扶貧領域職務犯罪預防問題研究*

●霍亞鵬白潔*/文

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扶貧領域職務犯罪預防問題研究*

●霍亞鵬**白潔***/文

檢察機關作為查處犯罪、保障人民權益的法律監督機關，始終把服務“三農”作為服務大局、保障民生的重要內容。要緊緊圍繞農村改革發展重點熱點領域，結合扶貧領域職務犯罪發案特點和發案原因，組織開展涉農職務犯罪專項查處工作，堅決打擊侵害農民權益、危害農業發展、影響農村穩定的犯罪活動，打擊涉農扶貧領域的犯罪行為，確保扶貧脫貧政策得到全面貫徹。

扶貧 職務犯罪 法律監督 懲罰

脫貧攻堅是中央一直以來高度關注的命題。為解決扶貧脫貧問題，黨中央專門召開扶貧開發工作會議進行部署，并將農業農村明確為各級財政支出的優先保障領域。中央突出強調，要切實加強涉農資金監管，建立規范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報冒領，確保資金使用見到實效。服務黨和國家脫貧攻堅大局，是檢察機關的職責所在。立足法律監督職能，加大對農民群眾身邊腐敗犯罪的查處力度，促進各項強農惠農富農政策落到實處，積極推動農村社會治理和法治建設，努力為農業現代化和社會主義新農村建設提供有力法治保障，是檢察機關首當其沖的重要職責。要實現這一點，就必須加大對涉農扶貧領域職務犯罪的防控力度。

一、現階段涉農扶貧領域職務犯罪的主要特點

第一，涉農扶貧領域的職務犯罪特別是貪污、挪用型犯罪占比較高。實踐中，檢察機關查辦涉農惠民扶貧領域職務犯罪數量逐年增大，涉農扶貧領域職務犯罪仍在高位徘徊。自2013年最高人民檢察院部署開展全國檢察機關查辦和預防發生在群眾身邊、損害群眾利益職務犯罪專項工作以來，截至今年5月，共查辦涉農和扶貧領域職務犯罪28894人，占同期立案查辦職務犯罪總人數的22%。其中，自2013年以來，查辦貪污犯罪16385人，占該領域職務犯罪涉案總人數的56.7%；查辦瀆職犯罪4617人，占涉農扶貧職務犯罪總人數的16%。

第二，犯罪環節比較集中。近年來中央惠農政策力度不斷加大，中央和各級政府為促進農業發展、農民增收，對農民生產生活實行一系列財政補貼政策。但一些基層干部卻利用手中的權力，在種糧農民直接補貼、良種補貼、生豬規模化養殖補貼、蔬菜大棚補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼、家電下鄉補貼資金，以及扶貧、救災、農民工培訓、農業政策性保險等專項資金申報審核、資金管理、項目驗收等環節，貪污挪用、侵占挪用、侵占私分；或失職瀆職、違規操作，致使資金虛報冒領、跑冒滴漏。

第三，“小官涉貪”現象明顯。在涉農扶貧領域，基層鄉、鎮、站、所職務犯罪發案率逐年上升，涉案主體多集中在鄉鎮政府以下基層工作人員，涉案人員包括村黨支部書記、村委會主任、村會計、村出納等“兩委”成員和村民組長等村組干部以及鄉鎮站所工作人員，另外還包括部分縣級職能部門工作人員。總體上看，科級以下工作人員和村組干部占了較大比例。

第四，“抱團”腐敗現象嚴重。檢察機關近年來查辦的涉農扶貧領域職務犯罪案件中，窩案、串案占比很大。這一領域職務犯罪的查處，往往是突破一案、帶出一串，相互勾結、團伙作案、“抱團”腐敗等共同侵吞國家涉農扶貧政策性補貼和專項資金現象時有發生。還有一些惠農扶貧職能部門與使用單位之間、國家工作人員與申請人之間、村委成員之間相互勾結、團伙作案。

第五，犯罪手段隱蔽多樣。在涉農扶貧領域，犯罪分子通過擠占挪用、層層截留、虛報冒領等方式，揮霍浪費扶貧資金。有的對上虛報冒領，對下隱瞞實情，利用代領、代發補助金的便利，直接克扣、截留、私分涉農資金，騙取、套取各項涉農扶貧補助款；有的虛列戶頭、重復報賬、虛報受災情況、收入不入賬等方式侵吞補貼資金。

二、涉農扶貧領域職務犯罪的發案原因

從檢察機關查辦的案件分析，涉農扶貧領域職務犯罪的發案原因是多方面的。既有管理制度機制不健全的因素，也有監督制約不力的問題，還有政策宣傳不到位、法律意識欠缺的原因。具體來看，包括如下方面：

