淺議民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度

●袁書廣/文

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淺議民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度

●袁書廣*/文

隨著《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的出臺以及《民事訴訟法》的修改施行，基層檢察機關的民事檢察工作的監(jiān)督內(nèi)容發(fā)生了重大變化，息訴工作壓力不斷增大。本文以B區(qū)檢察院2014年和2015年案件數(shù)據(jù)為例，采取實證研究方法，論證了民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的必要性和可行性，并進行了聽證機制設計。

民事行政檢察 聽證 必要性 可行性

1990年民行檢察辦案規(guī)則中首次提出了公開聽取當事人意見，直至2013年最高人民檢察院通過《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）明確規(guī)定了聽證程序。隨后，民事檢察監(jiān)督聽證制度作為檢務公開的一種方式所彰顯的重要作用，逐漸被各地檢察機關重視。

一、民事檢察監(jiān)督案件審查處理現(xiàn)狀分析——以B院2014年、2015年案件數(shù)據(jù)為例

（一）作不支持監(jiān)督申請決定案件逐年增多，息訴壓力增大

近年來，隨著《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相繼修改實施，檢察機關受理的申請監(jiān)督案件經(jīng)法院一審、二審、再審程序后，監(jiān)督標準更加嚴格，啟動監(jiān)督程序更加謹慎。2014年，B院作不支持監(jiān)督申請決定案件占審查民事行政申訴案件總數(shù)的42.9%。2015年，B院作不支持監(jiān)督申請決定案件占審查民事行政申訴案件總數(shù)的58.8%，年增長率66.7%，可見，需要作息訴工作的案件越來越多。同時，由于申請監(jiān)督人經(jīng)歷了一審、二審、再審，對司法機關心里抵觸較大，在收到不支持監(jiān)督申請決定書后，申請監(jiān)督人情緒激動，極易引起纏訴鬧訪，結案后三次以上接待當事人進行釋法說理比例逐年加大，2015年B院此類工作占全年息訴工作量的46%，息訴工作的難度也逐漸加大。

（二）作出監(jiān)督?jīng)Q定案件，法院采納率逐年下降

2014年，B院向法院制發(fā)檢察建議采納率為75%，提請抗訴采納率為100%。2015年，B院向法院制發(fā)檢察建議采納率為50%。采納率低的原因比較復雜，主要原因：一是涉案法律問題存在爭議，學術界和司法實踐認識不統(tǒng)一；二是檢察機關與法院處理同一案件考慮的相關因素不一致。無論何種原因?qū)е掳讣Q定未被采納，B院均承擔案件的息訴責任。因而需要檢察機關在辦理民事檢察監(jiān)督案件過程中不斷強化審查標準，進而提高案件質(zhì)量。在息訴壓力不斷增大的情況下，引入聽證制度，解決息訴難題，值得進一步探討

二、民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的必要性

（一）司法民主的需要

我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。人民代表大會是人民行使國家權力的機關，檢察機關由其產(chǎn)生，對其負責。各級檢察機關設置檢察委員會，以民主集中制為原則，討論重大疑難案件、決策等重要問題。各級檢察機關設立人民監(jiān)督員，并接受其監(jiān)督。2006年6月26日，最高人民檢察院出臺《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》，“檢務公開”使檢察權在一定程度上接受了監(jiān)督這些都是司法民主的體現(xiàn)。但現(xiàn)實情況是：有些申訴案件當事人依然選擇“信訪不信法”，對檢察機關做出的處理決定心存疑慮，存有抵觸情緒。因此，迫切需要建立一個行之有效的監(jiān)督平臺，把問題擺在明處，把觀點亮到桌面上，接受社會公眾的審視和評價。在辦理民行申訴案件中引入聽證制度，可以增強監(jiān)督的透明性，將案件公開置于公眾視野之下，在一定程度上能夠解決由于申訴人主觀原因產(chǎn)生纏訴鬧訪的現(xiàn)象，提升息訴工作效果。

（二）遵循司法規(guī)律化解社會矛盾的需要

近年來，隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，公民的法律意識逐漸提高，越來越多的人們開始懂得拿起法律的武器，捍衛(wèi)自己的權利，但很多群眾法律知識理解片面，“纏訴鬧訪”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。公開聽證程序為雙方提供了一個對話交流平臺，有助于消減因認識分歧和程序瑕疵帶來的不滿情緒，能夠滿足社會公眾利益表達、追求公平正義的公權要求和意愿，從而有效化解矛盾，減少群眾不滿給司法帶來的沖擊和損耗，為“案結事了”奠定基礎。［1］

