暫予監外執行制度的不足與完善

·祝黎明許亞敏/文

暫予監外執行制度的不足與完善

·祝黎明*許亞敏**/文

近年來，我國暫予監外執行制度日益引起黨中央和社會各界的關注和重視，并歷經多次修改。但從基層工作實踐來看，該制度在法律規定方面仍存在一定不足，實踐中也面臨著諸如交付執行難、收監執行難以及檢察監督弱化等棘手問題，有必要對該制度的定位進行重新考量，并對相關病情鑒定、收監執行等程序加以規范。

暫予監外執行制度完善

暫予監外執行，是我國對自由刑執行的一種刑罰執行制度。近年來，越來越多“提錢出獄”案件的曝光和查處，引發了黨中央的高度關注和社會民眾的嘩然，暴露出這一刑罰執行方式在制度設計和具體實施過程中存在漏洞和缺陷。為此，修改后《刑事訴訟法》（以下簡稱《刑訴法》）、《監獄法》及相關司法解釋通過條文的增補或修改對該項制度進行了完善，中央政法委印發了《關于嚴格規范減刑、假釋、暫予監外執行切實防止司法腐敗的意見》。2014年底，“兩高兩部”又聯合國家衛生計生委頒布實施了《暫予監外執行規定》。應當說，這一系列“組合拳”的推出，對于規范暫予監外執行的條件和程序，堵塞制度漏洞，防范司法腐敗起到了重要作用。但司法實踐中，暫予監外執行制度仍然存在一定的不足。筆者擬結合基層檢察實踐遇到的一些亟待解決的困難加以探討，以期對完善相關法律規定及開展相關實踐探索有所裨益。

一、法規解讀：暫予監外執行相關法律法規的不足

《刑訴法》等法律法規一方面對暫予監外執行的適用范圍、適用條件、決定和審批程序以及刑罰的變更執行等進行了明確，另一方面也將檢察機關的法律監督由事后監督改為同步監督，一改以往監督滯后的弊病。《暫予監外執行規定》則將散見于各類法律法規、司法解釋甚至政策文件中涉及暫予監外執行的規定進行了整合、細化和延伸，力求消除以往各項法規制度存在的散亂無系統、標準不統一、甚至規定之間相互沖突等問題。但百密難免一疏，法規本身仍有進一步完善的空間。

（一）暫予監外執行期限未做要求

根據1990年司法部、最高人民檢察院、公安部《罪犯保外就醫執行辦法》第12條的規定，保外就醫時間一次可以批準半年至一年。需要辦理延長保外就醫期限手續的，每次可以延長半年至一年。以往的實踐中，監獄管理機關一般在第一次作出暫予監外執行決定時，給予罪犯半年的保外就醫期限。半年后病情沒有好轉的，每次延長一年期限。

法院直接決定暫予監外執行的，此前沒有規定對暫予監外執行的期限、延長的期限及次數等問題進行限制。實踐中各地法院做法不一，有些以一年為限，此后每次延長期限也是一年，有些法院則是不注明暫予監外執行期限，刑期即是暫予監外執行期，即所謂的“一決到底”。其依據多是法院內部文件規定，如上海市高院2008年制定的《關于上海法院非監禁刑刑罰銜接工作的若干意見》第10條規定，人民法院決定對罪犯暫予監外執行的，應當在決定書中確定暫予監外執行期限（一般不超過一年）?；谠撘庖姷男Я?，一些法院未嚴格執行的情況時有發生。