第一，資金管理存在漏洞。由于在資金管理方面存在漏洞，犯罪分子利用政策漏洞虛報冒領、套取侵吞、截留私分扶貧款。

第二，扶貧資金的分配管理涉及多個部門，扶貧資金項目與交通、水利、林業、農業綜合開發等專項資金項目在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有一定的重復和交叉。

第三，資金來源渠道分散、實施項目繁雜、使用面積廣，監管難度大。

第四，監管虛位，涉農扶貧政策政出多門，尚未形成統一有效監管。部分地區涉農扶貧資金的分配、管理和使用由財政、發改委、國土、林業、水利等多部門分頭負責，導致有的惠農扶貧政策政出多門，缺乏系統性和協調性。

第五，資金使用情況不公開不透明。近年來，大多數村級組織建立了村務公開制度，但不少是走過場、流于形式。而且扶貧政策宣傳不到位，群眾知曉度不高。不少群眾對補貼性質、發放對象、計算標準、核定程序等知之甚少，有的甚至不知道有某項補貼。

三、查辦和預防涉農扶貧領域職務犯罪的建議

第一，查處犯罪與保障農村經濟穩定相結合，準確把握查辦和預防扶貧領域職務犯罪工作的總體要求，克服就案辦案、機械執法，杜絕查辦一起案件、搞垮一個涉農企業的情形發生。因此，查辦每一起案件都要進行風險評估，對矛盾尖銳、社會廣泛關注的案件，充分評估辦案風險，事先制定風險處置預案，防止因處置不當引發或者激化矛盾。要突出重點、盯住基層，對于農民群眾的舉報、控告，通過實地走訪、查驗賬目等方式開展精細化初查。加強與扶貧開發等部門的聯系溝通，對本地扶貧資金名稱、政策依據、補貼標準進行全面梳理，摸清政策資金底數清單，排查漏洞隱患。堅持大案小案并重，決不能因片面強調大要案，放棄對危害群眾利益小案的查處。

第二，堅持問題導向，聚焦重點領域、重點環節、重點問題。要圍繞中央的決策部署，找準扶貧領域職務犯罪易發多發突出領域、環節和部位，切實加大查辦和預防力度。嚴肅查辦和積極預防侵犯小微企業、自主創業者等合法權益的職務犯罪；嚴肅查辦和積極預防搬遷資金發放、安置區建設、搬遷群眾就業等環節的職務犯罪，切實維護搬遷群眾的合法權益；嚴肅查辦和積極預防退耕還林還草、重大林業生態、受污染耕地水源修復等工程中的職務犯罪，加大貧困地區生態環境司法保護力度；嚴肅查辦和積極預防貧困地區基礎教育、職業教育等領域的職務犯罪，尤其是改善貧困地區教育條件過程中的貪污挪用、失職瀆職犯罪；查辦和積極預防醫療保險和醫療救助、新型農業合作醫療、農村最低生活保障等領域的職務犯罪。把扶貧資金和扶貧項目作為重點，查辦和積極預防侵占支農惠農財政補貼資金、救災救助資金、生活保障資金等職務犯罪。查辦和積極預防特色產業脫貧、勞務輸出脫貧、資產收益扶貧、關愛服務體系中的職務犯罪，確保各項扶貧政策項目真正惠及貧困地區。

第三，運用檢察建議，促進建章立制，同時將刑事追訴與檢察建議相結合，加大辦案力度與加大宣傳力度相結合。進一步加大宣傳力度，拓展線索來源；掌握涉農刑事犯罪的特點和規律，配合有關部門進行集中整治。延伸辦案職能，深入剖析發案原因，特別是制度和管理上存在的問題，及時向黨委政府、有關部門和發案單位提出檢察建議。結合查辦的扶貧領域職務犯罪案件，積極提出堵塞漏洞、健全制度的檢察建議，配合法案整改落實。特別圍繞扶貧開發的重點領域、重點環節、重點崗位以及重要規章制度，認真查找職務犯罪風險點，及時提出完善內控機制、加強風險防控的建議措施。

第四，部門聯動，共同預防。加強與扶貧部門的協調聯動，建立健全信息共享和通報機制，特別是要依托信息技術，建立財政專項扶貧資金項目信息監管共享平臺，實現貧困人口數量、區域分布、扶貧項目清單和扶貧資金安排等扶貧開發基礎數據的有效共享，掌握扶貧開發基本情況，有針對性地加強預防，提高預防實效。延伸查辦和預防扶貧領域職務犯罪觸角，著力構建覆蓋扶貧部門、鄉鎮、村社的有效對接機制。加強與扶貧等相關部門的溝通，健全線索快速移送和案件查辦協作配合機制，實現扶貧部門12317舉報平臺與檢察機關的有效銜接。