（三）提升檢察機關司法公信力的需要

司法公信力，是社會公眾對國家司法權力實施過程及結果的信任與信用程度。司法公信力的高低，直接關系到司法權威以及社會的和諧穩(wěn)定。隨著自媒體時代的到來，公眾可以第一時間通過網(wǎng)絡獲得各種正面和負面的新聞信息，而負面新聞往往比正面新聞更吸人眼球，也更容易令人記憶深刻。聽證制度的引入，通過給當事人充分發(fā)表意見的機會，讓其親自參與到案件審查中來，給其直觀的展現(xiàn)司法的公開、公平、公正。有助于破除民眾對檢察機關的神秘感，改變網(wǎng)絡文化對司法機關的錯誤認知，增強民行檢察工作的公開性和透明性，提升民行檢察審查決定的公信力。此外，通過聽證程序，檢察機關可以廣泛聽取聽證員對案件的評析意見，能夠為需要作出監(jiān)督申請的案件，提供更多理論支撐，提升辦案質(zhì)量。

三、民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的可行性

考察一項新制度是否應該制定，能否得到正確執(zhí)行，必須對其執(zhí)行的可行性進行論證，這種論證，主要應該從該制度所依據(jù)的法律基礎和實踐中的可行性兩方面進行。

（一）法律基礎

最高人民檢察院1999年5月10日通過的《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》（以下簡稱《試行規(guī)則》），實際上是確立了民事檢察聽證制度。因為聽證的核心內(nèi)涵是聽取當事人的意見，而公開聽取當事人陳述也正是要聽取當事人對申訴案件的意見。所以，《試行規(guī)則》在我國確立了民事檢察聽證制度，但規(guī)定比較簡略，從形式上也沒有采用“聽證”一詞。2013年9月23日，最高人民檢察院通過《監(jiān)督規(guī)則》，在第5章第2節(jié)已經(jīng)明確規(guī)定了聽證制度，并且對聽證程序參加人員、聽證順序、聽證秩序等進行了一定細化，這為檢察機關開展聽證程序奠定了法律基礎。

（二）實踐基礎

許多地方檢察院也在《監(jiān)督規(guī)則》的基礎上制定了本院的聽證規(guī)則，取得了很好效果。例如，山東省青島市人民檢察院于2012年就開始推行在民事申訴監(jiān)督案件中引入公開聽證機制，并且制定了《青島市人民檢察院民事行政申訴案件公開聽證實施辦法（試行）》，一年舉辦聽證會280余場，取得了很好效果。2014年天津市人民檢察院第二分院、寧河縣人民檢察院也開展了民事檢察監(jiān)督聽證程序。這些實踐中的嘗試和經(jīng)驗，為檢察機關推行民事檢察監(jiān)督聽證程序奠定了實踐基礎。

四、民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的設計

（一）聽證應遵循的原則

在民事檢察監(jiān)督聽證實踐中，必須遵循公開、公平、公正的原則。

1.公開原則。民事檢察監(jiān)督中引入聽證程序是對檢務公開的進一步深化。這就要求聽證程序必須堅持公開原則，具體表現(xiàn)為，民事檢察監(jiān)督案件聽證程序除以下三種情形：（1）案件涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的；（2）一方當事人不愿意參加公開聽證的；（3）具有其他不適合公開進行聽證情形的，其余均應當公開進行。而且，聽證程序必要時可以邀請有關媒體旁聽。

2.公平原則。公平原則要求檢察機關對于雙方當事人要平等地對待、平等地保護雙方當事人的訴訟權利，給雙方當事人提供平等的參與機會。在聽證過程中，雙方當事人都有權提出自己的主張、證據(jù)，反駁對方的主張、證據(jù)。聽證程序主持人不應進行不適當?shù)南拗啤?/p>

3.公正原則。公正原則要求檢察機關在聽證過程中要保持客觀中立，做到不偏袒一方當事人。具體表現(xiàn)為回避原則的適用，當事人及其代理人認為聽證員與案件有利害關系，可能影響公正處理的，有權申請回避。申請回避的應當說明理由。聽證員的回避由檢察長決定。

（二）聽證的范圍

《監(jiān)督規(guī)則》對聽證制度作出了明確規(guī)定，這具有進步意義，但對于聽證適用范圍卻沒有明確界定。本文認為，對于下列民事檢察監(jiān)督案件可以召開聽證會，對涉案事實、證據(jù)及適用法律進行公開陳述、示證和辯論，充分聽取聽證員、當事人的意見，依法公正處理案件。

1.存在不穩(wěn)定因素的。存在不穩(wěn)定因素是指案件一方或雙方當事人人數(shù)眾多，當事人情緒激動、行為極端，有進京上訪隱患或者行為等風險評估等級較高的案件。

2.在本轄區(qū)有重大影響的。重大影響指的是案情復雜、涉及范圍廣、訴訟標的的金額較大、案件可能或者已經(jīng)被各級媒體關注，可能或者已經(jīng)引起輿情關注的。

