社會治理視域下江蘇基層協商民主制度化研究

石 晶

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

社會治理視域下江蘇基層協商民主制度化研究

石 晶

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

改革開放以來，全能政府撤退、改革內容變遷、社會結構轉型的大背景為江蘇基層協商民主的開展創造了有利條件，并促使它一再完善創新，與黨建、社區治理、村務決策、慈善事業相結合，取得了較好的成效。在制度建構方面，盡管已積累顯著，但仍存在多片面、輕程序、少共為的問題，與建設廣泛多層制度化協商民主的要求還有較大差距。在社會治理體系多元共治的要求下，江蘇基層協商民主需要用制度化保障多元主體有序參與社會治理并最終實現協商民主的價值訴求。

社會治理，基層協商民主，制度化

黨的十八大報告提出，“在發展我國社會主義民主政治進程中，要完善協商民主制度和工作機制”，黨的十八屆三中全會進一步強調要“推進協商民主廣泛多層制度化發展”。同時，黨的十八屆三中全會把“社會管理”提升為“社會治理”，提出要創新社會治理，改進社會治理方式。這反映了我們黨治理理念的不斷成熟，也意味著國家與社會共同治理模式的新發展。研究民主的意義在于為國家的制度安排不斷提供有益而又有序的民主增量，在社會治理的視域下研究江蘇基層協商民主的建設和發展，從學理和經驗的互動中進行總結、反思和創造，對江蘇的民主實踐具有很強的現實指導意義。

一、作為一種社會治理模式的基層協商民主

作為一種自下而上的民主模式，基層協商民主是推進和創新社會治理的本意和基質。在社會治理的視域下研究基層協商民主，既是對創新社會治理手段和模式的探究，也是對社會主義協商民主制度化、體系化建設的補充。

(一)社會治理格局下多元參與的基礎性作用

黨的十八屆三中全會《決定》提出創新社會治理體制的要求，強調要“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。要“充分發揮社會力量參與社會管理的基礎作用。”這是社會治理區別于社會管理的本質特征，其目的不再以“維穩”為唯一，而是建立在多元主體參與基礎之上理念和方式的根本變革。社會治理理念內含三個維度，按照邏輯層次分別是法治、共治與善治。法治強調制度(法律)優先，與人治仰仗的權力優先相悖，這一法律優先的根本變革，使對公民權利的全面保護成為可能并在某種程度上達到限制權力的本意。將權力裝進制度籠子，釋放的是人民對權利的期許以及法治對權利的保護，這是社會治理多元參與的前提，是多元主體在社會治理中發揮基礎性作用的保障。共治意在系統治理，系統強調整體性、互動性、有序性、目的性與動態性，那么相應的，共治就必然強調多元、協調、分層、和諧與過程。要想實現共治的這些原則，就必須適應社會治理提出的主體多元化要求，打破政府本位主義，確立起“他在性”原則。在社會治理多元參與中，如果說法治是基礎和保障，共治是過程和手段，那么善治就是目標和理想。善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其必然要求政府與公民對公共事務的合作管理，通過還政于民，引導人民積極參與公共事務管理，樹立一種政府、社會與市場的新型合作關系。

(二)基層協商民主是制度化的社會治理模式

協商民主既是一種新型的民主形態，也是一種民主治理形式，對于基層協商民主來說，尤其如此。因為在實踐上，基層協商民主就是通過對話、協商、審議等方式，聚合相關利益主體參與公共決策和基層社會治理活動，實現人民群眾的自我管理，自我服務，自我監督。這與社會治理所強調的多元參與，和諧共治相吻合。在理論上，中國民眾對于協商民主的認知是基于協商民主對民生問題的有效解決之上。民眾認為社會問題、經濟問題、民生問題相較于對權力的約束和監督更為亟需和現實，因此，維持一個穩定而有效能的治理體系，是更為優先和重要的。因此，中國特色社會主義協商民主之獨特性體現在民主對治理優越性的優先選擇上。也就是說，老百姓在思考協商民主時，對現實民生問題的考慮會大于對權力制衡的追求，也即中國民眾重視治理的程度超過民主。基層協商民主在實踐中不斷成長、完善，通過理念的更新，經驗的積累，結果的反饋，成為民眾認同且行之有效的社會治理模式。

