困境與突破：金華城市社區治理研究*

□中共金華市委政法委員會課題組（中共金華市委政法委員會，浙江金華　321000）

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困境與突破：金華城市社區治理研究*

□中共金華市委政法委員會課題組
（中共金華市委政法委員會，浙江金華321000）

摘要：社區治理的有效和社會的和諧穩定密切相關。盡管金華市的社區治理工作有了長足的發展，但以“治理體系和治理能力現代化”的目標要求和以社區居民多元化、多層次的需求來衡量，社區治理的改革任務仍十分艱巨。針對當前金華市社區治理中的問題，必須堅持以制度創新為動力，以理順體制為突破口，以明確職能界定為重點，以優化服務、滿足居民需求為落腳點，積極探索社區治理的有效路徑與辦法，提升社區治理水平，促進社會的和諧穩定。

關鍵詞：社區治理；居委會；自治；金華市

*本文獲2014年度浙江省黨委政法委系統優秀調研成果三等獎。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標。從“管理”到“治理”一字之差，體現了我們黨執政理念的深刻轉型，反映了我們黨對社會文明演進規律更高層次的把握和順應，必將引起社會治理全方位的徹底變革。

作為“政府之腳，居民之頭”，社區是城市社會治理的“地基”，基礎不牢，地動山搖，社區治理和社會的和諧穩定密切相連。故而，在“國家治理體系和能力現代化”的目標取向下，如何破解城市社區治理的困局，探索提升社區治理水平的路徑與對策，無疑具有重大的理論和現實意義，也預示著我國將沿著民主化、制度化、法制化路徑有序前行。

基于這種戰略思考，本課題組通過座談會、個別訪談、文獻查閱、個案解剖、調查問卷等方式，就金華市區社區治理狀況進行了深入調研、分析和研究，最終形成了本研究報告。

一、金華城市社區建設現狀與評價

金華市社區建設起步較晚，2000年才開始社區體制的實踐。通過十多年的建設，目前共有39個街道277個城市社區居委會，有工作服務用房139312平方米，基本上達到了省定標準。社區工作人員1942人，其中專職1428人，大專以上學歷占76%，社會工作師（包括助理）102人。

市區有11個街道114個社區居委會，其中純城市社區54個，撤村建居社區56個，另有4個在籌建中。此外，市區二環以內的107個行政村也將逐步完成村改居改造。居民16萬戶40萬人，另有流動人口17萬戶26萬人左右。專職社區工作人員706名。

經過十多年的探索和實踐，金華市社區建設取得了長足的發展。首先，社區領域不斷拓展，與飛速推進的城市建設同步，一大批原來的村并入市區版圖，實現了變“村”為“居”的華麗轉身；其次，基礎設施逐步完善，多數社區都達到了辦公用房和活動場所的“雙百”目標，還形成了以“保集”社區為代表的一批精品化新型社區；再次，組織架構日益健全，在市級層面上建立了社區工作協調小組，社區內部也基本形成了以黨委會為核心，居委會、業委會、監委會、紀委為主體的組織架構，依據各自職責有序工作，為社區的和諧穩定提供了有力的組織保證；最后，服務水平穩步提升，如市民政部門牽頭，在街道和社區建立了便民服務中心，一定程度上滿足了居民的公共服務需求。

相對于上述外延性的社區發展來說，金華市社區建設的內涵性擴展具有更加實質性的意義。十幾年來，金華市社區建設的內涵性擴展首先表現在為居民提供的各種服務上，既包括物質生活方面的服務，也包括精神生活方面的服務，在某種程度上，社區已經基本達到使居民“安居樂居”的要求。金華市社區的內涵性擴展還表現在居民對社區生活的理解，尤其是社區生活應當民主治理的理念已經初步進入人心，這種社會理念也正是本課題得以立項，特別是本課題的相關建議能夠真正在社區治理過程中得到實施的社會基礎。事實上，在本課題的調研過程中，經常遇到某個普通居民向調研人員提出個人建議，這說明構成社區生活的民主參與理念已經得到相當多群眾的認同。較為扎實的社區建設奠定了金華市連續多年獲得“十佳宜居城市”、最具競爭力城市、平安城市等榮譽的社會基礎。

