我國農村留守兒童權利的法律保障及民政服務

徐 爽 江 婉

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我國農村留守兒童權利的法律保障及民政服務

徐 爽 江 婉

留守兒童是我國經濟社會轉型期間產生的一個特殊群體。本文通過分析我國留守兒童的生存現狀，指出該群體的監護權和受教育權等公民基本權利遭受侵害；在此基礎之上，審視我國留守兒童保護的法律體系及基本政策，繼而提出從監護權和受教育權著手的留守兒童關愛保護體系。

一、我國農村留守兒童的生存現狀

（一）法定監護人缺位，代理監護效果差

農村留守兒童因留在本鄉，無法與異地工作的父母共同生活，他們的監護主要有四種方式：隔代監護、單親監護、上代（親友）監護、同輩（兄弟姐妹或自我）監護。

隔代監護，是指由留守兒童的祖父母、外祖母代為照顧。單親監護，是一方外出打工，另一方留在家中監護子女。目前，單親監護方式在農村較為普遍，且危害性較小。上代監護是交由其他的叔輩親友代為監護。同輩監護，是由未成年子女的哥哥、姐姐或留守兒童自我照顧。因監護人本身的心智尚不成熟，這種監護方式是最不利于留守兒童成長，監護效果也最差。

根據調查顯示，我國農村留守兒童與祖父母一起居住的比例較高，約占1/3；11%的留守兒童與其他人同住；單獨居住的留守兒童達到4%，大約有205.7萬人，此類留守兒童數量之大需要引起我們更多的重視和關注。

（二）生活負擔重，健康狀況堪憂，人身安全無法保障

現階段，我國農村留守兒童的生活基本得到保障，但不同年齡段的兒童仍存在不同問題。六歲以下的留守兒童，原則上每日需一定量的營養攝入。而調查結果顯示，大部分監護人不會主動提供牛奶或奶粉。因此該年齡段兒童的營養狀況相對較差，偏遠地區情況更為嚴重。六歲以上的留守兒童主要面臨家務負擔重的問題。因大部分留守兒童由祖父母或外祖父代為撫養，撫養人自身缺乏自理能力，家務由留守兒童承擔。盡管適當的家務勞動可提高孩子獨立生活能力，但因此學習時間被占用，學業受影響。

此外，部分留守兒童無人照看，缺乏就醫條件，救治不及時而導致后遺癥甚至死亡。

（三）家庭和學校教育缺失，心理問題嚴重，犯罪現象增多

留守兒童因長期與父母分離，與親人缺乏溝通，缺乏安全感，變得脆弱、自卑、孤僻和內向。他們對外界言辭和行為極為敏感，甚至反應極端，加之缺乏家庭和學校教育，極易誤入歧途。在湖南北部偏遠地區出現了部分農村留守兒童發展為鄉村“混混”的現象。留守兒童犯罪現象呈現逐年增多的趨勢。

據最高人民法院研究室統計，截止2013年，各級法院判決的未成年人犯罪平均每年上升13%左右，留守兒童犯罪率約占70%。違法行為多種多樣，賭博、偷竊等行為居多，同時也存在搶劫、強奸、殺人等犯罪。

從留守兒童的生存現狀來看，這一群“時代的孤兒”由于長期被托養或寄養，家庭結構殘缺，缺少父母之愛和正確的價值引導，極易發生認識偏差和行為異常現象，有的甚至走向犯罪道路。

二、關愛留守兒童的法律和政策保障

（一）留守兒童權利保護的基本原則——兒童最大利益原則

“兒童最大利益原則”是1989年聯合國《兒童權利公約》確立的保護兒童的基本原則。我國兒童權利保護法律體系明確貫徹、體現這一原則，如《婚姻法》確認了“兒童利益優選原則”，《中國兒童發展綱要（2011—2020）》提出了“兒童優先原則”和“兒童最大利益原則”。我國是《兒童權利公約》締約國，在聯合國兒童權利委員會提交的締約國報告中，我國明確承諾“保護留守兒童是中國政府的職責”。

（二）留守兒童權利保障的法律體系及主要內容

我國為保護未成年人合法權益已制定多項法律法規，涉及留守兒童權益保護的有《憲法》《民法通則》《婚姻法》《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《義務教育法》《母嬰保健法》等，它們構成了我國留守兒童權利保護的法律體系。法律體系分別對父母、政府、社會組織等不同主體規定了應當履行的義務，這其中就要求政府發揮主導作用，采取多項具體措施保護留守兒童。