《罪犯保外就醫執行辦法》因2014年底《暫予監外執行規定》的頒布實施而被廢止，但其第12條內容并沒有被吸收入新規定。而法院直接決定暫予監外執行的期限問題，依然是空白。筆者認為，暫予監外執行僅僅是行刑方式的變更，并不改變罪犯的身份，而且是暫時的，不具有永久性?！缎淘V法》第257條第1款規定“暫予監外執行的情形消失后，罪犯刑期未滿的，應當及時收監?！贝碎g的“暫予監外執行的情形消失后”即指諸如保外就醫罪犯疾病好轉或痊愈，生活不能自理罪犯恢復自理能力等?！稌河璞O外執行規定》第21條、23條規定，社區矯正機構應當每三個月審查保外就醫罪犯的病情復查情況，并向批準、決定機關反饋。發現依法應予收監執行的，應當提出收監執行建議。《社區矯正實施辦法》第11條則要求，保外就醫罪犯應當每個月向司法所報告本人身體情況，每三個月向司法所提交病情復查情況。也即是說，社區矯正機構判斷保外就醫罪犯是否病情好轉主要依賴于罪犯本人提供的病情復查情況。這為罪犯偽造“病情尚未好轉”的證明文件，繼續逃避羈押監禁，提供了可乘之機。

當然有人會提出，即便此前《罪犯保外就醫執行辦法》有每年續保的規定，仍然有大量保外就醫罪犯鉆制度空子，開具虛假證明材料即能騙取續保，此規定有形同虛設之嫌。但有每年辦理一次延長手續的要求后，我們至少可以通過嚴格審查方式等途徑去堵塞漏洞，增加騙保的成本和難度。而取消了期限限制，任由“一決到底”情況發生，無異于為罪犯消極治療甚至不治療，無故拖延監外滯留時間，直至刑期屆滿大開方便之門，嚴重損害了刑罰執行的公正性、嚴肅性。

（二）病情診斷證明難以判斷

《刑訴法》第254條第4款規定，對罪犯確有嚴重疾病，必須保外就醫的，由省級人民政府指定的醫院診斷并開具證明文件。《暫予監外執行規定》第9條對醫院出具的病情診斷或者檢查證明文件作了形式上的進一步要求。但法律規定并沒有明確醫院僅出具病情診斷證明還是應當對病情是否符合暫予監外執行條件出具證明文件。實踐中，醫院僅就罪犯看病的情況提供診斷證明，該證明僅是對罪犯患了什么病或可能患什么病等病情的客觀描述，常常使用一些醫學術語。至于是否符合暫予監外執行條件的問題，對于監獄而言，尚且還有監獄醫院這種相對專業的機構幫助監獄管理部門幫助進行一定程度的判斷；但對于法院直接決定暫予監外執行的案件而言，不具備專業醫學知識的辦案法官卻無從求助，只能根據診斷證明，對照《暫予監外執行規定》的附件《保外就醫嚴重疾病范圍》中的疾病名稱自行進行判斷。［1］一方面一定程度上對法官提出了過高的要求，增加了法官裁判的壓力，存在判斷失誤的可能，另一方面也在無形中滋生了權力尋租的土壤，不利于暫予監外執行的正確適用。

同樣，檢察機關開展法律監督面臨著相同困境。檢察官與法官一樣都是司法人員，不具備專業醫學知識，僅憑診斷證明很難判斷法院所作出的暫予監外執行決定是否恰當。當然，刑事執行檢察部門可以將診斷證明提交檢察技術部門進行文證審查，幫助鑒定是否符合暫予監外執行條件。但該鑒定結論是否為法院接受并采信仍有待商榷。實踐中，法院不采納檢察機關鑒定結論的情況并不鮮見。

（三）檢察機關同步監督方式不夠明確

《刑訴法》吸收了部分地區檢察機關對暫予監外執行開展同步監督實踐所形成的相對成熟的經驗，將飽受詬病的事后監督模式變更為同步監督。該法第255條規定，監管場所提出暫予監外執行的，應當將書面意見副本抄送檢察機關，檢察機關可以提出書面意見。但《刑訴法》未提及法院直接決定暫予監外執行的情形?！稌河璞O外執行規定》則在第18條第4款創設性的提出了“法院作出暫予監外執行決定前，應當征求檢察機關意見”的規定。

