國家安全，離不開法治文化

文/陳順初

國家安全，離不開法治文化

文/陳順初

國家安全一直以來是保密和神秘的。因此在法治文化的研究中，對國家安全便避而不談。面對國際國內的復雜多變的安全形勢，習近平總書記運籌帷幄，高屋建瓴，創造性地提出了“總體國家安全觀”的戰略思想，將國家安全從狹義的帶有神秘色彩的文化，提升到全民參與的法治文化的新高度。從此，國家安全文化便成了法治文化不可或缺的重要組成部分。也就是說，在中國法治文化中，國家安全文化如果缺席，那么中國法治文化便是有缺陷的。中國法治文化不能沒有國家安全和國家安全文化，國家安全和國家安全文化則離不開中國法治文化。

一、國家安全概念的演進

國家安全，我國民眾一般傳統意義上的理解，是指政治、軍事、領土等安全，是軍隊和國家安全機關的職責范疇。長期以來，國家安全往往與神秘的隱蔽戰線緊密聯系在一起，局限于保衛國家不受侵略，維護祖國和平統一。

1993年2月22日,我國公布實施的國家安全法，主要規定了國家安全機關的職責，特別是反間諜職責，使這部法律更傾向是一部反間諜法。

20年后，2014年4月15日，中央國家安全委員會召開第一次全體會議,習近平總書記提出了“總體國家安全觀”的戰略思想，并首次系統提出集11種安全于一體的國家安全體系。其時,中國國家安全的內涵和外延已變得比歷史上任何時候都要豐富,時空領域已變得比歷史上任何時候都要寬廣,內外因素已變得比歷史上任何時候都要復雜。總體國家安全觀，正是在正確分析、科學整合傳統國家安全觀的基礎上，為了應對今天中國面臨的許多安全風險和挑戰而提出的。它契合了中國國家安全形勢變化的新特點和新趨勢,揭示了中國國家的全面性、整體性和系統性,為新形勢下維護國家安全確立了重要遵循。

半年后，黨的十八屆四中全會召開，對構建國家安全法律制度體系提出明確要求。于是，將總體國家安全觀這一科學的國家安全理念法律化、制度化，出臺一部全新的國家安全基本法呼之欲出。

近年來，中國國家安全的形勢日益嚴峻，對外要維護國家主權、安全和發展利益，對內要維護政治安全和社會穩定，尤其是南海的國土安全爭端、中日釣魚島爭端帶來的軍事威脅、美國棱鏡門所帶來的科技安全、轉基因食品問題引發的糧食安全恐慌和資本做空帶來的金融危機等,各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。傳統安全問題尚未有效解決，非傳統安全問題日益凸顯，包括暴力恐怖襲擊、經濟安全、網絡安全、生態安全、資源安全、海外利益的安全等極為嚴峻。安理會五大常任理事國中，中國是唯一尚未實現統一，還有領土爭端的國家。原有的國家安全立法根本無法適應對內對外維護國家安全的需要。中國成了世界大國中唯一沒有綜合性國家安全立法來統領國家安全事務機構的國家。如此種種都使黨和國家下決心建立一套在黨領導下的統分結合、協調高效的國家安全制度與工作機制來保護國家安全穩定。新的國家安全法的制定已迫在眉睫。

2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議正式通過《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）。這是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，根據憲法制定的維護國家安全的綜合性、全局性、基礎性的大法，是一部憲法性法律，是新時期維護國家安全的法律重器，是統領國家安全各領域工作的基本法律，是維護國家安全的根本法律保障，也是構建國家安全法律制度體系的核心和靈魂。它吸收了中國特色社會主義理論創新和制度創新的最新成果，對于依法維護國家核心利益，實現黨和國家的長治久安具有重要意義。

從此，國家安全有了全新的概念，其內涵和外延得以科學地拓展。

國家安全的定義，至此明確為：國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。

國家安全，明確包括政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全11個領域的內容,各地區各部門必須通力合作、相互配合、彼此協調,共同服務于國家安全事業,滿足確保國家安全的現實需要。維護國家安全，必須堅持總體國家安全觀,以人民安全為宗旨,以政治安全為根本,以經濟安全為基礎,以軍事、文化、社會安全為保障,以促進國際安全為依托,維護各領域國家安全,構建國家安全體系,走中國特色的國家安全道路。