二、金華城市社區治理存在的問題

盡管金華市的社區治理工作取得了長足的發展，但以“治理體系和能力現代化”的目標要求和以社區居民多元化、多層次的需求來衡量，金華市社區治理過程中仍然存在著一系列的問題，因此改革任務仍將十分艱巨。

（一）職能邊界不清，責權嚴重背離。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，與政府部門是有清楚的邊界的，然而在具體運行中，金華市的政府部門與社區之間的職能邊界非常模糊，“上面千條線，下面一根針”，幾乎所有政府部門、群眾團體都把社區當成自己的“腳”，無規則、無限期、無條件地以“進社區”的名義將自己承擔的職能責任轉移到社區，最終造成了目前社區工作的龐雜繁亂。

一是工作任務多。根據各個社區提供的數據，目前金華市社區工作大致分類如下：（1）社區黨建（7項）；（2）社區紀檢和黨風廉政建設（5項）；（3）維護社會穩定工作（9項）；（4）環境衛生（6項）；（5）人口與計生工作（9項）；（6）民政助殘（7項）；（7）勞動和社會保障（9項）；（8）老齡工作（4項）；（9）統戰僑務（2）項；（10）民兵國防征兵工作（4項）；（11）婦聯工作（3項）；（12）團委工作（2項）；（13）工會工作（3項）；（14）社區宣傳（3項）。如果作進一步的明細分解，其具體任務事項可以多達200項以上。再加上創“國衛”復查、重點時節重要活動的安保等臨時性工作、突擊性檢查等，則數量更加可觀。在這些任務事項中，有些是屬于居委會本職工作的自治性事務，但更多的是不同政府部門下移甚至變相“搭車”的工作任務。

二是機構掛牌多。幾乎每個部門都在社區掛了相應的牌子，社區機構掛牌數一般都在30塊以上。除了建機構掛牌子外，不少部門還以“標準化”名義規定各種制度上墻。南苑社區的掛牌數量就多達90余塊（項），本就空間十分有限的社區辦公場所過道和墻面被五花八門的機構牌、制度牌塞滿，社區工作人員還糾結于擺不下，怕被有關部門說不重視。眾多的掛牌不僅加大工作量，增加經費開支，而且影響社區辦公場所的整潔美觀。

三是工作臺賬多。根據筆者的調查，江濱社區的臺賬有36本，楊思嶺社區有45本，祝豐亭社區有59本，八詠樓社區有60本，最多的寺前皇社區達到了64本。由于精力實在顧不過來，社區往往采取應付措施，要么年底臨時突擊趕制，要么復制往年的或其他社區的，既勞民又傷財。

四是出具證明多。幾乎所有的部門都有要求社區居委會出具證明、加蓋公章的事項，居委會公章成了“萬能章”。紅湖路社區要出具證明的種類有60多項，而萬達社區則多達101項。河盤橋社區一年要蓋三千多次公章，平均每天有十幾個。目前，金華市社區需要蓋的公章種類有：法院判決財產繼承或離婚案例時要求社區出具親屬關系或夫妻分居證明，勞動保障部門辦理低保或傷殘鑒定時要求社區出具貧困或殘疾證明，以及老人健康證明、死亡證明、殘疾人康復證明、親屬證明、營業執照證明、店面未出租證明、獨生子女證明、單獨二孩證明、失業證明、親屬未享受公積金證明、特種設備安全證明、無犯罪證明、收入證明、出生醫學證明、正常死亡證明、生存證明、失蹤證明、無計劃外生育證明、房產權屬證明等等。此外，一些銀行、醫院、保險公司、企業、學校等也讓社區出具形形式式的證明，如銀行的信用卡透支追債證明、醫保中心的意外摔傷證明、保險公司理賠的事故證明、汽車貸款證明、企業招工政審證明、學校的助學金申請證明、社會實踐證明等等，不一而足。大量加蓋公章造成的問題不僅僅在于工作量的增加，更在于具有行政的、民事的甚至法律上的責任隱患。事實上，居委會并不是行政機構，也不是某種專業機構，更不是司法機構，沒有相應的正式程序，其證明、蓋章是缺少程序依據的。但是居委會如果拒絕加蓋這些公章，一方面會得罪具有實際職權的職能部門，另一方面又會得罪居民，造成居民不愿意配合居委會工作，拒交衛生費、物管費等。這樣的情況發生多了，既影響居委會的公信力、向心力、凝聚力，又影響居委會干部的工作積極性和精神狀態。

