檢察官考核評價工作機制的構建

·徐光巖/文

檢察官考核評價工作機制的構建

·徐光巖*/文

新一輪司法體制改革的推進，必將帶來檢察官考核評價工作機制的變革和重構。這一過程中，應當明晰檢察官考核評價主體和對象，科學界定檢察官考核評價內容，改進和規范檢察官考核評價方式，優化運用檢察官考核評價結果，逐步構建起與當前司法體制改革相配套、與檢察官職業特點相適應的現代檢察官考核評價工作機制。

檢察官考核評價工作機制

當前，隨著司法體制改革的推進，傳統的公務員管理考核模式的檢察官考核評價機制也面臨著重大變革。在改進原有機制、構建新機制的過程中，檢察機關既應當充分考慮檢察職業特點和檢察工作的未來發展，也必須兼顧各項檢察體制和機制改革措施的統籌推進。以下筆者將聚焦司法體制改革現實，以檢察官考核評價的五個方面要素為基本點，分析闡述建立完善檢察官考核評價機制的相關問題，以期對這一機制基本框架的現實構建和未來發展提供助益。

一、檢察官考核評價主體體系：構建專門的檢察官考評委員會制度

考核評價主體設定是否合理，對于制度的權威性、執行力度、落實程度、執行的公正性和效率等都有重要影響。從世界范圍看，許多國家的檢察官考核都由專門機構或組織來承擔。［1］我國《檢察官法》中，早有“建立檢察官考評委員會制度”的規定，最高人民檢察院也曾下發《檢察官考評委員會章程（試行）》。但實踐中，大多數檢察院并未落實上述規定，主要原因在于有以地方組織部門或本單位政工部門為考核主體的公務員年度考核制度，如果再由檢察官考評委員會開展考核，既占用人力、物力，也有重復考核之嫌。當前，面對新一輪的司法體制改革，最高人民檢察院在《關于深化改革的意見（2013-2017年工作規劃）》（2015年修訂版）中，重新提出要“建立檢察官考評委員會制度”，并將其作為推進檢察官員額制、司法責任制、職業化進程的重要保障機制之一。

由專門的檢察官考評委員會負責檢察官考核、評議等工作，與地方組織部門或本單位政工部門組織的行政考核相比，優勢在于更專業、更獨立、更權威。在職責設定上，考評委員會應當負責匯總日常考核材料、對考核指標執行情況開展階段性檢查、分析考核過程中出現問題的原因并找到解決對策、對檢察官年度考核結果進行對比分析（包括對相同類型崗位檢察官的橫向對比分析和對檢察官本人歷年考核結果的縱向對比分析）、確定考核等級、約談被考核的檢察官等等。專業化的職責設置，既能夠最大程度地保證評價的客觀準確，增強檢察官對考核評價結果的認同感，也可以作為預測檢察官未來工作發展潛能的重要依據，有利于實現考核反饋和科學管理的目的。

當前，構建考評委員會制度，著重應當完善以下環節：一是考評委員會的組成。組成成員必須多元化，具體可吸收本單位政工、紀檢監察、案件管理部門人員和資深檢察官代表以及社會有關人員組成，保證考核結果的專業性、公開性。確定社會有關人員時，可以結合考核目的、內容和不同崗位職責情況，設置不同部門、不同類型的組成人員。如對偵查監督、公訴崗位檢察官的考核評價可吸納公安機關偵查人員、法院審判人員、律師等參與，以加強考核評價工作的外部監督。二是制定統一的工作條例。建議由最高人民檢察院制定統一的《檢察官考評委員會工作條例》，取代《考評委員會章程》，以規范性規定保證考評委員會依照程序行使考核評價權，避免權力濫用，保障檢察官的合法權益不受侵犯。三是加強考核評價工作的上下級指導。從上級與下級檢察機關法定的領導關系出發，上級人民檢察院的考評委員會應當領導下級人民檢察院考評委員會的工作，對下級人民檢察院考評委員會的考核評價工作行使監督、指導、檢查等職責，保證考核結果的公正性、準確性和客觀性。

二、檢察官考核評價對象體系：構建檢察官專門序列考核制度

檢察官考核評價機制針對的對象是檢察官。按照我國現行《檢察官法》的規定，檢察官包括檢察員和助理檢察員。多年以來，由于檢察機關有書記員到助理檢察員，再到檢察員的自然晉升制度，檢察機關普遍存在著檢察官數量眾多、素質參差不齊等情況。在工作開展中，承擔司法辦案任務的檢察官與從事檢察輔助事務、行政管理的檢察官界線模糊，一些有豐富辦案經驗的檢察官不得不因忙于大量的檢察事務性工作而分心，無法專注于司法辦案工作，影響了司法公正和辦案效率，一定程度上制約了檢察權的充分、有效行使。

