社會組織“走出去”參與全球治理問題探析

劉振國 羅 軍

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社會組織“走出去”參與全球治理問題探析

劉振國 羅 軍

當前，我國同國際社會的互聯互動也已變得空前緊密，我國對世界的依靠、對國際事務的參與在不斷加深，世界對我國的依靠、對我國的影響也在不斷加深。參與國際事務要有立體、多元、跨越時空的視角，需要統籌和運用各種資源。社會組織是全球治理體系中的重要參與者，具有自身的獨特優勢，能有效增強國家在對外關系領域的軟實力。當前，我國社會組織“走出去”參與全球治理的規模、能力和影響力與我國不斷增長的綜合國力和國際地位仍極不相稱，是當前亟待研究的重要課題。

一、社會組織“走出去”的基本情況

目前，我國社會組織“走出去”雖然逐漸增多、逐步深入，積極作用也在日益顯現，但總體仍處于初級發展階段，活動淺層次、影響力有限，基本處于“無常駐機構、無人員代表、無經常性項目、無固定資金”的狀態，參與全球治理的作用微乎其微。

（一）“走出去”的組織少。

截至2014年，全國共有60.6萬個社會組織（社團31.0萬，民辦非企業單位29.2萬，基金會4117個），但國際及其涉外組織類的社會組織僅為529個，占總數的0.08%（社團516個，占0.17%；民辦非企業單位4個，占0.0014%；基金會9個，占0.22%）。

（二）“走出去”的活動類型單一。我國社會組織“走出去”多是參加會議、訪問考察等內容，活動單一，并且次數也不多。以“走出去”的主力——全國性社會組織為例，2014年，2254個組織共參加1780次國際會議，出訪約2000次，平均每家不到1次。國際非政府組織通行的在海外設立機構、派駐人員、開展長期項目，我國社會組織中除中國扶貧基金會、中國兒童少年基金會等少數社會組織外，基本屬于空白。

（三）“走出去”的影響力不大。聯合國是最重要的國際治理機制。非政府組織參與聯合國體系最重要的方式是獲取聯合國經社理事會咨商地位。但截止到2015年10月，我國享有聯合國經社理事會咨商地位的非政府組織僅50家（其中在大陸民政部門登記的社會組織28家、屬人民團體的6家、屬在港澳登記等其他類型的16家），包括一般咨商地位4家、特別咨商地位44家、注冊咨商地位2家，只占總數的1.1%（分別占一般、特別、注冊咨商地位總數的2.8%、1.3%、0.2%），與我國大國地位極不相配。

此外，國際非政府組織是當今世界最具發展潛力的國際治理力量，然而我國社會組織的參與度遠遠不夠。一是參與國際組織的境內組織少。據專家估計，全國66.5萬個社會組織中，只有約1000個加入了各類國際非政府組織，只占總數0.16%。二是參與的國際組織數量不多。全球約有6000個國際非政府組織，我國全國性社會組織僅加入其中808個，僅占13.4%。三是參與的國際組織類型集中。參與的國際組織以學術類和體育類居多，分別約有400個和160個，占總數的70%。四是參與的職位層級較低。已參與的國際非政府組織中，我國社會組織理事、會員身份居多，占參與國際非政府組織的68%。

我國社會組織在國際事務中發揮的作用，遠較西方國家非政府組織遜色。2010年美國注冊的國際非政府組織（INGO）數量為20069家，是我國2014年國際及其涉外組織類的社會組織的37.9倍。享有聯合國經社理事會咨商地位的非政府組織，美國950家，是我國的19倍；英國227家，是我國的4.5倍；甚至印度197家，也是我國3.9倍。據不完全統計，60%以上國際非政府組織總部設在歐美，主要集中在法、比、英、美、德、荷、意等國。

二、社會組織“走出去”存在差距的原因

我國社會組織“走出去”起步晚、起點低，既因為我國社會組織意識、能力、專業、資金準備不夠，也與我國對社會組織“走出去”制度建設滯后、社會認識不足有關。

一方面，內部建設有待加強。我國在開拓具有中國特色的人類共同價值觀、挖掘中華文化積極處世之道和治理理念方面差距明顯。這使得我國多數社會組織在宗旨理念方面普遍缺乏國際視野，較少有以國際義務為已任。同時，與我國仍處于社會主義初級階段國情一致，我國的社會組織也處于發展的初級階段。按照中國國際民間組織合作促進會副理事長兼秘書長黃浩明2013年“中國社會組織國際化戰略調查問卷課題組”的調查，中國社會組織“走出去”在內部治理（認為完善或比較完善的，占28.65%）、人才優勢（認為有優勢或比較有優勢的，占40.45%）、資金資源（認為充足的，占6.74%）和實踐經驗（認為經驗豐富或有經驗的，占29.78%）等方面都存在巨大挑戰。

