行政檢察監督之我見

·何建明/文

行政檢察監督之我見

·何建明*/文

強化檢察監督是建設法治政府的現實需要。人民檢察院作為國家的法律監督機關，必須改變傳統單一的刑事追訴模式，建立起行政、刑事雙管齊下，預防—建議—打擊三位一體，訴訟與非訟無縫銜接的新型監督格局，在促進依法行政方面發揮好職能作用。

檢察監督行政檢察三位一體

黨的十八大以來，法治國家建設深入推進。如何促進依法行政，不單是人民群眾關注的熱點，也成為司法機關面臨的一項重要課題。人民檢察院作為國家的法律監督機關，必須改變傳統單一的刑事追訴模式，建立起行政、刑事雙管齊下，預防—建議—打擊三位一體，訴訟與非訟無縫銜接的新型監督格局，在促進依法行政方面發揮好職能作用。

一、強化行政檢察監督的應然性

（一）建設法治政府的現實需要

行政執法是行政法治系統中的重要一環，目前我國80%以上的法律法規是由行政機關具體實施的。但現實生活中，行政機關“有法不依”“執法不嚴”“違法不究”“濫用職權”“暴力執法”“釣魚執法”等問題層出不窮，嚴重影響我國法治進程，確認并強化行政執法檢察監督既是社會要求，又是實現依法治國和法治政府的客觀需要。

（二）實現憲法定位的題中之義

我國《憲法》第129條規定了“檢察機關是國家的法律監督機關”。立足于《憲法》對檢察機關的定位和初衷，盡管《人民檢察院組織法》沒有明確檢察機關對行政機關的監督職權，但防范和糾正行政權的濫用和誤用也應該成為法律監督的重要工作，這既是實現人民檢察院全面履行法律監督權的必然結果，又符合法治原則，有利于推進社會管理創新。

（三）檢察監督有其自身優勢

目前我國的行政權受到內外部多重監督，內部監督主要包括行政監察或系統內部的層級監督，外部監督包括法院司法審查、人大監督以及社會監督等。但從監督權運行效果看，檢察監督更具有優勢。檢察權具有相當的主動性，能主動啟動或介入。同時，檢察監督能在行政權運行的全程上進行監督，在權利尚未被侵害之時可及時監督涉嫌濫用的行政權。并且，不同于司法審查的高門檻，檢察監督可以對行政權運行領域中各種重要事項進行全面的法律監督。

二、行政檢察監督的依據

（一）法律依據

《人民檢察院組織法》第6條規定：“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任?！痹撘幎鞔_檢察機關對違法或犯罪的國家工作人員有法律監督權，這里追究的法律責任不只是刑事責任，還包括行政責任?！度嗣窬旆ā返?2條、《治安管理處罰法》第114條都明確規定了檢察機關有權對公安機關的執法活動進行監督。另外，根據最高人民檢察院2009年11月17日頒布的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，檢察機關有權以“檢察建議書”的形式建議行政機關正確實施法律法規。

（二）政策依據

黨的十八大以來，習近平總書記就法治建設發表了一系列重要論述，提出建設法治中國的目標。黨的十八屆三中全會將“推進法治中國建設”確立為新時期法治建設的新目標。黨的十八屆四中全會再次明確了依法行政是依法治國的重要組成部分，會議通過的《決定》載明了“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。習近平總書記在黨的十八屆四中全會說明中提到：“當前，檢察機關對行政違法行為的監督，主要是依法查辦職務犯罪案件，范圍比較窄。而實際情況是，行政違法行為構成職務犯罪的是少數，更多的是亂作為、不作為。如果對此類違法行為置之不理、聽之任之，一方面不能扭轉地方部門的行政亂象，另一方面可能使個別苗頭性問題演變為職務犯罪。”由此可見，加強對行政執法權的監督，防范和糾正權力的濫用和誤用應成為檢察監督的重要工作。

