十年磨一劍 砥礪為誰雄

李春滿

《資產評估法》在萬眾期盼下盛裝出臺，標志著資產評估行業在中國基本經濟制度中的法律地位的最終確立，也必將極大地提升我國資產評估界在國際資產評估界的話語權和國際地位。《資產評估法》是新修訂的《中華人民共和國立法法》實施后，首批全國人大主導立法的法案之一，資產評估立法是全國人大主導立法的成功范例。良好的法制環境是行業能夠健康、有序發展的基本保證，資產評估立法為評估行業發展營造了良好的法制環境。

《中華人民共和國資產評估法》（以下簡稱《資產評估法》）已于2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，并將于2016年12月1日起正式施行。這兩個時間點告訴我們兩個重要事實：其一，若從資產評估法列入全國人大立法計劃的2005年算起，這部法律足足孕育十年，可謂“十年磨一劍”，足見其難。這個難，主要是由于資產評估各相關行政管理部門分歧之大，協調之難，罕見其匹。從另一個角度來說，這部法律雖然歷經十年立法程序打磨，幾經波折依然破隘前行，全國人大全程主導立法不能不說是其立法得以克竟全功的重要原因。其二，《資產評估法》第五十五條規定：“本法于2016年12月1日起施行。”這就意味著自2016年12月1日起，現行的所有涉及資產評估工作的行政法規和部門規章，凡與《資產評估法》相沖突、相抵觸或不相適應的，都須進行清理、修訂甚至廢止；國務院有關評估行政管理部門的相應管理職能，凡與《資產評估法》相沖突、相抵觸或不相適應的，都需進行職能調整；現有的各專業領域評估行業協會都需按照《資產評估法》的相關規定，理順與有關評估行政管理部門的工作關系，依照法律、行政規章和章程實行自律管理；所有資產評估機構和評估專業人員，必須嚴格依據《資產評估法》開展評估工作、規范評估行為。現在距《資產評估法》正式施行還有不到四個月的時間，我們當朝乾夕惕，戮力前行。

一、資產評估立法是全國人大主導立法的成功范例

《資產評估法》是新修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）實施后，首批人大主導立法的法案之一。

長期以來，我國在國家法律立法實踐上存在著一種部門主導立法的傾向，即立法法案由部門提出，法律草案由部門起草并修改，然后再送人大審議通過。有關數據表明，近20年，在全國人大通過的法律中，由國務院各部門提交的法律草案占立法總量的75～85%。實行部門主導立法有其合理性，這主要是由于行政機關對職責范圍內所轄事務具有不可替代的專業經驗，因此也就在梳理該領域法律關系上持有權威性認知，立法效率較高。然而由于部門利益的存在，部門主導立法極易出現“行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化”的局面，這在很大程度上降低了立法的質量。黨的十八屆四中全會做出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），針對上述問題，提出了完善立法體制的問題。《決定》指出：“立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出”，因此，《決定》提出，要“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。遵循黨的十八屆四中全會《決定》精神，2015年3月15日通過的新修訂的《立法法》增加了第五十一條：“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用”和第五十三條：“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構應當提前參與有關方面的法律草案起草工作；綜合性、全局性、基礎性的重要法律草案可以由有關的專門委員會或者常務委員會工作機構組織起草。”這兩條具有實質性內容的法律條文。

由部門主導立法到強調人大主導立法，不僅僅是立法程序上的完善，更重要的是體現了我國立法學理論和立法實踐中的觀念更新。從立法學理論角度，提案權、起草權和解釋權是立法權完整體現的三要素，這三權由誰主導是關系到立法正義的重大原則問題。從立法實踐的角度，僅靠憲法賦予人大立法權是不夠的，人大的立法權尚需相關的立法體制和工作機制得以保障。新修訂的《立法法》即著眼于解決人大主導立法的體制和工作機制問題，從法律提案的提出、法案起草、立法協商、法律草案的論證、組織法律草案公開征求意見以及立法監督等各環節保障了人大立法權的完整、充分體現。特別是新修訂的《立法法》強調立法過程中全國人大必須全程介入的法律要求，必將對我國今后法制建設產生深遠影響。