2016年4月15日，在首個“全民國家安全教育日”到來之際，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央國安委主席習近平作出重要指示。他強調，國泰民安是人民群眾最基本、最普遍的愿望。實現中華民族偉大復興的中國夢，保證人民安居樂業，國家安全是頭等大事。要以設立全民國家安全教育日為契機，以總體國家安全觀為指導，全面實施國家安全法，深入開展國家安全宣傳教育，切實增強全民國家安全意識。要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，動員全黨全社會共同努力，匯聚起維護國家安全的強大力量，夯實國家安全的社會基礎，防范化解各類安全風險，不斷提高人民群眾的安全感、幸福感。

習近平總書記不止一次強調“國家安全是頭等大事”。在設立國家安全委員會時，他明確指出要將國家安全明確列為頭等大事。因為安全是國家生存發展最重要、最基本的前提和基礎。沒有國家安全，任何經濟、民生和民主，任何改革、發展和建設都無從談起。國家安全關乎我國能否如期全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢。

習近平總書記對國家安全的高度重視，無疑使國家安全和國家安全文化獲得了全面的提升，使其從長期以來鮮為人知的帶有神秘色彩的文化，提升到全民參與的法治文化的嶄新高度。

二、《國家安全法》創造性地豐富了中國法治文化

2015年7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過的《國家安全法》的頒布實施，不僅是應對中國面臨的來自內部和外部的危害國家安全問題的制度化解決方案，更是全面依法治國階段對國家治理方式、國家政權穩定和依憲執政等重要目標的大膽探索，極大地、創造性地豐富了中國法治文化的內容，成為了中國法治文化不可分割的重要組成部分。

從法治理念的角度看，《國家安全法》堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國三者有機統一，是實現國家安全法治化的具體體現。

第一，《國家安全法》明確了中國共產黨對國家安全工作的領導地位。這是我國憲法基本原則在《國家安全法》里的體現。黨的十八屆三中全會決定成立中央國家安全委員會，建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制。《國家安全法》明確中央國家安全領導機構負責國家安全工作的決策和議事協調，研究制定、指導實施國家安全戰略和有關重大方針政策；統籌協調國家安全重大事項和重要工作；推動國家安全法治建設。這就將國家安全的領導權，通過法律形式賦予了中央國家安全領導機構。毫無疑問，《國家安全法》明確地多次提及黨的領導，是執政黨對當下國內外環境作出的回應。總體國家安全觀的戰略思想，是新時期中國共產黨維護國家安全的根本方針政策。《國家安全法》就是要把黨中央維護國家安全的這一新方針政策法律化、制度化，賦予其法律約束力。總體國家安全觀是制定國家安全法的根本指導思想。國家安全工作必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，維護各領域國家安全，構建完整完善的國家安全體系，走中國特色國家安全道路。

第二，《國家安全法》堅持以人民安全為宗旨。它尊重保障人權，同時，強調維護國家安全必須遵守憲法和法律，以社會主義法治為開展國家安全工作的準繩。它既是授權法，也是限權法，即授予有關機關和部門充分必要的維護國家安全的職權，同時又對這些職權進行法律的約束和規制，以防止權力濫用和誤用，也防止法定權力的不作為造成人民和國家的損失，體現了權由法定、權依法使等基本法治觀念，也體現了維護國家安全要堅持以民為本、以人為本，堅持一切為了人民、一切依靠人民的立法理念，貫徹了十八大以來黨中央依法治國、依法執政的新理念和新思想。

第三，《國家安全法》明確在中央國家安全領導機構的統一領導指揮下，構建統分結合、協調高效的國家安全制度和工作機制，建立健全維護國家安全的重要制度機制，包括情報信息，風險預防、評估和預警，審查監管，危機管控，國家安全重點領域工作協調機制，國家安全工作督促檢查和責任追究機制，跨部門會商工作機制，國家安全決策咨詢機制等。這是運用法治思維和法治方式治國理政在國家安全工作上的具體體現。

從法治制度的角度看，《國家安全法》建立了集中統一、權威高效的國家安全領導體制，以法律形式確立了國家安全工作的基本制度，明確了國家機關、公民和組織維護國家安全的職責、權利和義務，維護國家核心利益和其他重大利益，覆蓋了政治、主權、軍事、經濟、文化、社會等國家安全各領域的工作，是一部集外部安全與內部安全、傳統安全與非傳統安全、國土安全與國民安全、自身安全與共同安全于一體的綜合性、全局性、基礎性法律，是一部名副其實的國家安全基本法。《國家安全法》還健全完善了國家安全工作制度。國家安全戰略是國家安全制度的最高層次，是統領、是頂層制度。在國家安全戰略統領下，加強了四個方面制度建設：健全統一歸口、反應靈敏、準確高效、運轉順暢的情報信息制度；制定完善應對各領域國家安全風險評估監測預警制度；進一步完善國家安全審查和監管的制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查；對發生危及國家安全的重大事件、特別重大事件，實行危機管控制度。