表面看來，該條規定似乎彌補了《刑訴法》的漏洞，將檢察機關同步監督的范圍由監管場所擴大到了法院，但由于其未采用《刑訴法》所述“書面意見”的監督方式，而是籠統以“征求意見”代替，法條可操作性大大降低。實際執行過程中，法檢之間圍繞征求意見的方式是“書面”還是“口頭”、是“當面”還是電話或傳真等，征求意見時需要提供哪些證明材料等問題無法達成共識，有些基層法院則以上級法院無具體操作細則為由不接受檢察機關的監督。雖然各地法檢之間可以通過溝通協調，明確本地區征求意見的程序，但通過高位階法律規定的形式予以確認仍是在全國范圍內實現同步監督的必由之路。

二、路徑選擇：改革和完善暫予監外執行制度的建言

（一）重新定位暫予監外執行制度

根據我國法律規定，罪犯被決定暫予監外執行后所帶來的必然后果是監外執行期間能夠折抵刑期，其效力等同于在監內服刑，實際上大大縮短了監內服刑的時間。無異于通過醫院的一紙證明就能夠取得比緩刑、減刑、假釋等還要優越的效果（因緩刑、減刑、假釋等對適用條件、實際服刑期限、決定程序等都有嚴格的限制），從而達到逃避監禁刑罰的目的。這一效果對罪犯及其家屬的誘惑太大，不管罪犯是否存在可以暫予監外執行的情形，采取各種手段獲得暫予監外執行機會，并千方百計拖延至刑期屆滿。［2］我們的司法隊伍也在此過程中不斷被腐蝕，徇私舞弊等腐敗現象屢屢成為社會關注的焦點。此外，我國的暫予監外執行制度是建立在罪犯因身體等原因客觀上不能服刑的基礎上的，以客觀上的不能服刑來折抵刑期，不能體現罪犯主觀上的醒悟，與刑罰的目的不符。這對于其他不具有客觀條件只能在監獄里服刑的罪犯而言，也是極不公平的。

據此不斷有學者提出，以刑罰中止執行制度代替暫予監外執行，監外執行期間應當不計入刑期，不能讓主要體現司法人文關懷的暫予監外執行制度來承擔、替代刑罰執行的教育改造功能。所謂刑罰中止執行制度，是指在刑罰執行前或執行過程中，由于發生一定的阻卻刑罰繼續執行的事由，被迫中止即將執行或正在執行的刑罰，待阻卻事由消失后，繼續執行原來尚未執行的刑罰的執行制度。［3］從比較法角度看，德國、日本、意大利等國的刑事程序法對因嚴重疾病、懷孕、哺乳等而準予出監的均規定監外期間不計入刑期，只是刑罰暫?；蛲七t執行。［4］建立刑罰中止執行制度，一方面能夠繼續體現對有特殊情況的罪犯的人文關懷，保障罪犯合法權益，實現原有暫予監外執行制度設計的初衷，另一方面也有利于貫徹罪責刑相適應原則，使罪犯罰當其刑，實現刑罰的公平、公正。尤為重要的是，由于監外執行期間不計入實際執行的刑期，對于罪犯而言刑罰遲早都要執行，因此罪犯及其親屬就會失去采取非法手段獲得暫予監外執行的思想動力了，司法人員濫用職權徇私舞弊等司法腐敗問題也自然會減少。［5］

（二）確立診斷證明與鑒定意見雙重依據

如上文所述，刑訴法等法律規定了對保外就醫審查的依據僅有醫院的診斷證明文件，而是否符合暫予監外執行條件，全憑決定機關自行判斷，不但給法院或者監管機關提出了難題，也給檢察機關的監督造成困擾，實踐中也容易出現各司法部門對一些疾病是否符合暫予監外執行條件認識不統一的問題。

