當(dāng)前土地財(cái)政生成的最重要的制度根源。

三、“后土地財(cái)政”時代土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型路徑

土地財(cái)政是一把雙刃劍，它對我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展造成了正負(fù)兩個方面的影響。其積極影響表現(xiàn)在土地財(cái)政在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了地方財(cái)政的收支缺口，加速了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長等方面。另一方面，土地財(cái)政也造成了一些不可忽視的負(fù)面效應(yīng)，特別表現(xiàn)在土地財(cái)政加大了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的難度，一定程度上扭曲了需求結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，抑制了技術(shù)創(chuàng)新，還加大了財(cái)政金融風(fēng)險，透支了中國經(jīng)濟(jì)的長期增長潛力。

盡管土地財(cái)政在未來地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中仍具有舉足輕重的地位，但從長期來看，土地財(cái)政所面臨的制約因素越來越多，土地相關(guān)收入占地方財(cái)政收入的比例將呈長期下降趨勢。由于地方政府可供出售的土地越來越少，征地拆遷的逐步規(guī)范和成本的逐步上升，以及國家對于地方融資平臺的融資規(guī)模控制，加之房地產(chǎn)調(diào)控的常態(tài)化，諸多因素決定了土地財(cái)政收入占比的長期下降趨勢，從而將使我國土地財(cái)政逐步進(jìn)入到“后土地財(cái)政時代”。所謂后土地財(cái)政時代，是一個相對概念，指的是受國家房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策影響及土地資源瓶頸約束，現(xiàn)行的土地財(cái)政模式不能再長久維持，在這一時期，地方政府無法繼續(xù)依靠土地財(cái)政收入維持地方支出的情形。[13]在此情形下，提出土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的路徑如下：

(一)改革農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，堵住土地財(cái)政制度漏洞

土地財(cái)政最重要的制度根源，是現(xiàn)有土地與征地制度形成的土地產(chǎn)權(quán)管制與壟斷。為使后土地財(cái)政時代順利轉(zhuǎn)型，必須堵住該制度漏洞：第一，必須以法律制度設(shè)立明晰的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)享有平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。第二，以法律法規(guī)對被征農(nóng)地所能產(chǎn)生“公共利益”的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確的規(guī)定，可借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，制定“公共利益”否定式名冊，或者是啟動征地前的公告程序便于社會公眾的監(jiān)督，從而限制地方政府的征地權(quán)力。第三，重新制定征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變一次性補(bǔ)償?shù)姆椒ǎ瑢⑼恋厥褂脵?quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地轉(zhuǎn)用所產(chǎn)生的級差收益掛鉤，降低地方政府征地的收益。第四，真正落實(shí)十八屆三中全會《決定》精神，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、租賃、入股的方式上市交易，實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

(二)試點(diǎn)推行土地年租制，弱化土地出讓收益的一次性特征

目前，土地出讓金采取一次性收取出讓期限內(nèi)的出讓金的方式，在一定程度上扭曲了土地市場價格形成機(jī)制，使得本屆地方政府獨(dú)占了土地出讓金，對后任的地方政府不公平，也在一定程度上提高了購房的門檻。可以考慮將土地出讓金收取方式改為土地年租制，即由一次性收取幾十年的土地出讓金改為每年收繳一次地租(土地使用費(fèi))。對于已經(jīng)出讓但還沒有完全收回土地總價款的土地收入采取“影子年租制”的辦法，即將陸續(xù)收回的土地收入據(jù)實(shí)扣除開發(fā)成本后按照年租價格收入分?jǐn)傇谕恋爻鲎屍谙迌?nèi)的未來各個年度使用，那些超出本屆政府任職年度的土地出讓收入一般不得輕易動用，消除每一屆政府的道德風(fēng)險，而對于還未出讓的土地直接實(shí)行“年租制”。土地年租制可以把一時、一次性的土地出讓巨額收入分散到未來40～70年收取，這種新的方式有利于引導(dǎo)地方政府土地出讓金收取平滑化，扭轉(zhuǎn)地方政府寅吃卯糧式的土地財(cái)政行為，克服每一屆政府的道德風(fēng)險與短期化行為，實(shí)現(xiàn)土地收益的代際均衡。也在一定程度上降低了購房的門檻，緩解了住房壓力，政府也可獲得一部分未來土地增值的收益。