五是代辦服務（收費）多。一些部門將原本應由職能部門承擔的服務事項特別是收費事項壓給社區代辦代收，如財稅部門要求居委會代收“出租房所得稅”，計生部門讓社區收“違反計劃生育社會撫養費”，城管部門讓社區收“占道經營費”，園林部門讓社區收“綠化費”，環衛部門讓社區收“衛生費”等。據不完全統計，代收費用不下10種。此類代辦服務、代收費用多了，既影響社區干部工作精力而犧牲了主業，又會影響社區干部的形象，引發不必要的矛盾，造成與居民的隔閡。同時，從法律角度看，社區不是行政執法主體，不具備行政執行權、執收權、檢查權和處罰權，代行收費會導致行政風險、法律風險和廉政風險。

六是調查統計和檢查活動多。凡是政府部門開展的調查、檢查或統計，社區都被當成主力，擠占了社區干部本就十分有限的主業時間，使社區干部疲于應付。據調查，每年開展的各類調查、檢查和統計在30次以上。如經濟普查、人口普查、“四破”專項調查、“五水共治”專項調查、“三改一拆”調查、經濟戶口信息調查、個體戶信息調查、“個轉企”調查、禽類飼養調查、污染源調查、消防安全調查、特種設備安全調查、危房調查等等，不僅工作量大，而且專業要求高，社區又缺乏這方面的專業人才，即使為了應付任務而勉強完成了，其數據信息的精確難以保證。

七是考核評比多。考核評比成為不少政府部門對社區的“指揮棒”。調查表明，凡是政府部門指派的任務幾乎都有考核評比，考核評比事項多達50余項。從社會學和行政學的角度看，既然社區是自治組織，考核的正當性又何在？

由于自治的主業被弱化，而行政性的管理事務則副業變主業，最終形成了目前這種“工作人員累，社區居民罵”的無序、低效狀態。

（二）體制機制不順，運行通道不暢。從縱向看，體制不順通道不暢主要表現為相關部門的政府職能相互交叉，由此造成有利益的時候重復管理，沒有利益的時候則又相互推諉。此外，8890平臺已運行半年，這本是利民、便民的重要創新，但實際運行中一些投訴事項往往以“屬地管理”的名義走了一圈最后又回到社區，而社區限于職權又無法解決。

從橫向看，體制不順通道不暢主要表現為社區內部各組織機構關系不順、職能界定不清，居委會、業委會、監委會、物業間的關系剪不斷，理還亂，特別是居委會與物業、業委會與物業間的矛盾相當突出，物業管理問題成為制約社區有效治理最突出的問題，老舊社區尤甚。

（三）歷史欠賬較多，各種矛盾交織。在各類歷史遺留問題和矛盾中，最應引起重視的莫過于城中村問題，若不抓緊進行專題研究，盡快制定專項治理方案和政策，落實有力舉措，從速解決其中的突出矛盾和問題，不僅影響當下，而且影響將來，進而影響整個社會治理大局和市民的切身利益。據對金東區七里畈等10個村改居社區的抽樣調查顯示，居民對村改居的成效不夠滿意。