第五，完善涉農扶貧資金檢察監督網絡。為確保扶貧資金來源明、分配公、看得清、管得嚴，檢察機關要探索拓展法律監督觸角，著力在基層構筑全覆蓋的法律監督網絡。針對機構缺位、法律監督乏力的問題，要健全派出機構：在縣直涉農扶貧資金管理部門設置派出機構，檢察聯絡室；在各級鄉鎮街道設置派出機構、檢察室，在村級組織設置派出機構，通常設檢察聯絡室。確保對扶貧資金項目主管部門的職責權限明確到位、對政策規定理解到位、對項目情況掌握到位、對扶貧資金分配使用了解到位。

第六，加強法律政策研究，嚴格把握罪與非罪的界限。尤其是辦理扶貧領域失職瀆職犯罪案件時，要注意聽取扶貧部門的意見，防止把一般違法違紀、工作失誤甚至改革創新視同犯罪，努力實現法律效果與扶貧成效的有機統一。要做到寬嚴相濟、把握政策。對扶貧領域涉及金額大、情節惡劣、危害嚴重的職務犯罪，特別是群眾聯名舉報、引發集團上訪、社會反映強烈的案件，依法從嚴查處；對大搞形象工程、面子工程，造成扶貧資金損失、構成犯罪的，要依法追究失職瀆職責任。同時要全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，對犯罪情節輕微真誠悔改或者主動投案自首、檢舉立功的，依法從輕處理。認真分析扶貧領域職務犯罪發案熱點和規律，加強預防對策研究，及時提出預防建議，促進完善管理制度、堵塞漏洞。

第七，抓住貪污、挪用扶貧資金等群眾反映強烈的突出問題，加大查辦和預防工作力度，切實保障扶貧資金安全；緊盯扶貧惠民政策動向，上下聯動齊抓辦案把帶頭辦案與加強對下指導結合起來，經常加強與扶貧等有關部門的溝通協調，緊盯扶貧惠民資金使用。堅持聚焦基層，緊盯發生在群眾身邊的腐敗問題，堅決查處職級不高權力大、數額巨大影響壞、用權任性危害大的貪腐案件。緊盯項目審批環節，堅決查處瀆職犯罪針對一些公職人員在審核、監管扶貧項目和資金過程中不作為、亂作為的問題，加大懲治瀆職犯罪的力度把預防工作貫穿專項行動各環節，形成針對性、時效性相結合的常態化預防工作機制。

第八，堅持延伸職能推動扶貧政策、資金、項目全面公開。檢察機關在依法查辦和積極預防惠農扶貧領域職務犯罪的同時，著眼于從源頭上保證惠農扶貧資金安全規范運行，切實維護群眾合法權益。摸清惠農扶貧資金底數。從涉農部門入手，對惠農扶貧資金名稱資金總額、分配政策、補貼標準進行全面摸排，梳理出類、分項、子項的惠農扶貧資金底數清單。將所有惠農扶貧政策依據、資金總量、實施標準、惠及范圍、分配程序、分配結果等作為公開內容。通過公開化制度化管理惠農扶貧資金，使廣大群眾對惠農扶貧政策資金知源知流，有效防止和糾正惠農扶貧資金管理中存在的暗箱操作等問題。檢察機關發揮自身優勢，敦促基層各組織加大公開力度，除將扶貧資金逐筆逐項公開外，公示相關的合同、開支票據、經辦人等信息，使群眾看得明讀得懂。

第九，緊密結合辦案，加強協作配合，創新扶貧領域職務犯罪預防工作方式方法。加強預警工作，開展專項預防。及時總結扶貧領域的職務犯罪和誘發職務犯罪的苗頭性、傾向性問題，開展前瞻性的專題調研，探索建立預警機制，研究從源頭上預防的對策措施。對扶貧領域職務犯罪突出的地區或行業、系統，積極研究開展區域性、行業性的專項預防，形成規模效應。

*本文系國家檢察官學院2016年科研基金資助課題“扶貧領域職務犯罪預防問題”（GJY2016C19）的階段性成果。

**最高人民檢察院反貪污賄賂總局二局［100726］

***最高人民檢察院反貪污賄賂總局二局［100726］，中國人民大學博士后［100872］