涉農職務犯罪法律適用問題研究

文◎何明田　張　瑜

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涉農職務犯罪法律適用問題研究

文◎何明田*張瑜*

內容摘要：村基層組織人員在協助人民政府從事七種行政管理工作時可以成為瀆職罪的犯罪主體，其在從事村內自治事務與村級經營活動時，不屬于“協助人民政府從事行政管理工作”，不構成職務犯罪。村基層組織管理的公共財產在經過二次分配后，成為個人財產或者集體財產，不符合職務犯罪的對象特征。犯罪數額是否應當將用于公務支出的款項扣除需要綜合考慮行為人是否可以提供有效單據等因素進行判斷。

關鍵詞：村基層組織人員職務犯罪法律適用

*甘肅省白銀市人民檢察院［730900］

2000年4月29日全國人大常委會《關于<中華人民共和國刑法>九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋一》）規定，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事規定的七種行政管理工作時，屬于《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”。實踐中，由于對《解釋一》的認識存在分歧，司法機關對涉農職務犯罪適用法律時出現爭議。本文通過具體案例對爭議問題進行探討。

一、農村基層組織人員能否成為瀆職犯罪的主體

［案例一］犯罪嫌疑人李某系甘肅會寧縣丁家溝鄉政府財政所副所長兼出納。李某伙同該鄉馬某等九名村文書，在實施科技抗旱增收工程過程中，明知甘肅省農技總站配套地膜為免費地膜，仍經協商決定將縣統購地膜與省農技總站的補貼地膜全部按照每卷70元收取費用，非法套取農戶資金，造成農戶經濟損失79.55萬元。

本案在審查起訴階段，檢察機關對馬某等村干部能否成為濫用職權罪的主體存在不同認識。一種意見認為濫用職權造成嚴重后果的瀆職行為與貪污罪、受賄罪、挪用公款罪在本質上是相同的，都具有嚴重的社會危害性和常發性，其犯罪主體應當包括村基層組織人員。另一種意見認為村基層組織人員不是國家機關工作人員，不能成為濫用職權罪的犯罪主體。審判機關審理認為，馬某等村干部屬于受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，是瀆職罪的犯罪主體。最終以濫用職權罪判處幾名被告人免予刑事處罰。

農村基層組織人員能否成為瀆職犯罪的主體，司法實踐中有兩種觀點。［1］肯定說認為，2002年12月28日全國人大常委會《關于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》（以下簡稱《解釋二》）規定，在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時有瀆職行為而構成犯罪的，依照《刑法》關于瀆職罪的規定追究刑事責任。據此，在協助人民政府從事規定的七種行政管理工作時，農村基層組織人員實際上是“受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員”，屬于瀆職罪的犯罪主體。否定說認為，在協助人民政府從事規定的七種行政管理工作時，農村基層組織人員屬于《刑法》規定的“其他依照法律從事公務的人員”。而根據《刑法》第93條規定的“其他依照法律從事公務的人員”只屬于國家工作人員，而不是第一種“國家機關中從事公務的人員”。瀆職罪犯罪主體是國家機關工作人員，因此農村基層組織人員不應成為瀆職罪的犯罪主體。

我們同意肯定說的觀點。對馬某等人應當以濫用職權罪追究刑事責任，法院的判決是符合法律規定的。理由如下：

首先，根據《刑法》第九章對瀆職罪的規定，除故意泄露國家秘密罪和過失泄露國家秘密罪為一般主體外，其他瀆職犯罪的主體皆為國家機關工作人員。由于主體范圍過于狹窄，在實踐中遇到了很多問題。為了更好地保護國家利益和人民財產權益，《解釋二》對瀆職罪的主體進行了擴充，其核心是用從事國家公務為標準界定瀆職罪的犯罪主體，即是否屬于國家機關工作人員，身份并不重要，重要的是行為人是否享有職權，是否從事公務。其次，結合《解釋一》，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事七種行政管理工作時，屬于《刑法》第93條第2款規定的“其他依照法律規定從事公務的人員”，應當認定為“受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員”。故農村基層組織人員在協助人民政府從事七種行政管理工作時實施《刑法》第九章規定的行為致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，應當以瀆職犯罪追究刑事責任。

二、“協助人民政府從事行政管理工作”的認定

［案例二］犯罪嫌疑人韓某在任甘肅省靖遠縣劉川鄉張灘村村委會主任期間，在給農戶辦理宅基地審批、商業用地審批、土地流轉等手續過程中，非法向農戶收取各種費用，私設“小金庫”用于村委會的日常開支，并坐收坐支出現了入不敷出的現象。

該案在辦理過程中，偵查機關認為村自治事務等同于協助政府履行的公務，以貪污罪移送審查起訴。審查起訴部門認為該款的收取并非協助政府收取，而是村委會私自決定收取農戶私人的錢用于村委會開支，此行為屬于村委會的自主行為，而非協助政府履行公務，應當定性為職務侵占罪。審判機關認為，韓某是在協助鄉政府從事行政管理工作中，利用職務之便，向農戶非法收取費用，私設“小金庫”，以貪污罪判處其有期徒刑3年，緩刑4年。

行政管理工作千差萬別，不便列舉，所以《解釋一》在列舉了六項行政管理職能后，將“協助人民政府從事行政管理工作”作為兜底條款。村民委員會等村基層組織人員在從事規定的七項公務時才屬于《刑法》第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”。在實踐中，司法人員理解的差異性和案情的復雜性，導致在偵查、審查起訴、審判環節，對同一種行為有不同的評價。