3.事實認定及法律適用有重大分歧的。重大分歧指的是案件承辦人在審查案件過程中發(fā)現(xiàn)，案件事實及法律適用存在認識分歧，經(jīng)部門集體討論仍難以統(tǒng)一意見的情況。

4.其他有必要召開聽證會的。聽證范圍的具體設計能否涵蓋所有適用聽證的民事訴訟監(jiān)督案件有待實踐證明，而且一項制度的創(chuàng)立往往具有滯后性。為了避免需要聽證的民事訴訟監(jiān)督案件未納入聽證范圍，導致聽證程序不能啟動，進而影響當事人權益，遂設定該兜底條款。

（三）聽證的程序設計

在對司法實踐中民事檢察監(jiān)督聽證程序進行梳理、整合的基礎上，結合《監(jiān)督規(guī)則》第5章第2節(jié)關于聽證的規(guī)定，本文認為，應從以下幾個方面設計聽證程序。

1.聽證的提起。《監(jiān)督規(guī)則》第57條第1款規(guī)定，人民檢察院審查民事訴訟監(jiān)督案件，認為確有必要的，可以組織有關當事人聽證。這是檢察機關依職權啟動聽證程序方式。本文認為，為了充分保障當事人權益，體現(xiàn)司法公正，提升司法公信力，應設計依申請啟動聽證程序方式。民事訴訟監(jiān)督案件當事人認為申請監(jiān)督案件符合聽證范圍的，可以向檢察機關提出申請。不過為了防止當事人濫用權利，浪費司法資源，同時應規(guī)定由檢察機關經(jīng)審查作出是否同意啟動聽證程序的決定。

2.聽證的準備。（1）確定參加聽證的人員。參加聽證的主要有主持人（即案件承辦人）、書記員、申請監(jiān)督人及其他當事人、聽證員，必要時可以邀請相關媒體旁聽。其中聽證員主要是《監(jiān)督規(guī)則》第57條第2款規(guī)定的與案件沒有利害關系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家咨詢委員、人民調(diào)解員或者當事人所在單位、居住地的居民委員會委員以及專家、學者等其他社會人士。但本文認為，為了查清案件事實，也可以邀請本院控申部門、上下級檢察院的民事行政檢察人員、原審法官等人員參加。（2）提前告知，人民檢察院組織聽證，應當在聽證3日前通知參加聽證的人員，并告知聽證的時間、地點。

3.聽證的舉行。聽證應當按照下列順序進行：（1主持人公布聽證事由，宣布聽證員和其他參加人員名單、宣布聽證紀律，告知當事人有關聽證的權利和義務，詢問當事人對聽證員是否提出回避申請；（2）主持人介紹案件訴訟經(jīng)過以及聽證會的議題；（3）申請人陳述申請監(jiān)督請求、事實和理由；（4）其他當事人發(fā)表意見；（5）申請人和其他當事人提交新證據(jù)的，應當出示并予以說明；（6）出示人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)；（7案件各方當事人陳述對聽證中所出示證據(jù)的意見；（8申請人和其他當事人發(fā)表最后意見；（9）聽證主持人宣布聽證結束。有些學者認為應當在主持人宣布聽證結束前加入聽證員對案件評議及宣布評議意見環(huán)節(jié)，但本文認為，這種做法并不可取，應在聽證結束后再進行評議，將評議意見記錄在案即可。因為在民事檢察監(jiān)督中引入聽證程序的最終目的是為了理順當事人情緒化解矛盾糾紛，最終息訴止訪。而多數(shù)聽證員均未從事過法律工作，做出案件處理意見時容易受案件當事人家境、生活現(xiàn)狀、當事人陳述等外在因素的影響，感性認知較重，缺乏理性思考，這就可能出現(xiàn)聽證員的評議意見與檢察機關最終出具的法律文書意見不一致的情況，此時對檢察機關作出決定不服的一方當事人，認為在聽證程序中專家委員尚且同意自己觀點，而檢察機關卻作出相反的決定，決定不能被信服，容易引發(fā)纏訴鬧訪。

4.聽證的結果。聽證結果并不是案件的最終處理結果，需要對二者的關系和案件的決定進程進行明確具體設計為：案件承辦人應當根據(jù)已經(jīng)查明的案件事實和證據(jù)，結合聽證評議意見，依法提出對案件的處理意見。經(jīng)部門集體討論，負責人審核后，層報檢察長決定。案件的處理意見與聽證評議意見不一致，按照《監(jiān)督規(guī)則》應當經(jīng)檢察委員會決定的，層報檢察長審批后，提請檢察委員會決定。

注釋：

［1］參見丁雪芹、朱輝：《民事申訴案件聽證制度的實踐》，載《中國檢察官》2014年第7期。

*天津市北辰區(qū)人民檢察院［300400］