在建立健全留守兒童權利保障體系的過程中，考慮到留守兒童問題產生的主要原因是沒有人“管”，而其主要生活場所往往是家庭和學校，因此保障留守兒童的監護權與教育權應成為現階段政府留守兒童工作的重點。

1. 留守兒童的監護權。對于農村留守兒童來說，他們的父母并未喪失監護能力，而是因為外出務工而不能對其子女進行有效的監護，這種情況是否屬于“喪失監護能力”，目前尚未有明確定論。《民法通則》沒有列出“喪失監護能力”的具體情況，《民通意見》僅規定認定監護人監護能力的條件。這表明，農村留守兒童父母外出務工造成的監護缺失，并不符合法律規定的需要對兒童監護缺失給予補償和救助的相關情形。

鑒于現階段留守兒童群體存在的特定原因和具體困難，修訂后的《未成年人保護法》規定：“父母因外出打工或其他原因不能履行對未成年人監護職責的，應當委托有監護能力的其他成年人代為履行監護職責。”然而，這一委托監護規定在現實中難以真正起效。

2. 留守兒童的受教育權。我國適齡兒童和少年的教育權規定于《義務教育法》。目前，盡管《義務教育法》中并沒有針對留守兒童教育權的特殊規定，但是根據我國現階段留守兒童接受教育的狀況，政府采取措施的依據主要集中于財政保障和寄宿學校建制的相關規定。

首先，國家有財政保障的義務。《義務教育法》第2條規定：“國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。”我國的義務教育是公益性的，國家的財政支持是強制性的。鑒于地區發展不平衡，國家可采取傾斜政策，以保證留守兒童個體受教育權的實質性平等。

由于我國留守兒童家庭監護和教育的缺失，國家可以根據地區發展狀況建立寄宿制學校，避免留守兒童人身損害，保障其生命健康權。

目前，國家著力通過建設寄宿學校來解決留守兒童問題，提出“兩免一補”，同時啟動實施農村義務教育學生營養改善計劃。在這方面，河南省濮陽縣作為一個留守兒童集中地，已建立起我國首個免費寄宿留守兒童小學。孩子們的吃住費用來自教育部的“兩免一補”，學校老師和食堂工人的費用由縣政府撥付。此外，該校的多維教學模式和“留守兒童個人成長檔案”也為其他留守兒童集中地寄宿制學校的管理提供了經驗支持。

（三）關愛留守兒童的其他政策

近年來，我國留守兒童問題日益得到國家和社會各界的重視，政府根據法律法規，結合《兒童權利公約》的宗旨和要求，發布了多部政策文件，促進留守兒童權利的實現。目前，國務院已出臺《國務院關于發展學前教育的若干意見》《中國兒童發展綱要（2011—2020）》《國務院關于進一步做好農民工服務工作的意見》《國家貧困地區兒童發展規劃（2014—2020）》等文件，集中解決農村留守兒童的監護和教育等問題。

2016年2月14日，國務院印發了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，針對留守兒童關愛保護工作中的突出問題和薄弱環節，提出了系統性的制度設計，建立留守兒童關愛服務體系和救助保護體系。

關于完善農村留守兒童關愛服務體系。村（居）民委員會負責定期調查，及時掌握農村留守兒童的家庭、監護、就學等基本信息；鄉鎮人民政府（街道辦事處）建立詳實完備的農村留守兒童信息臺賬，實行一人一檔，動態管理，并對重點對象進行核查，確保農村留守兒童得到妥善照料；縣級政府加強對群團組織、社會力量等各類關愛服務資源的統籌協調和組織引導，加強對相關部門、鄉鎮人民政府的督促檢查，確保每一個農村留守兒童都得到關愛服務。

關于健全農村留守兒童救助保護體系。該救助機制包括強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預四個環節。強制報告機制明確了強制報告的主體和要求，列明了強制報告情形，確定公安機關為受理主體，并鼓勵其他社會成員積極報告。應急處置機制明確了公安機關接到報告后第一時間出警調查、應急處置的職責和處置措施。評估幫扶機制要求鄉鎮人民政府（街道辦事處）會同民政部門、公安機關對處于困境的農村留守兒童情況進行調查評估，提供針對性幫扶。監護干預機制要求公安機關依法對虐待或遺棄農村留守兒童的父母或受委托監護人進行批評教育、治安處罰或立案偵查，要求有關單位和組織依法申請撤銷拒不履行監護職責或嚴重侵害農村留守兒童合法權益的監護人監護資格。