根據最高人民法院《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》，《刑法》第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”應當具有兩個特征：一是在特定條件下行使國家管理職能；二是依照法律規定從事公務。我們認為，要明確“協助人民政府從事行政管理工作”行為的認定，必須承認農村基層組織人員的雙重身份。很多基層組織人員履行職務的行為都混雜著公務與集體事務，集體事務又分為村內自治事務與村級經營活動，應分清哪些屬于公務，哪些屬于集體事務?！督忉屢弧穼⒁婪▍f助公務限制在七項范圍之內，除了這七項，職務犯罪不能成立。村民自治范圍內的事務，是指人大立法解釋七項事務之外的自治事務。從事此種事務時，村基層組織人員如利用職務之便進行犯罪，可以構成職務侵占罪或挪用資金罪。另外，村基層組織人員在集體經濟組織進行的經營性活動中，利用管理或者從事經營活動的職務便利而犯罪的，應該認定為職務侵占罪、挪用資金罪或者非國家工作人員受賄罪，［2］該案中韓某從事的是村民自治范圍內的事務，而非協助政府履行公務，該行為應當定性為職務侵占罪而非貪污罪。

三、農村基層組織管理的公共財產的認定

［案例三］犯罪嫌疑人王某系甘肅省靖遠縣高灣鄉葛埫村村主任，犯罪嫌疑人趙某系該村村文書、在協助高灣鄉人民政府實施危舊房改造工程時，王某、趙某以當年建房戶多、補助指標少為由，安排各社社長對撥付到農戶手中的危舊房改造工程補助款進行二次分配。在分配過程中，兩人將二次分配后剩余的危舊房改造工程補助款11500元私分。

該案中，對于私分款項的性質，審查起訴部門認為補助款發放到農戶手中之后，性質已發生變化，屬個人所有，且村委會組織人員組織二次分配，已經不是協助人民政府履行公務，而是管理村民自治事務，不能以職務犯罪論處。而審判機關認為，王某、趙某侵吞的是公款，對其二人以貪污罪分別判處有期徒刑2年，緩刑3年。

我們認為，王某與趙某侵吞的并非公款，其行為應當認定為職務侵占罪。

根據《刑法》第91條的規定：公共財產包含國有財產；勞動群眾集體所有的財產；用于扶貧和其他公益事業的社會捐助或者專項基金的財產；在國家機關、國有公司、企業、集體企業和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產。農村基層組織人員職務犯罪侵犯的是公共財產所有權。村民委員會等村基層組織直接管理的公共財產，主要是《解釋一》第1、2、4項規定的款物，即救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物；社會捐助公益事業款物；國有土地征用補償費用。實踐中，隨著救災、救濟款物、土地征用補償費用等發放到集體或者個人手中，公共財產會發生所有權的改變。［3］也就是說上述款物在沒有分配之前是國有財產，由村基層組織行使管理權，農村基層組織人員非法占用或挪用就涉嫌職務犯罪。當上述款物二次分配后，其國有財產的性質就發生了改變，變成集體所有或者個人所有，村集體和個人就擁有了對這些款物的處分權與支配權，此時的財產性法益不符合職務犯罪的對象特征。對該財產的管理是村級自治事務，而非協助政府從事行政管理，也就不存在侵犯國家工作人員職務廉潔性的情形，故不構成職務犯罪。

四、犯罪數額之認定

［案例四］2007年10月至2013年10月，犯罪嫌疑人雒某任甘肅省靖遠縣衛生局副局長兼北灣鎮中心衛生院院長期間，以跑項目、給領導拜年送禮為名從出納陳某處分四次共拿走現金60000元，其中10000元上交靖遠縣衛生局，衛生院住院部大樓招標支出招待費5000元，其余45000元被其用于個人花銷。

在辦理本案過程中，偵查部門和審查起訴部門認定雒某的貪污數額為50000元，建議在有期徒刑六年至七年間量刑。審判機關認為，雒某貪污的數額中應扣除衛生院住院部大樓招標其所支出的招待費5000元，認定貪污數額為45000元，判處其有期徒刑3年，緩刑4年。該案經抗訴發回重審后至今未判決。

我們認為，在認定農村基層組織人員職務犯罪數額時，用于公務支出的部分是否能從總額中扣除，不能一概而論，應綜合考慮以下幾個因素：［4］1.行為人如果主動向有關單位或者部門反映情況，公開將犯罪所得用于公務支出，說明其主觀上沒有非法占有財物的故意，這種情況下應該在犯罪數額中扣除公務支出的數額。2.行為人如果能夠提供有關憑證和單據，并且有其他證據表明行為人的這種行為是在職權范圍之內，那么也應將公務支出部分的數額扣除，相反，如果其行為超出了職權范圍，即使能夠提供相應票據，也不影響犯罪數額的認定。3.行為人如果不能提供相關票據，只是辯解自己將犯罪所得用于公務，沒有其他證據可以印證，則應全額認定，因為這種說法也許只是一種說辭，其真正目的是為了逃避法律制裁。本案中，雒某未提供相關的單據，不應將5000元從犯罪數額中扣除。

綜上，農村基層組織工作人員的涉農職務犯罪行為，直接危害農民的利益。打擊此類犯罪，需要偵查部門、審查起訴部門、審判機關形成合力，統一法律適用標準。本文對涉農職務犯罪的法律適用問題進行了粗淺探討，以期對實踐有所裨益。

注釋：

［1］吳禎越、鄭智偉、許志敏：《淺談涉農職務犯罪法律適用問題》，載《法制與社會》2013年第22期。

［2］http：//m.biyelunwen.yjbys.com/fanwen/shuoshi/ 421713.html，訪問日期：2016年4月6日。

［3］韋朝歡、韋兆天：《涉農職務犯罪的法律適用》，http：//court.gmw.cn/html/article/201207/12/95236. shtml，訪問日期：2016年4月7日。

［4］姜博凝：《受賄犯罪數額認定問題研究》，華東政法大學2011年碩士論文。