為打造精英化、職業化的檢察官隊伍，當前，全國檢察機關正在分批開展檢察官員額制、檢察人員分類管理制、檢察官辦案責任制等試點工作，構建檢察官單獨序列管理等制度。入額檢察官，從具有檢察官身份的檢察人員中擇優選任，其中資深檢察官還可以擔任主任檢察官，不能進入員額的其他檢察人員將成為檢察輔助人員或者司法行政人員。從這一改革要求和目標來看，檢察官考核評價機制的考核評價對象，將從過去所有具有檢察員、助理檢察員身份的人員轉變為員額內的檢察官，包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、主任檢察官、獨任檢察官和檢察官。但這里還有一個問題，實踐中，試點檢察機關大都設置了5年改革過渡期，過渡期內實行“老人老辦法、新人新辦法”，首批未進入檢察官員額的原有檢察員、助理檢察員，法律職務仍保持不變，這樣他們是否應當納入檢察官考核評價體系？對此，筆者認為，他們雖然暫時保留法律職務，但實際上已納入檢察官助理或者司法行政人員管理序列，因此不應再是檢察官考核評價機制所針對的對象。若過渡期內進入員額的，納入檢察官考核評價體系，未進入員額的，不再保留法律職務，當然也不作為檢察官進行考核評價了。對人員分類管理改革中，直接歸類為檢察輔助人員或司法行政人員的檢察人員，一律另行制定考核評價制度開展相應的考核評價。

三、檢察官考核評價內容體系：構建業務實績與司法行為并重的考核評價機制

長期以來，檢察官考核評價依托的公務員考核體系，內容包括德、能、勤、績、廉五個方面。這五個方面因考核指標未結合檢察職業要求、檢察權運行規律和不同崗位檢察官特點設置，難以對檢察官履職情況、司法行為等形成客觀評價。實踐中，一些檢察機關立足檢察職業特點，也建立了專門的檢察官考核評價機制。但在考核指標設置上，往往依據最高人民檢察院《檢察官考核暫行規定》，［2］偏重對檢察官辦案結果、工作實績的考核，忽視對檢察官司法行為的考核，實際工作中的運行效果一般。

實際上，就考核內容來說，業務實績固然重要，但“許多工作不僅體現在具體結果上，還包括具體行為性和過程性指標”。［3］從現代績效管理制度發展趨勢看，人們逐漸認識到，行為的有效性往往比結果的實現更為重要，只有行為規范、合法、有效，才能實現預期的實績上的結果。因此，從管理學角度，當前個人績效考核在評估內容上，更加強調建立以行為及結果為基礎的評估體系。［4］在西方發達國家，特別是大陸法系國家，都有專門化的司法官考評制度，他們都十分注重對檢察官、法官職業能力、職業行為等方面的考核。隨著司法體制改革、檢察隊伍職業化進程的推進，我國應當積極借鑒域外經驗，摒棄單純以辦案結果、工作實績為考核內容的考核評價體系，逐步構建業務實績與司法行為并重的考核評價機制。檢察業務實績主要包括業務工作質量（主要是辦案質量）、司法工作效率（主要是辦案效率）、司法工作效果（主要是案件辦理的社會效果、法律效果等）三個方面，而司法行為從檢察業務分類角度，包括審查逮捕行為、公訴行為、偵查行為、訴訟監督行為等等。不同的檢察業務崗位，對業務實績和司法行為的考核內容應當有所區別，充分體現普遍性考核與個性化考核相結合的特點。

四、檢察官考核評價方式體系：日常考核和年終考核、定量考核與定性考核、內部考核與社會評價相結合

傳統的公務員年度考核方式，在程序上一般體現為“自我評價→群眾民主測評→單位領導研究確定考核等次”。這種考核方式既缺乏日常考核材料的積累，考核內容的針對性又不強，導致考核結果的科學性、客觀性和準確性都不高。