另一方面，外在支持急需強化。發達國家非政府組織活躍在國際舞臺，除了自身能力，更重要是國家推力。在資金方面，發達國家予以非政府組織大力支持，2012年，美國、英國政府雙邊援助金額中非政府組織分別占26%、20%，總額達64.97億、18.70億美元，事實上，經合組織成員國政府雙邊援助金額中非政府組織占比基本在20%以上，主要國家援助金額多在35億美元以上。而《中國的對外援助（2014）白皮書》表明，中國的對外援助主要是社會組織不擅長的經濟基礎設施（44.8%）、社會公共基礎設施（27.6%）、物資（15.0%）、工業（3.6%）、農業（2.0%），合計占93%。整個白皮書沒有提及對外援助支持我國社會組織。更重要的是在法規政策方面，美國1981年公法（97-113）就已要求政府至少要提供12%的資金給予私人志愿組織，要求美國國際發展署（USAID）年度預算12%～16%給予私人志愿組織，美國還建立了非政府組織負責人與政府官員之間交流任職的“旋轉門”制度；日本2003年8月內閣會議通過《日本政府開發援助大綱》，明確提出要加強國際社會的協調與協作，發揮社會組織作用，外務省也逐步健全了與非政府組織的各類對話機制。英國、韓國等其他發達國家的類似法規政策也所在多有。而對于社會組織“走出去”，我國在社會團體、民辦非企業單位和基金會三個管理條例沒有相應內容，相應政策也付之闕如。在社會認可度方面，我國社會公眾多數認為中國本身是發展中國家，需要援助的地區和人群很多，沒有必要將有限的資金資源支持其他國家，2011年，中國青少年發展基金會“希望工程走進非洲”等項目由于公眾的不解和社會輿論壓力，籌款工作就受到影響，并直接影響了項目的順利實施。

三、社會組織“走出去”面臨的形勢

雖然面臨著許多挑戰，但我國社會組織“走出去”仍面臨較好形勢：

（一）展現提升國家“軟實力”，需要社會組織深度參與：雖然中國已是聯合國五大常任理事國之一，是第二大經濟體和20國集團（G20）重要成員，長期以來是世界經濟增長主引擎，但大國之間的競爭更多體現在文化價值凝聚力、制度吸引力、國民親和力等方面。當今，中國道路在全世界發揮越來越積極正面的影響，中國發展的成功經驗乃至具體領域（如扶貧）的有益做法，均使國際社會期待中國在全球治理、地區發展和改革轉型等方面，發揮更重要作用。中國道路的推廣、國家影響力的增強，需要中國社會組織有所作為。

（二）開放型經濟深入發展，需要社會組織提供各類服務：我國境外投資企業已遍及全球80%的國家和地區，向東道國繳稅總額、創造就業崗位等連攀新高，然而2011年英國廣播公司發布的調查報告顯示，世界各國尤其是歐洲與北美，雖對中國的經濟依存度越來越高，但與2005年相比，各國對中國經濟崛起的負面印象上升了6%。此外，中國企業“走出去”面臨許多挑戰，全國政協外事委員會2012年赴上海、浙江、山東的“中國企業‘走出去’中的公共外交”專題調研報告《大力加強企業公共外交，更好地推進“走出去”戰略——中國企業“走出去”中的公共外交調研報告》中明確提出，政府和公共服務層面對支持“走出去”企業有效開展公共外交的戰略規劃、制度設計、組織保障、服務支持和分層培訓體系仍需要進一步完善，缺乏能夠幫助企業順利“走出去”的中介組織。

（三）全方位外交進一步深化，需要社會組織加強民意溝通：

十八大以來，黨中央主動謀劃，努力進取，推動建立以合作共贏為核心的新型國際關系，打造周邊命運共同體，致力提升我國軟實力，推進“一帶一路”建設，這些既為我國社會組織“走出去”指出了明確方向，賦予了重要任務，也為社會組織“走出去”發揮自身獨特優勢，提供了廣闊空間。