《資產評估法》的立法過程嚴格遵循了《立法法》的相關規定，呈現出鮮明的人大主導立法的基本特征。

首先，《資產評估法》從法律提案的提出、法案的起草，直至四次審議定案，全國人大常委會以及財經委、法律委兩個專門委員會一直全程參與并主導。2005年4月，在全國人大財經委召開的“國企改革與國資監管”座談會上，中國資產評估協會提出了評估立法的建議，引起財經委的重視。同年12月16日，第十屆全國人大常委會第四十次會議正式將資產評估立法列入立法計劃。2006年6月，全國人大財經委主導成立了《資產評估法》起草小組，財經委副主委賈志杰親任起草小組組長，成員包括全國人大財經委、國務院國資委、財政部、建設部、國土資源部、商務部和中國保監會的相關領導，其工作小組由相關部門工作人員、行業從業人員、有關院校和專家學者組成，經過7年多努力工作，形成《資產評估法（草案）》。2012年2月27日，第十一屆全國人大常委會第二十五次會議首次審議，2013年8月26日，第十二屆全國人大常委會第四次會議第二次審議，2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議第三次審議，直至2016年7月2日，第十二屆全國人大常委會第二十一次會議第四次審議，《資產評估法（草案）》方獲通過，并經第四十六號中華人民共和國主席令發布。

其次，全國人大財經委、法律委在《資產評估法（草案）》起草過程及四次全國人大常委會議審議過程中，為征集民意、凝聚共識、彌合爭議，做了大量的工作。《資產評估法（草案）》初稿形成后，全國人大組織的向全社會征集意見工作就得到了社會各界熱烈響應，共收到各方面意見15萬余條。《資產評估法（草案）》二審后，又收到社會反饋意見2萬余條，這些社會意見，經過認真甄選，被資產評估法草案起草小組斟酌吸收，并體現在歷次法案修改中。全國人大常委會及其工作部門積極參與并強力主導《資產評估法》的結果，使得《資產評估法》真正超越了行政管理部門的狹隘眼界，具有較強的法理正義性。

二、資產評估立法旨在為評估行業營造良好的法制環境

法制環境是指社會管理在趨近文明過程中所形成的制度化法律體系和依法治理的社會環境。良好的法制環境是一個行業、一個領域能夠健康、有序發展的基本保證。我國資產評估行業萌發于國有資產管理體制改革之初，與我國社會主義市場經濟體系的發軔、深化保持同步發展。然而長期以來，由于沒有通過國家法律明確其法律地位，這個在經濟體制改革大潮中應運而生的新興行業一直存在著多個行政管理部門分割管理、多種執業資格交叉并存、多項法律法規零星規范的狀況，嚴重阻礙了評估行業的健康、有序、規范發展。盡管在全行業從業人員的不懈努力下，現已逐步形成以國務院《國有資產評估管理辦法》為主干、以各行政主管部門發布的一系列關于資產評估的規章制度為主體、相關法律中涉及資產評估的法律規定為補充的資產評估法律體系，但是，在這個法律體系中，唯一一部具有最高行政層級的國務院行政法規《國有資產評估管理辦法》早已過時，且只限于調整國有資產評估的法律關系，其覆蓋面已過于狹窄。此外，其他涉及資產評估管理的部門法規又過于蕪雜，相互之間缺乏內在的法理聯系，這使得目前這個資產評估的法律體系缺乏內洽的法律邏輯，個別法律規條之間甚至出現矛盾、沖突的現象，正是由于缺乏良好的法制環境，才導致資產評估行業多頭管理、條塊分割、業務交叉、規則混亂。也正是由于法律的缺位，才導致涉及資產評估行政管理的部門職責混亂不清、政策模糊等現象。

全國人大主導的資產評估立法從提案之初就致力于為資產評估行業營造良好的法制環境。2012年首次審議《資產評估法（草案）》時，全國人大財經委負責人在立法說明中開宗明義指出： 此次立法最關鍵的是解決資產評估行業多種資格并存、部門分割問題；行業管理體制不順問題和執業準入壁壘問題。資產評估法的立法宗旨是規范資產評估行為，保護資產評估當事人合法權益和公共利益，促進資產評估行業健康發展，維護社會主義市場經濟秩序。2013年的《資產評估法（草案）》二審稿的突出特點是強調按照簡政放權、政社分開的要求，將更多政府部門權限向行業協會下放。2015年的《資產評估法（草案）》三審稿進一步強調簡政放權，重點強化了規范評估師和評估機構從業行為的法律內容。在今年提交人大常委會進行四審并獲得通過的《資產評估法》已經形成了包括組織規范、行為規范、程序規范和責任追究制度在內的基本完備的法律內容，《資產評估法》在第二章“評估專業人員”、第三章“評估機構”、第五章“行業協會”和第六章“監督管理”中，對資產評估相關主體的組織規范和行為規范以及相互之間的法律關系做出了明確的法律規定，在第四章“評估程序”和第七章“法律責任”中對資產評估工作的程序規范和責任規范做出了明確的法律規定。可以預期，《資產評估法》的頒布施行，必將極大地提高資產評估行業的法律地位，有利于逐步形成“法律規范、政府監管、協會自律、機構自我完善”的法制環境。