（三）實踐依據

隨著司法體制改革的深入推進，部分省市自治區人大常委會通過了關于加強人民檢察院法律監督工作的決定或決議，明確了人民檢察院對行政執法活動履行法律監督職責的范圍、方式和程序，為檢察機關和檢察權回歸法律監督的憲法本位積累了較多的成功經驗。例如，2009年10月23日黑龍江省人大常委會通過的《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》、2009年11月28日山東省人大常委會頒布的《關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》。許多地方檢察機關對行政執法監督進行了嘗試，例如珠海市人民檢察院通過加強與信訪、人大、政府、政協和輿論媒體的配合，把教育、建議、糾正、移送四種監督方式有機的結合起來，對行政執法活動進行監督，試點工作為建立行政執法檢察監督制度提供了有益的實踐經驗。

三、行政檢察監督體系的構建

（一）主動啟動或介入訴訟

面對隨時可能突破權力界線的行政權，審判權被動的、消極的運行模式顯然無法監督到位。但檢察權制約行政權即便是通過訴訟，也能主動地啟動訴訟程序或介入訴訟過程，從而對行政權施以監督。

一是查辦職務犯罪案件。通過個案的辦理，監督行政執法人員在行政執法過程中的濫用職權、徇私舞弊等犯罪行為，用最嚴厲的打擊方式懲治腐敗瀆職問題，增強勤政廉政意識。

二是提起行政抗訴。建立派出檢察員出席庭審，設立派駐檢察官辦公室等機制，實現檢察機關對行政訴訟的全程監督。檢察機關行使抗訴權，不僅是對法院審判權的直接監督，也是對行政執法行為的間接監督。

三是督促起訴、支持起訴。檢察機關以法律監督者的身份，督促或支持行政機關依法提起民事訴訟，保護國有資產和社會公益不受損害?？陀^上起到了促進行政主體依法行政，防止國有資產流失的作用，同時也是對瀆職行為的警示和預防。

四是提起行政公益訴訟。雖然我國對行政公益訴訟制度尚未明確立法，但從目前的試點成果看，檢察機關以主體身份提起行政公益訴訟對促進依法行政，保障國家、社會公益和行政相對人的合法權益，促進我國民主法制建設具有重大的現實意義。例如貴州省檢察機關提起的全國首例行政公益訴訟，環保部門對環境污染查處不力直接導致其在行政公益訴訟中敗訴。

（二）確立干預防范措施

訴訟監督的本質是事后監督，它的懲治處于行政權濫用已然之后。在非訟領域，檢察監督能將“事后性”提前，在行政權運行的全程上進行監督，從而在權利未被侵害時即能發揮作用。

一是檢察建議。《人民檢察院建議工作規定》清晰地規定了檢察建議的適用范圍和程序等。檢察機關通過書面建議的方式，督促行政機關嚴格依法履行職責，健全完善制度漏洞，加強監管消除隱患等。同時，根據公益訴訟試點方案要求，檢察機關督促行政機關依法履職將作為提起行政公益訴訟的前置程序。

二是犯罪預防。開展預防講座，剖析典型案例。選擇典型的職務犯罪案件到行政執法領域開展講座，送法進機關，通過剖析案例，詮釋法律規定和行為后果，做到打防結合，標本兼治。

三是檢察約談。充分發揮法律監督職能，主動把監督關口前移，在工作中發現行政執法機關苗頭性傾向性問題，主動約談行政首長，引起高度重視，采取措施整改，防患于未然。

（三）完善“兩法”銜接機制

行政執法機關與檢察機關聯系少，信息交流不暢，是目前制約行政檢察工作的重要難題之一。在實踐中，檢察機關應爭取地方黨委政府、人大等部門支持，確立行政檢察監督與行政執法的銜接機制，明確檢察監督的范圍、方式和程序，使行政權的行使置于法律監督中。

一是共建信息平臺，增加監督時效性。建立兩法銜接應用平臺，實行聯席會議、工作通報制度等，實現交換處理意見、研究工作機制、強化協作監督等目的，建立科學合理的銜接機制和暢通無阻的監督渠道。

二是行政執法備案。要求行政執法機關在作出重大決策或者重要事項時將相關證據材料、法律依據、程序性文書交檢察機關備案。確保檢察機關能及時了解行政執法情況，并依法開展監督。

三是依法移送線索。行政執法機關應當依法及時將可能涉及刑事犯罪的案件移送有權機關處理。同時規定不移送案件的相應法律責任，檢察機關要加大責任追究，實行質詢或否決方式，提出不適合再擔任行政負責人的意見和建議。

*江蘇省泰州市醫藥高新區人民檢察院檢察長［225300］