(三)基層協商民主制度化對社會治理的意義

現階段中國，深化改革進入攻堅期，經濟發展進入三期疊加，社會穩定進入風險期，基層協商民主及其制度化為多元主體的有序參與提供了平臺、機制與保障，成為社會治理創新的可行路徑。首先，基層協商民主制度化將公民參與常態化，為社會治理提供多元主體。社會治理以多元共治為基本特征，多元共治的實現又以常態化的公民參與為基礎。基層協商民主運用基層自治民主、開放性民主生活、維權性民主生活等平臺以矛盾化解、問題解決為導向將相關利益群體組織起來，通過引導、對話實現利益聚合，形成共識，邁向和諧共治。其次，將協商機制固定化，為社會治理提供可操作路徑。基層協商民主制度化是將實踐上升到理論和規范的過程，它將基層協商實踐中好的做法、經驗程序化、固定化，什么樣的協商議題必須協商，協商主體怎樣產生，協商程序怎樣進行，協商共識如何達成，矛盾糾紛如何解決，基層協商民主以其豐富的參與主體和成型的協商機制，使社會治理創新成為可能。最后，將決策執行制度化，為社會治理成效提供保障。基層協商民主制度化在協商共識落地方面的建設和導向是沿著協商—共識—決策—執行的路徑行進的，但這四個階段并非一一必要，由共識到決策，由決策到執行，也許存在斷裂，但基層協商民主仍要在最基本、最淺層面保障協商結果的公開、適用和反饋，接受群眾的監督，從而真正實現多元互動的社會治理。

二、江蘇基層協商民主制度建構現狀及局限性

自改革開放以來，江蘇的經濟與社會發展始終走在全國前列，但在全能政府撤退、改革內容變遷、社會結構轉型的大背景下，出現了單位制、街居制與新興的社區制并存的趨勢，社會階層的分化導致利益訴求的多樣性，物質主義與后物質主義的價值觀同時呈現，為以利益協調和矛盾解決為導向的基層協商民主的開展創造了條件，并促使它一再完善創新，與黨建、社區治理、村務自決、社會組織成長相結合，取得了較好的成效。在制度建構方面，盡管已積累顯著，但仍具有多片面、輕程序、少共為的問題，與建設廣泛多層制度化協商民主的要求還有較大差距。

(一)以平臺建設保障基層協商民主形式多樣，但多片面而少協同

其實早在中國特色社會主義協商民主理論被系統提出之前，形式多樣的基層協商民主實踐就已經成為解決社會矛盾糾紛的有效途徑。這些協商實踐中搭建的協商平臺經過實踐的檢驗漸漸成型、固定，成為基層協商民主實踐展開的基礎和前提。在平臺建設上，江蘇基層協商民主始終堅持縱向與橫向齊推進，存量與增量相結合。在縱向上，以基層自治組織為基礎，從村(社區)向上向下延伸，形成了鎮(街道、園區)、村(社區)、自然村(居民小組、樓棟)、鄰里四級平臺。例如溧水區創新性的將政協組織機構延伸到村級，作為村級協商民主的主力軍。例如南通市崇川區創新的“鄰里黨建”社區治理模式。在橫向上，協商民主領域不斷拓展，日益涵蓋民生瑣事，村務建設，社區治理，基層黨建，企業工資制定等領域。在發揮好現有基層協商民主平臺的溝通、協調、服務作用的同時，將基層協商民主與原有信息管理平臺有機融合，與黨建新載體有效結合，與社會組織的孵化培育相互推進。然而，在調研過程中我們發現，江蘇現有的基層協商民主平臺盡管形式多樣，但多為結構松散、“各自為政”的議事組織，上下層級之間，不同部門之間并沒有完善的溝通、協同機制。這就導致一些需要跨層級、跨區域進行解決的社會問題無法完滿的解決，同時又由于超越轄區、層級、所轄事務范圍而使地方管理者束手無策，解決無門。這不僅不利于基層社會的穩定，而且與協商民主制度化對協商平臺整體聯動的要求相去甚遠。比如基于政協組織的協商平臺與人大組織、村兩委的工作缺乏橫向對接，比如基于黨建組織的協商平臺與區域內民生問題協商平臺的整合等等。