（四）保障支持不足，治理基礎欠實。主要表現在三個方面：一是政策保障不力。目前，社區治理無章可依或有章難依現象突出。二是資金保障不足。目前，市財政按每百戶8000元安排社區工作經費，此標準明顯偏低，“無錢辦事”是社區的常態。三是隊伍保障不夠。一方面，社區干部力量配備不足，結構不合理，無法滿足社區職能履行要求。另一方面，社區干部身份不明、待遇不高、人心不穩。社區干部自嘲自己是“三不像”：不像公務員，不像事業編制人員，又不像企業員工。

（五）居民參與度低，自治能力不強。社區治理是居民自治的過程，但因各種原因，金華市居民這種“自我治理”的能力和意識都是十分欠缺的。在實際的社會治理過程中，大多數居民為自己考慮的多，為大家考慮的少；要求別人做到的多，要求自己做到的少；服務訴求多，參與奉獻少。此外，社區治理是一個龐大的系統工程，需要政府、市場和社會各就其位、同向發力，但從金華市的情況來看，作為治理有效補充的社會組織、中介機構等“第三方力量”發育滯后，作用發揮極其有限。

三、金華城市社區治理改革目標

優化社區治理的制度設計，關鍵在于明晰“誰的社區”“治理什么”“誰的責任”“誰來干活”“如何把活干好”五個問題。第一個問題在于明晰社區的性質，社區究竟是根源于居民自治組織還是政府派生。第二個實質問題是要厘清社區公共事務的性質、類型與種類，特別是要明晰究竟哪些行政性公共事務必須進社區。第三個問題的關鍵在于明確界分行政性公共事務與自治性公共事務的責任主體。特別是行政性公共事務，需要明確責任相關的支出經費。第四個問題突出公共事務治理也即公共產品的供給和生產是可以而且應該分離的，多數場景下，存在公共服務的提供者（購買者、“掌舵者”）和公共服務的生產者（服務者、“劃槳者”）兩類主體。第五個問題涉及激勵與約束機制，重心在于建立社區治理的長效機制。

這五個問題，1989年頒布的《城市居民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）做出了初步的回答。站在時間的角度審視，《組織法》有很好的立意，滲透著鮮明的時代精神與改革創新精神，從“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”等角度較好地回答了“誰的社區”這一根本問題；但毋庸諱言，該法也存在明顯的歷史的局限性，它僅僅從組織居民委員會、承擔基層自治與協助政府職能等角度做了初步的規定，對居民的社會流動性、公共服務的內容與覆蓋范圍以及社區社會組織發展等明顯估計不足。

因而，在城市化擴張推進居民大規模流動并從熟人社會向陌生人社會演進的過程中，可以看到日益偏離的兩種力量：一是民眾權利意識與權利主張的迅速強化，需要更多的社會合作與政府公共服務；二是利益的分化與多元化以及公民責任意識的淡化。這兩種力量最終迫使社區自治的傳統規則與傳統治理方式日益失效，并在強政府弱社會的歷史性慣性結構中，不管是基于政府主動有為，還是基于民眾放棄自身責任更多地要求政府強化責任，居民委員會從協助政府服務的自治機構變成各方均不滿意的準官方機構（人員選派、資金來源與財務管理、管理事務勻由政府主導）。

筆者認為，在現代社會的語境下，社區雖然是一個復合形態，但它首先是居民的社區，而后因為更大規模的公共產品供求而與政府建立關聯。我國的社區治理，也必須回到居民自治這一原點，并建構起能夠支撐起這一目標的治理規則、治理架構與治理體系。

在當下我國經濟轉軌、政府職能轉變和社會轉型日趨加快的大背景下，居委會必須在身份上逐步完成由政府派生機構向社會自治組織的轉換；社區治理的主體也必須逐步完成從政府中心向多主體體系協調。在這一過程中，特別需重新界定居民的角色，即從政府服務的被動消費者變為社區治理的主動參與者，應對自己社區承擔更大責任。