四、加強社會組織“走出去”頂層設計

建設一支與我國國際地位相適應、與我國對外戰略互為支撐、在全球或區域治理中有存在、能發聲、可出力的社會組織隊伍，需要大力加強社會組織“走出去”的頂層設計：

（一）加強政策指導。外事管理部門、業務主管單位等要加強對擬“走出去”的社會組織政策指導，介紹我國外交理念和立場，有針對性地介紹社會組織“走出去”對象國的國家外交有關戰略考量和相關法規政策，引導社會組織自覺主動配合國家總體外交，形成“官民并舉，政社互動”的良好局面。

（二）增強組織能力。一是教育培訓，充分利用社會力量（如高校、專業組織、社會智庫等），拓寬社會組織國際視野，針對社會組織不了解對象國民情社情、法律環境等弱項，大力提高調查研究、國際公關、項目實施等方面能力。二是人才培養，推動社會組織專業化、學科化建設，完善國際志愿者引導激勵機制，解決海外工作人員后顧之憂，鼓勵社會組織招聘外籍工作人員，暢通社會組織與政府、企事業單位、國際組織人才的互動交流，培養一支精通社會組織業務、諳熟國際規則、具有奉獻精神的人才隊伍。三是資金支持，推動國家對外援助工作吸納社會組織參與，探索政府購買社會組織服務中列設海外項目，倡導我國境外投資企業承擔社會責任的資金以項目形式交由社會組織使用，鼓勵我國基金會設立海外項目，規范社會組織依法依規爭取國際組織的資金。

（三）提供部門保障。一是外事管理、購匯結匯、出入境、物品通關等方面，簡化手續，給予社會組織“走出去”優惠便利；二是駐外館團將社會組織境外活動納入重要管理范疇，加強政策指導和聯系服務，為社會組織培養與對象國政府良好關系、融入當地社區、解決外事糾紛等提供幫助；三是加強對象國華僑華人工作，增強中華文化凝聚力，為社會組織“走出去”搭建便捷橋梁。

五、社會組織“走出去”的經驗借鑒

根據中國青少年發展基金會、江蘇愛德基金會等我國少數社會組織“走出去”的情形，參酌其他國家社會組織成功“走出去”的做法，中國社會組織“走出去”可以借鑒以下做法：

（一）完善自身建設：一是確立國際化思路，這主要包括組織國際化的宗旨理念（如關注人道主義災難、關注發展中國家社會需求、關注環保、扶貧等全球性問題等）、組織國際化的規劃（如國家外交戰略契合、國際化優先方向、海外項目布局、海外機構布點等）以及國際化步驟（如開展項目、設立當地常設機構、培養本土化組織等）；二是設立專門機構，在組織內部設立專門負責海外發展的機構，使社會組織“走出去”能夠專業化、長期化，具有可持續性；三是復制國內品牌項目，將國內成型的經驗模式運用到國外，可以有效地降低管理服務成本。

（二）找準切入時機：國際上通行的經驗是在對象國發生大的自然災害，社會組織開展人道主義緊急援助后，再逐步設立辦事處，開展長期工作。如去年尼泊爾發生地震后，國內多支民間救援隊赴尼泊爾開展救援活動，被相關媒體稱為：中國社會組織國際化的新起點。今年厄瓜多爾地震發生后，又看到了多支民間救援隊的身影。

（三）尋找合作機構：進入“人生地不熟”的異國他鄉，融入當地、消解沖突、降低成本、化解風險，必然要借助各類資源，謀求有關機構的合作是行之有效的做法。在國內，一般包括如中國民間組織國際交流促進會、中國國際民間組織促進會等從事國際交流的社會組織，外交部、商務部等涉外政府部門，外國商會、前外交官聯誼會、中國對外工程承包商會等與涉外業務有關的社會組織，以及外國駐華使領館，主要是起先期了解情況、初步調研、牽線搭橋等作用。在境外，一般包括對象國政府機構、所在國中國使領館、政府間組織（如聯合國系統）、當地非政府組織網絡（尤其是當地華人華僑團體）、對象國的中國企業以及國際紅十字會等國際非政府組織網絡，主要起幫助人員進入、開展活動調研、推進項目落地、保障活動開展、進行相互支持等作用。

（作者單位：民政部民間組織管理局 ）