(二)以機制建設保障基層協商民主公正合法，但重結果而輕程序

在基層操作層面，協商民主建設的關鍵是制度建設，唯有如此，才能避免“想協商就協商，沒意愿就不協商”、“有時間就協商，沒時間就不協商”、“領導重視的就協商，領導不重視就不協商”的現象。在調研中我們發現，在江蘇基層協商民主實踐開展逐漸走向深入的同時，形成了很多好的制度機制，從協商過程各方面保障協商民主的順利展開。例如南京鼓樓區的“議事會”制度，張家港市的“三約三會”制度，浦口永寧街道的“為民服務全程代理”機制，溧水區的“兩會兩員”制度，對協商主體的產生、協商議題的確定和協商程序都做出不同程度的要求。但在具體基層協商民主實踐中，不論是當地黨委、政府、居委會、社區這些協商的組織者，還是協商議題的利益相關者、所轄區普通百姓，相較于協商程序，都更注重協商的結果。因為以解決問題為導向的協商實踐是基層協商民主發展的濫觴。盡管在基層協商實踐中已經建立起來一套基本完整的協商程序，但在每個階段仍存在一些亟待解決的問題。比如對議題篩選原則規定的比較模糊，什么樣的議題應納入協商，什么樣的議題不應納入。比如對代表選舉原則、要求、數量以及所需承擔的職責的相關規定或多或少存在不規范。有些社區甚至視情況而定，以選擇好說話的人作為選舉原則。再比如對議事員、理事會成員、監事會成員等協商組織者和參與者的考核激勵機制沒有建立起來，是否提出具有代表性問題，是否從公共利益的角度出發來表決，是否在限定時間內花最少錢做最好事，是否做到信息公開，全程跟蹤監督，在現有程序安排中，都很難進行考察。

(三)以民主監督保障基層協商民主成果落地，但多共識而少共為

基層協商民主一般沿著協商—共識—決策—執行—監督的路徑展開，協商成果能夠更好落地，關鍵在于對協商決策執行的監督，這是一個協商周期中最后環節，也是最重要的保障環節。江蘇基層協商民主在具體實踐中，逐步建立起多層級、廣覆蓋、互交錯的民主監督考核體系。由參與議事協商的利益相關者、專門成立的監督常設機構或所在區域的普通市民，遵循“誰負責、誰執行”“誰受益、誰監督”“誰執行、監督誰”的原則，通過“機構監督、網站公示、決策聽證、三務公開”等途徑，將監督權賦予群眾，進行跟蹤督辦或檢查考核。但是，在現實操作中，基層協商民主有時候會難以形成共識，即便是形成了共識，也不一定能帶來共為。這主要是因為共識形成之后，缺乏強制性的監督落實機制導致執行不到位，使協商流于形式，成為“空談”，甚至出現協商有質量無實效的情況。在實地調研中，基層協商民主“決難行”的問題普遍存在，尤其是涉及重大利益問題的時候，在協商決策的實際執行中，很有可能出現雖然已達成共識但因為少數人執意不干或逃避義務而無法執行的情況。也就是說，現在基層協商實踐中，對于協商決策執行的剛性要求還有待完善，盡管現在各地都紛紛擴展監督主體的范圍，甚至專門成立監督委員會或監事會來保障協商決策的貫徹，但是由于缺乏必要的強制性的約束制度以及乏力的問責機制，致使這樣的監督往往缺乏力度。