(三)開征房產(chǎn)稅，作為未來替代土地出讓金的地方主體稅種

美國1776年以后地方稅的演變過程表明，美國也經(jīng)歷了由大規(guī)模賣地到逐步以土地稅收收入為主，再到財(cái)產(chǎn)稅作為地方主體稅種的發(fā)展過程。房產(chǎn)稅主要是針對土地、房屋等不動產(chǎn)，要求其承租人或所有者每年都要繳納一定稅款，繳納的稅值隨著不動產(chǎn)市場價值的升高而提高。西方發(fā)達(dá)國家房產(chǎn)稅是地方的主體稅種，占到地方財(cái)政收入的50%-80%，對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)顯著。征收房產(chǎn)稅是后土地財(cái)政時代轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵舉措：第一，房產(chǎn)稅具有穩(wěn)定、征收成本低、不易轉(zhuǎn)嫁等特性，非常適合培育為地方主體稅種。它既能在土地財(cái)政尚能運(yùn)作時擴(kuò)充地方政府的財(cái)源，又能在土地財(cái)政難以為繼時提供穩(wěn)定充足的財(cái)力保障。第二，房產(chǎn)稅可以成為地方政府的一個大宗和穩(wěn)定的稅收來源，從而激勵地方政府把注意力和發(fā)展重點(diǎn)放到優(yōu)化本地投資環(huán)境、提升本地公共服務(wù)水平上來。第三，對納稅人保有的房屋、土地征稅，將增加房地產(chǎn)的投機(jī)成本，引導(dǎo)房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展。所以，房產(chǎn)稅是中國后土地財(cái)政時代應(yīng)著力建設(shè)的稅種，要使其成為地方政府的財(cái)源支柱，成為土地出讓金的替代性稅源，完善地方稅收體系并有力推動后土地財(cái)政時代的轉(zhuǎn)型。

(四)改革行政考核評價體系，抑制地方政府經(jīng)營土地的沖動

土地財(cái)政的擴(kuò)張與政府職能轉(zhuǎn)變不到位、行政考核評價體系不科學(xué)密切相關(guān)。應(yīng)糾正過去單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，在未來的政績評價和考核中要加大資源環(huán)境、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、民生支出、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重。這意味著政績的考核更為科學(xué)、更為系統(tǒng)，同時也有助于弱化土地財(cái)政現(xiàn)象，減控地方政府性債務(wù)，保護(hù)資源和環(huán)境。

[1]唐在富．中國土地財(cái)政基本理論研究——土地財(cái)政的起源、本質(zhì)、風(fēng)險與未來[J]．經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2012，(2)．

[2]賈康，梁季．市場化、城鎮(zhèn)化聯(lián)袂演繹的“土地財(cái)政”與土地制度變革[J]．改革，2015，(5)．

[3]蘇明，唐在富等．中國土地財(cái)政現(xiàn)象的發(fā)展演變和現(xiàn)狀分析[R]．財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究報告，2013.194．

[4]劉乃銘，金澎．土地出讓方式對中國地方政府財(cái)政收入的影響研究[J]．中國土地科學(xué)，2014，(1)．

[5]鄭思齊，孫偉增，吳璟，武赟．“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”——中國特色城市建設(shè)投融資模式研究[J]．經(jīng)濟(jì)研究，2014，(8)．

[6]平新喬，黃昕，安然．地方財(cái)政對于土地財(cái)政依賴度的區(qū)域比較[J]．區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論，2015，(5)．

[7]黃賾琳，陳碩，傅冬綿．中國土地財(cái)政的影響因素與區(qū)域差異特征——基于省際面版數(shù)據(jù)的實(shí)證研究[J]．經(jīng)濟(jì)管理，2013，(6)．

[8]盧洪友，袁光平，陳思霞，盧盛峰．土地財(cái)政根源：“競爭沖動”還是“無奈之舉”——來自中國地市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J]．經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2011，(1)．

[9]李郇，洪國志，黃亮雄．中國土地財(cái)政增長之謎——分稅制改革、土地財(cái)政增長的策略性[J]．經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)，2013，(4)．

[10]周黎安．中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J]．經(jīng)濟(jì)研究，2007，(7)．

[11]張廣根．產(chǎn)權(quán)管制、土地財(cái)政及經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的理論與實(shí)證——以河南省1998-2011年的數(shù)據(jù)為例[J]．財(cái)經(jīng)科學(xué)，2014，(11)．

[12]巴澤爾．產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析[M]．費(fèi)方域，段毅才，譯，上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1997.1-5．

[13]王玉波．“后土地財(cái)政時代”地方政府角色轉(zhuǎn)變與公共財(cái)政體系重構(gòu)[J]．改革，2013，(2)．

(責(zé)任編輯：輝 龍)

2016-02-05

郭家虎(1975-)，男，湖北荊州人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，宏觀經(jīng)濟(jì)系主任，研究方向：財(cái)政分權(quán)與地方財(cái)政，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。崔文娟，女，北京科技大學(xué)東凌經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，研究方向：財(cái)務(wù)管理。

F293.2

A

1672-1071(2016)02-0061-06