三、關愛農村留守兒童：民政部門的行動

留守兒童權益保障是一項長期而又復雜的社會工程，需要各部門共同有效的協作，才能構建起全面、系統、高效的保障網絡。國務院已印發《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的通知》，要求各地區、各部門積極協作開展農村留守兒童關愛保護工作。民政部作為牽頭單位，已獲批準設立部際聯席會議制度；各地方民政部門也已根據法律法規和政策規定開展多項行動。民政部門在制定關愛保護留守兒童的方案時，應該充分利用民政資源優勢，從監護和教育兩方面入手，協同其他部門和單位建立科學完備的保障體系。

（一）建立留守兒童信息庫

各級民政部門督促指導鄉鎮人民政府（街道辦事處）以村（居）民委員會為單位，全面摸底排查并及時更新匯總，建立詳實完備、動態更新的本鄉鎮（街道）農村留守兒童基本信息庫。該信息庫要實現“一人一檔”，詳細記錄留守兒童、其父母親與現行監護人的基本信息和其他相關事宜。鄉鎮政府在此基礎之上，根據留守兒童的監護類型、生活和教育狀況等基本項目對數據進行整合分類，既要從宏觀上把握本地區留守兒童的整體態勢，又要在微觀上掌握個體留守兒童的具體情況，繼而開展有針對性的關愛保護活動，切實解決本地區內每個留守兒童的問題。

（二）基本生活保障

我國社會救助制度體系以最低生活保障制度為基礎，以五保供養、醫療救助、生活無著人員救助為主要內容，以臨時救助為補充，與教育、司法等專項救助銜接配套。民政部、教育部與公安部此次聯合開展的留守兒童摸底排查工作，將對留守兒童的基本生活狀況進行調查統計。民政部可借所獲數據，及時將符合條件的留守兒童納入到城鄉居民最低生活保障、醫療救助、臨時救助、生活無著人員等社會救助保障范圍，并且與教育和司法部門協商擬定具體執行方案對留守兒童實施教育與法律救助。

（三）監護制度補償措施

我國《民法通則》和《未成年人保護法》明確規定了民政部門在未成年人法定監護人缺位時需承擔監護責任。民政部門可根據法律法規和國家政策采取措施，在形式上實現留守兒童監護人的補位，在效果上積極滿足留守兒童心理和情感上的需求。

第一，我國社會組織的登記管理由民政部門負責，民政部門可憑借其對各類社會組織的了解，通過購買專業社會服務或鼓勵其他組織或企業介入等方式，建立留守兒童服務體系，為留守兒童提供學習輔導、生活照顧、心理疏導和親情關懷等，讓其享受“家庭式”的快樂時光。目前，多省已開展留守兒童服務中心試點工作。2014年廣東省江門市民政局通過政府購買專業服務，在開平大沙鎮進行試點，成立了首個留守兒童社工站。

第二，民政部對兒童提供住宿的社會服務類型，主要有兒童福利機構和未成年人救助中心兩種。民政部可以運用其在兒童福利事業中的經驗，創建留守兒童托管機構，如“假日學校”等，收留那些處于自我監管狀態中的留守兒童。

第三，民政部門在推進社區建設時，應積極探索各社區中關愛服務的條件和項目，整合各項資源，培育留守兒童社區服務組織。根據民政部社會服務統計公報的數據顯示，截至2014年底，我國共有各類社區服務機構30多萬個。各社區服務機構應將服務“三留守”人群作為其社區建設的重要事項。

在具體實踐中，民政部門工作人員要與家庭和學校做好銜接工作，注重對留守兒童的心理疏導和思想教育，彌補節假日學校監管中止和家庭監護缺位產生的問題。對于上代監護、隔代監護和同輩監護的留守兒童要做好周末和放學后時段的監管工作，充分利用留守兒童服務中心和社區服務機構的功能；而對那些自我監護或假期無法與父母團聚的留守兒童，則要充分發揮留守兒童托管機構的功能。

（作者單位：中國政法大學）