三、推進江蘇基層協商民主制度化的路徑

(一)多元聯動協同保障協商平臺發揮作用

通過推進基層協商民主平臺建設，將社會意見的征集、政府部門的聯動、公共理性的培育、社會問題的解決有機地結合起來，既是社會治理框架和結構完整性的要求，又是基層協商民主有序有效開展的前提。構建多元聯動協同的基層協商民主平臺，既要注重原有協商平臺的拓展，又要強調基于自媒體的新興協商平臺的應用。傳統的協商民主平臺多是建立在問題導向之下，重在發揮溝通、協調作用，所以多是在問題出現之后被動的處理問題。因此，如何激活已有協商平臺積極設置議題，多方匯集民意，主動發揮作用，成為社會治理視域下協商民主可持續發展的關鍵。首先，發揮黨的領導核心地位，依靠黨建統轄區域內企事業單位、非公企業、社會組織的黨組織，構建“大黨委”的工作模式，通過定期召開聯席會議，互報需求、互通有無、互解難題。其次，以區域治理為導向，通過資金配套、項目運作等創新形式，鼓勵所轄區域百姓、社會組織積極申報項目，充分發揮已有協商民主平臺的溝通功能，將百姓多數贊同的民生服務進行項目化運作，變“政府配餐”為“居民點菜”，真正實現以需求為導向的社會服務。再次，促進基層協商民主與信息管理平臺有機融合。整合區域政務網、各部門、各單位相關業務信息平臺、民生服務平臺、糾紛協調平臺，構建“一站式”基層管理信息化平臺，實現信息互通，資源共享，對相關議題分類后，進入基層協商民主環節進行協商。

(二)完善制度機制保障協商程序規范運行

當下中國的基層協商民主更多體現為一種技術層面的操作，因此，推進基層協商民主關鍵要在完善相關法律的基礎上，盡快建立健全基層協商民主程序和制度化的公共協商機制。只有確保發揮制度的根本性、全局性和穩定性，才能推進基層協商民主的持續發展。協商程序的規范化、制度化意味著公共協商的準備、啟動、實施、決策、監督都要有章可循，有規可依。在具體操作層面，首先要構建相應的實體性制度。包括基層協商的法律規范、協商人員選拔制度、主持人制度、信息公開制度、決策協商制度、聽證制度、旁聽制度、觀察員制度以及平等機制、對話機制、互動機制、考核激勵機制、監督機制等等。通過制度設計確保協商機會的平等，有效維護廣大普通百姓尤其是弱勢群體的利益，維護基層社會和諧穩定，彰顯協商公共理性之本意。其次，要拓展基層協商民主的覆蓋面，加強協商各個環節的制度機制建設，構建多層融合的制度平臺，確保協商流程的程序化和法制化建設。這就需要對協商議題如何遴選、確定，協商必須經過哪些法定程序，參與協商主體的條件、要求、權利和責任，辯論的程序，達成結果的方式，協商的頻度以及協商結果的應用和效力，結果的落實和監督等問題做出制度性安排，在發揮好既有政治資源的前提下，創新協商民主實踐的制度規范，以確保協商的規范進行。

(三)加強監督約束保障協商從共識走向共為

加強和完善基層協商民主監督保障機制，讓協商落地并發揮實效，推進協商從共識走向共為。借助新媒體公示、政策審議會議、重大事項公示制度、網絡論壇、專門監督機構等途徑，做好協商、決策、執行環節的動態跟蹤與信息公開，不斷完善協商民主建設過程中的監督公示制度。將議題民主協商的結果進行公示，并在議定事項推進過程中及時將事項的辦理情況、進展情況通過各種方式定期通報，自覺接受監督。擴大監督主體，明晰監督責任，采取動態跟蹤、列席會議、處理信訪舉報、形式否決權等方式、實現對財務支出、干部廉潔、信息公開、問題解決等全方位、全過程的監督。變少數人監督為全民監督，變事后通報為全程監督。充分發揮協商事宜利益相關者、所轄區受議題影響的普通百姓對決策執行所起到的監督作用，利用互聯網+思維，依托新媒體建立公示平臺、溝通途徑、監督渠道，實現線上監督與線下監督的交叉融合。在已有專門監督人員的基礎上，設立專項議題監督員針對具體議題進行監督，實現監督的常態化和專項化相結合，確保政策的公共性和有效落實，群眾的知情權和監督權。進一步完善責任追究機制和強有力的懲處機制，確保協商結果落實執行。對協商結果及后續情況的落實進行明確的責任界定，將執行內容統籌分解，具體落實到單位、組織和個人，明晰任務，確定職責。對執行不力或執行效率低下的，尤其是由于主觀原因引起的，要制定相應的懲戒措施給予處罰。

(責任編輯：育 東)

本文系江蘇省黨校系統調研課題“社會治理視域下江蘇基層協商民主制度化研究”(XT1518)階段性成果。

2016-02-28

石晶(1983-)，女，河南新鄉市人，南京市委黨校講師、博士，研究方向為政府治理，中國政府與政治。

D691.21

A

1672-1071(2016)02-0095-04