為此，筆者建議增設聽證程序，即法院或監管機關在審查決定過程中，對確有嚴重疾病、須保外就醫的罪犯，在由省級人民政府指定的醫院作出病情診斷證明后，可以視情召開暫予監外執行聽證會，召集檢察機關、監管場所、醫療專家以及被害人、社區矯正機構、罪犯居住社區代表等相關部門和人員，圍繞罪犯病情和社會危險性發表意見。在聽證會后，決定機關再根據查明的事實、證據和法律規定，作出是否暫予監外執行的決定。這樣既有助于實現檢察權的提前介入和同步監督，也能夠充分保障相關主體的參與權，推動整個決定過程透明化、公開化，有效消除權力濫用和司法腐敗滋生的土壤。［6］

此外，筆者建議可以由省級人民政府指定專門的鑒定機構，在省級人民政府指定的醫院作出病情診斷證明的基礎上，將該證明文件交鑒定機構審查，出具該罪犯疾病是否符合保外就醫范圍的專業意見，而法院或監管機關只需要審查這些證明文件和專業意見是否合法合規即可，并據此作出決定。為消除各司法部門之間對疾病診斷或鑒定意見可能存在分歧的問題，我們認為上述專門的鑒定機構可以由公檢法司等相關部門各自派出專業的司法鑒定人員組成，經共同評估后出具專業意見，作為暫予監外執行決定的依據，從而解決暫予監外執行決定者及監督者均不具備專業醫學知識的弊病。

（三）規范看守所收押罪犯程序標準

實踐中，看守所依據《看守所條例》第10條的規定，將法院送交看守所羈押的罪犯以身體健康原因“拒之門外”，但實際上，該條規定本身解決的是未決犯罪嫌疑人的收押問題。對于已決罪犯的收押處理，并無相應規定予以明確，導致出現了執行工作中的盲區。為此，有必要對看守所條例進行修訂，明確區分作為強制措施的收押和作為刑罰執行的收押是屬于兩種性質不同的收押行為。對于發生在執行階段的收押，看守所不得主張套用《看守所條例》有關對于特定情形未決犯罪嫌疑人不予收押的規定為其抗辯理由。其中，對于看守所收押裁判生效前未被羈押但裁判后需要送監執行刑罰的罪犯，基于看守所對罪犯的暫時監管屬于監獄收監執行的前置程序，看守所最終要將罪犯交付監獄執行刑罰，因此應當參照刑訴法、監獄法中有關收監的規定執行。即只要法律文書齊全，即便罪犯身體有疾病，看守所也應當無條件先行收押，不得拒絕。［7］檢察機關應按照交付執行檢察的工作要求，對看守所收押罪犯的過程開展監督，發現看守所有拒絕收押情形的，應當視情以糾正違法通知書等形式提出糾正意見，并監督看守所及時糾正違法行為，規范收押工作。

看守所收押罪犯后，經檢查若發現存在暫予監外執行情形的，因該環節仍屬于刑訴法規定的“交付執行前”階段，可以參照《監獄法》第17條、全國人大常委會關于《刑訴法》第254條第5款、第257條第2款的解釋的規定［8］，向交付執行的法院提出暫予監外執行的書面意見并陳述理由，同時將副本抄送檢察機關，檢察機關出具書面檢察意見后，一并報法院審查決定。這樣的程序規定既維護了法院的獨立審判權，也將檢察機關的同步監督納入其中，與監獄對罪犯的保外就醫程序一脈相承。

（四）妥善解決特殊罪犯的收監執行問題

前文列舉的收監執行難的案例，一方面與監獄不具備相應的監管條件有關，比如沒有治療嚴重疾病的醫療設備，沒有照顧懷孕或者哺乳嬰兒婦女的監室、專業人員等，另一方面執法辦案部門和人員也基于安全等因素考慮，不愿意承擔出現意外的責任。一時間，暫予監外執行有淪為司法機關甩包袱的手段之嫌，這也是對司法公信力的極大損害。