三、資產評估立法中的三大亮點

資產評估立法中的最大難點是解決評估行業多頭管理、規則不一的問題。目前資產評估領域已經形成了包括資產評估、房地產估價、土地估價、礦業權評估、舊機動車鑒定估價和保險公估等六大類評估專業，分別由財政部、住房和城鄉建設部、國土資源部、商務部和保監會等五部門管理。最初的考慮是通過國務院建立由財政部牽頭的資產評估行業管理協調配合機制，以解決多頭管理問題，并將“建立資產評估行業管理協調配合機制”寫入資產評估法初稿。但在征求意見時，有關部門意見分歧較大，不易達成共識。同時考慮到各評估專業雖同屬評估行業，但也有自身的專業特點，為最大限度取得共識，最終還是刪去了建立協調配合機制的規定。

資產評估立法中的第一大亮點就是以“統分結合”的思路妥善解決了評估行業管理體制問題。在暫不改變目前分別管理體制的前提下，《資產評估法》在三個方面為行業統一做出了努力：一是統一規范行業名稱，即首先是“正名”。孔子曰：“必也正名乎！名不正則言不順，言不順則事不成。”《資產評估法》第二條規定：“本法所稱資產評估（以下稱評估），是指評估機構及其評估專業人員根據委托對不動產、動產、無形資產、企業價值、資產損失或者其他經濟權益進行評定、估算，并出具評估報告的專業服務行為”。這就將前述六大評估專業統一納入資產評估的法律范疇之內，從而保證了《資產評估法》的行業全覆蓋。二是統一組織規范。《資產評估法》在第三章“評估機構”和第五章“行業協會”中，分別對評估執業組織和評估行業自律組織的組織形式、成立條件、職責范圍和工作規范做出了明確的法律規定。三是統一行為規范。《資產評估法》除在第二章“評估專業人員”、第三章“評估機構”、第五章“行業協會”和第六章“監督管理”中對評估工作中各相應主體的工作行為做出基本規范外，還在第三十七條規定：“有關行業協會應當建立溝通協作和信息共享機制，根據需要制定共同的行為規范，促進評估行業健康有序發展”。《資產評估法》的有關規定為實現資產評估行業統一管理，解決規則不一、職責沖突問題奠定了堅實的法律基礎。

資產評估立法中的第二個亮點是堅持簡政放權與加強監管并重，妥善解決了評估行業管理機制問題。簡政放權是本屆政府強力推動的行政管理方式的重大改革，截至目前，本屆政府已經分7批清理取消了618項行政審批和行政許可事項，這其中，涉及資產評估行業管理的職業資格準入制度、評估專業人員注冊制度、評估機構設立審批制度等行政管理事項赫然在列。在積極推動簡政放權的背景下，《資產評估法》沒有如一般專業性法律那樣具體規定行政管理機構的職責范圍，而是增加了“監督管理”一章，并在第七條中規定：“國務院有關評估行政管理部門按照各自職責分工，對評估行業進行監督管理”。與行政放權相對應，《資產評估法》大大強化了行業協會的行業自律管理職能，并專列“行業協會”一章對此做了詳盡規定。

資產評估立法中的第三個亮點是對自愿委托評估和法定評估作了明確區分。我國資產評估行業孕育于國有企業改革，第一例資產評估是基于國有資產保值增值的客觀需要。在涉及國有資產經濟權益的場合，通過法律法規強制評估以維護國有經濟權益，是我國社會主義國家意志的體現。因此，法定評估一直是資產評估的重要一環。西方的資產評估因納稅中需要計算稅額而興起，而涉稅評估在西方也是法定的，同樣是國家意志的體現。我國《資產評估法》第三條分兩款對自愿委托評估和法定評估分別做了規定，并在具體條文中通過降低準入門檻為自愿委托評估提供更廣闊的空間，在第三條第二款中對法定評估強調要依法進行，這就很好地處理了兩種不同業務屬性的相互關系。

《資產評估法》在萬眾期盼下盛裝出臺了，這是中國資產評估行業發展史上具有劃時代意義的重大事件。它標志著資產評估行業在中國基本經濟制度中的法律地位的最終確立，也必將極大地提升我國資產評估界在國際資產評估界的話語權和國際地位。認真學習并堅決執行《資產評估法》，我國資產評估行業必將有一個飛躍式的發展。讓我們共同期待。