從我國社區治理改革的地方創新與實踐脈絡看，從根本上突破“街居”體制的約束讓社區回歸自治是改革的主要取向，2010年以來，以南京、廈門等為代表的不少城市從政社關系的重新界定出發，通過政府簡政放權給社區松綁，以公益創投激發社會活力，以公共服務采購提升社區服務效能和以多元主體協商共治夯實社區自治的方式推動社區治理轉型。有鑒于此，社區治理的改革目標具有如下幾個節點。

（一）雙核體系。所謂雙核體系，也即在社區治理過程中要特別強調居民和（地方）政府兩大主體的架構體系。居民主體相當于市場那只“看不見的手”，而政府則是那只“看得見的手”，由此在市場經濟體制起著“決定性作用”的資源配置過程中，居民應當是社區治理的第一主體，社區治理的過程基本上都是由居民主導而完成的；而政府則起著托底的作用，也即對一些具有較大外部性的事務外溢為政府的責任。

（二）雙向代理關系。居民可以以目前的居委會為基礎，經過一定的制度創新，從而使之成為自己的代理人，進而完成社區生活自治的過程；政府則在職能轉型的基礎上，以街道或者由其再授權的辦事處來代理相關的公共事務職權，履行自己對居民的公共服務職能。

（三）聯通機構。顯而易見，無論是居民主體還是政府主體，抑或作為代理人的居委會，都無法全部完成社區治理過程中的所有業務，這些業務必須通過某種特定的方式“外包”給相關的機構，通過這些機構的運轉，進而完成社區治理的整個過程。這些機構包括物業公司（受居委會聘任具體管理社區的日常事務）、商業機構（通過商業關系服務居民的日常生活）和社會組織（非營利地服務居民的日常生活）。

（四）聯接機制。天下沒有免費的午餐，所有的服務最終都要涉及到相關費用成本的補償，不同的成本費用補償方式就形成了社區治理過程中不同主體之間的聯接機制。如業主交納物業費用給居委會，居委會以此來雇傭物業公司，并且也以此來支付商業性組織所提供的特殊性質的服務。另一方面，政府通過財政劃撥方式維持街道機構的運轉，也可以以此來購買居民委員會所代理的部分公共服務，居委會也可以服務外包的方式將一部分公共事務轉移到社區中的中間聯通機構，最終完成社區治理的整個過程和全部事務。

（五）職能分界。社區治理的根本目的在于居民能夠得到優質的社會服務。上述的機構設置和路徑規劃，最終目的也在于為居民提供最好最多的社會服務。把這兩個問題結合在一起，也就形成了第三個問題：職能的主體分界，也即在社區治理過程中，不同的社會主體各自應當提供什么樣的職能和服務。

從理論上來說，社區治理過程中的職能分界應當遵循兩個基本原則。首先是內部化原則，凡是能夠具體到個人（家庭）的，肯定是最有效率的，因而也是最首要的制度安排。然后是外部性原則，是指無法內部化的一些事務，則由第三方進行安排甚至進行買單，其最高形式就是由政府進行安排并買單，而這也就是現代公共事務體系制度基礎。

以這樣一種職能分界原則來分析具體的社區治理，比如說社區養老，其應當形成的比較理性的工作思路是：養老本質上是一件私人（家庭）事務，因此從根本上來說應當是一件完全個人（家庭）的事務。從這個角度上來說，養老基本上屬于個人（家庭）安排的制度體系。但是當個人（家庭）的養老能力有所欠缺時，養老問題的外部性就產生了事務能力與經濟能力的3種不同組合：第一種情況是有經濟能力但欠缺事務能力，也即所謂的“失能群體”，他們需要一個外在的能力安排來解決其養老問題，而這基本上可以通過市場體系而形成的商業性服務加以解決，也即贏利性質的養老院體系，比如說即將流行的景區醫養結合養老體系。第二種情況是有事務能力但欠缺經濟能力，這時候養老的外部性就表現為由政府為其養老所需買單，但老人們通過適當的方式提供某種內部性的勞務活動。這種狀況目前比較典型的是金華市農村五保老人的集中供養模式。第三種情況是兩種能力俱失，既沒有養老的事務能力，也沒有養老的經濟能力，由此其養老的外部性擴展到極限，也即既由社會來提供其養老服務，又由政府為其養老服務買單，而這才是真正意義上的養老社會化服務體系。