有鑒于此，筆者認為上述幾類罪犯均應當收監執行刑罰，但需要相關部門支持配合，提供相應的保障。一是對“惡意懷孕”者，首先要對是否“惡意”嚴格把握，可以根據其配偶、家庭狀況、刑期及懷孕生育的頻次、時間、原因等因素具體情況具體分析，由社區矯正機構提出建議，法院裁判，檢察機關進行監督。其次，監獄可以針對懷孕或者正在哺乳自己嬰兒而被收押的女性罪犯建立專門監室，配備專門的看護人員，并加強日常身體健康檢查。為方便執行，亦可以在設區的市以上地區指定一家具備條件的監獄，開辟出獨立監室，對此類罪犯進行集中監管。

二是對身患嚴重疾病者，鑒于多數地區都有關押疾病罪犯的監獄，亦有監獄醫院這樣的醫療機構，是具備收監條件的。只是對一些特殊疾病，可能缺乏相應的治療設備（如治療尿毒癥患者所需的血液透析儀器）。可以通過與就近相關醫院合作的方式，定期調配相應的警力到定點醫院治療，既有效防止了新的危害社會行為的發生，也充分保障了罪犯的合法權益。

三是對系未成年子女唯一撫養人的罪犯，其重點是解決收監執行后未成年人的撫養問題。筆者建議，應當盡快完善國家相關社會福利、救濟制度和政策。對于此類以“未成年子女唯一撫養人”為理由多次實施犯罪行為的罪犯，在法院判決其實刑的情況下，服刑期間，其未成年子女由政府職能部門指定當地的兒童福利機構寄養，或者引入民辦兒童福利機構暫時接收，政府予以補貼，以制度和整個社會的大愛為未成年人撐起保護傘。對于重刑犯利用未成年人實施犯罪行為的，政府職能部門應采取一定措施，由法院變更該罪犯對子女的監護權，待其符合條件時再行恢復。在此期間，職能部門應為其明確臨時監護人，保護未成年人的合法權益和身心健康。

（五）加強檢察機關自身法律監督能力建設

暫予監外執行檢察監督的完善是一個不斷深化的過程，需要多方協調配合、共同努力。為了在暫予監外執行中取得理想的監督效果，除了前文已經提到的各項監督措施之外，筆者認為，檢察機關還應當加強自身能力建設，提高隊伍素質。針對當前刑事執行檢察部門普遍存在隊伍人手緊缺、年齡結構老化、業務能力不足等問題，檢察機關應進一步增強對刑事執行檢察部門的重視程度，改善刑事執行檢察隊伍結構，補強力量；同時開展多種形式的培訓、交流、協作，推動暫予監外執行檢察工作，實現敢于監督、善于監督、依法監督、規范監督的工作目標。

注釋：

［1］崔楊、譚勁松、陳丹：《關于審理暫予監外執行案件的調研報告》，載《人民司法》2014年第15期。

［2］張晶、周芳建：《淺議我國暫予監外執行制度的完善》，載《云南大學學報法學版》2011年第3期。

［3］劉志強、白春安：《變暫予監外執行為執行中止制度》，載《檢察日報》2008年7月15日。

［4］同注［2］。

［5］尚愛國：《暫予監外執行若干爭議問題研究》，載《人民檢察》2008年第7期。

［6］吳成杰、張鎮安：《罪犯交付執行法律適用問題研究——以裁判生效前未被羈押情形為切入點》，載《法律適用》2014年第10期。

［7］同注［6］。

［8］《監獄法》第17條規定：罪犯被交付執行刑罰，符合本法第十六條規定的，應當予以收監。罪犯收監后，監獄應當對其進行身體檢查。經檢查，對于具有暫予監外執行情形的，監獄可以提出書面意見，報省級以上監獄管理機關批準。全國人大常委會關于《刑訴法》第254條第5款、第257條第2款的解釋中規定：罪犯在被交付執行前，因有嚴重疾病、懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女、生活不能自理的原因，依法提出暫予監外執行的申請的，有關病情診斷、妊娠檢查和生活不能自理的鑒別，由人民法院負責組織進行。

*上海市人民檢察院監所檢察處副處長，法律碩士［200020］

**上海市松江區人民檢察院監所檢察科科長助理，法學碩士［201620］