當前，適應司法體制改革要求，檢察官考核評價方式是否科學，直接影響考評評價的效果如何以及能否實現預期的考核目標。為此，筆者認為，考核評價方式可采取以下方式進行：一是日常考核方式和年終考核方式相結合。日常考核是年度考核的基礎，有利于階段性考核資料的收集和積累，從而對年度工作做出客觀、準確的評價。日常考核結果可以每季度公布一次，年度考核結果應當每年公布一次，并可以考慮與單位年終總結一并進行。二是以崗位職責為依據，采取以定量考核為主、定性考核為輔的考核方式。但需要明確的是，哪些項目適合定性考核，哪些項目適合定量考核。業務實績基本上都可以定量考核，只是定量時，須科學合理地設定考核指標，這是保證考核結果公正客觀的基礎。就司法行為來說，大多可以采取定性考核方式，只設定為減分項或者以一票否決形式體現。三是內部考核方式與社會評價方式相結合。由于考評委員會既有檢察機關內部人員參加，又有社會有關人員參加，因此既有內部考核，又有社會評價。此外，社會評價還可以通過將考核結果視情況向社會公開、發布等方式來進行。

五、檢察官考核評價結果運用體系：獎懲、培訓、調整檢察官等級、薪酬等

績效管理理論認為，只有將績效評價結果與人們所獲得的回報掛鉤，才能真正使績效管理發揮應有的作用。［5］為此，世界各國的檢察官考核評價制度普遍將考核結果作為職務晉升、人員獎懲的重要依據。在我國，檢察官考核結果一定程度上也是崗位調整、評先評優等的參考依據，但在重視程度、具體執行上與其他國家相比還存在一定差距。當前，檢察官員額制、辦案責任制等逐步實施，檢察官考核結果的合理、準確運用尤顯重要。為此，我國應當積極借鑒國外一些檢察機關做法，構建完善有利于實現績效考核目的的結果運用機制。

在構建考核評價結果運用體系上，應重點考慮以下幾個方面：一是將考核評價結果作為晉升檢察官等級、評先評優或者退出員額、降低檢察官等級的主要參考依據，充分體現“能者上、庸者下”的績效考評目的。二是將考核評價結果作為提拔擔任檢察長（副檢察長）、檢察委員會委員或者主任檢察官的參考依據，更大限度地調動檢察官的職業效能。三是將考核評價結果作為開展培訓學習、崗位調整和交流的主要依據。分析考核結果，能夠了解檢察官崗位專長，準確評判職業發展潛能，從而更有針對性地開展檢察官分類教育培訓，合理調整工作崗位。四是將考核評價結果作為發現問題、制定改進方案、作出決策的主要依據。領導班子依據考核結果，了解檢察官整體工作業績、司法行為狀況和存在的問題，從而調整決策，運用更有針對性的措施如調整工作崗位等。考評委員會依據考核結果，改進考核方式，調整考核指標，完善考核程序，保證年度考核更加科學合理。被考核的檢察官依據考核結果，明確自身司法辦案薄弱點，進而有針對性地改進工作。五是將考核評價結果作為調整檢察官薪酬的主要參考依據。在國外法治國家，考核結果往往都與檢察官個人的薪酬嚴格掛鉤。［6］在我國，改革后檢察官將實行與公務員不同的薪酬制度，這一薪酬制度應當與檢察官考核評價結果、與獎優罰劣掛鉤，這樣更有利于調動檢察官的工作積極性。除薪酬之外，也可以參考國外有些國家做法，設置“浮動獎金”制度，［7］該部分獎金多少取決于檢察官每次的考核結果，與其考核結果級別相對應，按照從優到差對應不同比例予以獎勵，體現出“干好干壞不一樣”的績效考核目的。當然，在考核評價結果運用環節，需注意的是，受考核評價機制本身局限性的影響，我們不能簡單地唯考核結果論，將其作為評價檢察官業務工作優劣的全部依據，而只能作為主要參考依據，考核評價的最終目的還是在于發現問題、解決問題、改正不足，提高檢察官整體素質能力，進而實現檢察官隊伍科學管理、規范管理、優化管理的目標。

注釋：

［1］卞宜良：《激活“沉睡”的檢察官考評委員會》，載《檢察日報》2015年4月13日。

［2］其中規定了“考核內容包括：檢察工作實績、思想品德、檢察業務和法學理論水平、工作態度和工作作風，其中檢察工作實績是考核重點。”

［3］劉妍、潘麗：《關于如何完善檢察人員績效考核管理機制的探討》，載《中國刑事法雜志》2011年第12期。

［4］張志剛：《公共管理學》，大連理工大學出版社2008年版，第357頁。

［5］孫柏瑛、祁光華：《公共部門人力資源開發與管理》，中國人民大學出版社2004年版，第164頁。

［6］萬毅、師清正：《檢察院績效考核實證研究》，載《東方法學》2009年第1期。

［7］孫琴、劉俊：《法國司法官考評制度及其適用》，載《人民檢察》2013年第7期。

*遼寧省大連開發區人民檢察院法律政策研究室主任、案件管理處負責人、全國檢察理論研究人才［116600］