以養老服務體系來透視社區治理工作的職能分界，可以有效地看出社區治理的事務在個人（家庭）、居委會和政府（街道）之間的職能閉合：首先是個人（家庭）與居委會之間的職能分界，凡是可以內部化為個人（家庭）的事務，就完全由個人（家庭）承擔，居委會盡可能不要介入（養老的第一種情況）；凡是個人（家庭）不能承擔或者不愿承擔但又在居委會能力范圍內的事務，則由居委會承擔，但費用又分為個人（家庭）承擔和政府買單兩個情況，前者對應于養老的第二種情況，后者則對應于養老的第三種情況。在此基礎上再形成的事務則應當完全由政府承擔并買單。

四、金華城市社區治理對策與建議

針對當前金華市社區治理中的問題，必須根據國家治理體系和能力現代化的目標要求，堅持以制度創新為動力，以理順體制為突破口，以明確職能界定為重點，以優化服務、滿足居民需求為落腳點，積極探索社區治理的有效路徑與辦法，提升社區治理水平，促進社會的和諧穩定。

（一）創新頂層設計。

1.建立居委會和街道雙層社區治理架構，形成雙向代理機制，居委會代理居民社區生活之需，街道代理居民生活的政府之責。

2.成立業委會對居委會進行代理授權（取代目前的監委會），形成委托代理機制下的責任監督機制，進而形成“職業居委會主任”制度下的社區工作人員居民民主選舉制度；在居委會內成立黨支部體現執政黨的人民性，從另一個角度建構以強大的行政力量為背景的居委會工作監督機制。

（二）理順體制機制。

1.建立社區治理領導小組。原有的社區工作協調小組應提檔升級，建議建立由市委市政府主要領導擔任組長，政法、民政、組織、建設、公安、工商、城管等主要職能部門領導為成員的社區治理領導小組，統籌謀劃社區治理重大事項，協調解決重點矛盾糾紛和涉訪案件，加強治理任務落實情況的督查。

2.建立社區事務準入制度。借鑒安吉縣社區（村）事務準入制的做法，按照“依法、必需、配套、規范”的原則，實行社區事務準入制，從而在根本上減輕社區治理的工作壓力，創造出社區治理的有效工作機制。

3.建立居務評議制度。減少直至取消考核項目，代之以居民評議制，一方面從根本上變革居委會工作的目標取向，使之真正體現為居民服務的組織要求，另一方面也更加充分地體現居民的知情權、參與權和監督權，保障居民的自治主體地位。

（三）明確職能界定。從社區“自治”特性出發，進一步厘清社區黨支部、居委會、監委會和社區綜合服務站的職能，確保其分工明確，運行有序。具體可實行“一部兩委一站”的運行模式。“一部”即社區黨支部，從執政黨的角度在內部約束居委會的工作職責；“兩委”即居委會和業委會，前者主持社區的日常工作，后者則從業主的角度監督居委會的工作職責；“一站”即社區綜合服務站，作為街道（政府）的公共事務服務平臺發揮政府的公共服務職能。

（四）架構治理平臺。

首先要建立區務會商制度。建立社區黨支部、社區居委會、業主委員會、物業服務公司、駐社區單位等機構，建立聯席議事機制，實現社區重大發展事務民主協商解決。進一步做實居務公開制度。可以考慮設定“居務公開日”和“民主問詢日”。

其次要進一步深化“網格化管理，組團式服務”活動，更好地發揮網格管理員、協管員和網格聯系民警、協警的作用。完成社區體制轉型后，要求網格員每周至少兩天進入網格走訪服務。在此基礎上，進一步創設有利于社區治理規范化、高效化的治理平臺，包括信息平臺、民意收集和回應平臺、應急處置平臺和居民情感疏導平臺。

再次要創建社區文化服務平臺。居民對社區的認同很大程度上取決于對社區共同價值、共同文化的認同。因此，社區要把文化服務作為社區治理的重要抓手來落實，借鑒金華市農村“文化禮堂”的成功實踐，從社區標識（LOGO）等基礎著手，形成具有獨特亮點的文化活動方式，一方面滿足居民“富而思文”“富而思樂”的精神需求，同時確立居民對本社區的文化認同及其精神回歸，實現從物質家園向精神家園的升華。

最后要建立社區的智慧城市管理體系。相關職能部門要根據社區治理的特點和要求，把金華市大力建設的“8890”及其他一些智慧城市的數字管理系統分設為不同的社區系統，并且建構起與居委會等機構之間的有效連接，為社區治理奠定強大的后臺服務基礎，建構一個社區治理快速、準確、便捷的數字化的信息系統，大力提升社區治理水平。

（五）提升自治能力。

首先，要確立居委會主任的職業化代理制度。可以借鑒企業管理中的“職業經理人”制度，把社區治理的主要責任人從內部轉移到外部，從兼職轉型到職業化。居委會主任身份的這種制度創新，可以大大激發居委會主任為社區服務的主體意識，從而真正建立起社區治理的自治性質。

其次，借助行政力量組合社區管理人才。要在某種角度某種程度上以行政力量要求居住在社區內的黨政工作人員為社區服務，擔任不同的職責，從根本上形成社區治理的“精英化”發展方向，也以其模范帶頭作用，形成對全體居民的主流價值示范作用，最終形成社區治理過程中最為重要的民眾參與意識與合作意識。在此基礎上，做好“借力打力”“借梯登高”文章，充分挖掘社區內外志愿者、社會組織、義工等服務資源，依托一定載體把這些資源充分整合利用起來，以彌補自我服務的不足。

最后還要挖掘和激發全體居民對社區治理的主動參與積極性。在社區“精英”人物和社會組織的帶頭示范作用下，通過一系列的制度創新，如“老頭治安巡查小組”“老太衛生檢查服務”等方式，專業人員個人社區服務方式，如“娘舅工作室”等，形成自我服務的社區氛圍，著力形成“社區、社會組織、社工”三者聯動運行機制，從根本上提高社區治理的自治水平。

（六）強化基礎支撐。

首先要強化規劃建設保障。老舊社區的基礎設施欠賬要千方百計補上，更加重要的是在今后的城市建設過程中，要進行科學規劃，注重社區布局的科學合理性，基礎設施功能的配套性，防止留下后遺癥。

其次要強化資金保障。政府應當在財政預算中設立社區治理專項預算，確保社區運行經費足額到位，并且建立與財力的同步增長機制。社區治理專項預算，含基礎性經費（目標：保障社區機構正常運轉，普惠）、發展性經費（目標：社區基礎設施建設和公共服務提升，項目形式和以獎代補）和保障性經費（目標：激勵居民特別是低收入居民參與志愿公益服務，定向）。基礎性經費目前應將每百戶0.8萬元調高到1.5萬元。

最后要強化隊伍保障。要在明確社區工作人員，特別是居委會主任的居民“代理人”職位的基礎上，加強現有社區干部的教育培訓，提升社區干部隊伍整體素質；要落實并提高社區干部工資、社保等待遇，穩定人心，提振信心。

社區治理既是老任務，又是新課題。為此，建議在適當的時機選擇不同類型的社區進行先行試點，探索提升社區治理水平的經驗，然后逐步在面上推開，推動金華市社區治理整體水平的提高。

（責任編輯：潘晶安）

收稿日期：2015-05-05

中圖分類號：C916

文獻標識碼：B

文章編號：1674-3040（2016）01-0011-06