從法治實踐的角度看，《國家安全法》調整充實了維護國家安全的任務，包括維護政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全；從新型領域安全等方面規定了國家安全的任務，比如將金融安全從傳統的經濟安全中分離出來，體現了黨中央、國務院對防范和化解金融風險，維護金融安全作出的部署；同時，第一次提出網絡空間主權，有助于我國加強網絡空間治理，建設網絡安全保障體系，參與網絡國際治理和合作，捍衛我國網絡空間主權安全。總之，它既包括軍事、國土這些傳統安全，也包括信息、生態、資源、核安全這些非傳統安全，還包括外層空間、國際海底區域和極地這些新型領域安全以及中國海外利益安全，統領了國家安全各領域工作。這是立足中國面臨的內外安全環境,借鑒國外有益經驗,作出的符合中國國情，符合21世紀時代特征，符合世界及區域安全特點的科學部署和安排。

《國家安全法》在中國法治文化的理論和實踐中，呈現出十分明顯的五大特點。

第一，它是一部綜合性、全局性、基礎性的國家安全法。《國家安全法》在總則中明確了國家安全、總體國家安全觀、國家安全領導體制等概念。與傳統的安全觀不同，它的國家安全觀還包括非傳統領域的安全，目標是構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。

第二，它強調維護國家經濟安全。《國家安全法》明確了國家維護國家基本經濟制度和社會主義市場經濟秩序，保障關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、重點產業、重大基礎設施和重大建設項目以及其他重大經濟利益安全。同時還明確了國家建立國家安全審查和監管的制度和機制，對影響或可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術等進行國家安全審查。

第三，它強調確保文化安全。《國家安全法》明確了國家堅持社會主義先進文化前進方向，繼承和弘揚中華民族優秀傳統文化，培育和踐行社會主義核心價值觀，防范和抵制不良文化的影響，掌握意識形態領域主導權，增強文化整體實力和競爭力。當前人們反映最強烈的不良文化，是指宣揚暴力、仇恨、色情、恐怖、國家分裂的文化，這類不良文化將導致社會極其不穩定。文化安全屬于國家安全觀中的非傳統領域。文化安全主要包含兩方面：培育和踐行社會主義核心價值觀，繼承和弘揚中華文化。中華文化是人類共同的文化財富，不能被西方文化所取代。

第四，它明確規定維護國家網絡空間主權。《國家安全法》規定國家建設網絡與信息安全保障體系，并加強網絡管理，防范、制止和依法懲治網絡攻擊、網絡入侵、網絡竊密、散布違法有害信息等網絡違法犯罪行為，維護國家網絡空間主權、安全和發展利益。這是我國第一次明確“網絡空間主權”概念，可以理解為國家主權在網絡空間的體現、延伸和反映。這既是我國維護國家安全和利益的原則，也是我國參與網絡國際治理合作的原則。

第五，它為太空、深海和極地等新型領域國家安全提供法律支撐。《國家安全法》規定國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地，增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全。這意味著新型領域的國家安全被我國正式納入了立法范圍。

三、確保國家安全，離不開法治文化

法治文化是一個國家或民族文化中蘊藏著法治意識、法治觀念、法治精神的理想信仰、制度規范、行為方式、器物設施等精神和物質文明成果的總和。法治文化作為構建法治國家、法治政府、法治社會的軟實力，已成為我國依法治國的文化支撐，為國家法治建設提供著必要的法治思想和文化基礎，對依法治國方略的實施具有特殊重要的意義。

國家安全是依法治國的重要方面，國家安全文化則是法治文化不可或缺的重要組成部分。在確保國家安全的實踐中，以國家安全文化為核心內容的法治文化有著不可替代的作用。國家安全和國家安全文化離不開中國法治文化。國家安全文化的靈魂是《國家安全法》。

從古至今，國家安全對于每一個人來說都很重要，只有國家安全穩定，人民才能安寧幸福地生活工作，社會才能進步。百姓的安全感，首先來自國家安全。國家利益高于一切，國家安全就在我們身邊。而要使國家安全得以真正確保，必須大力加強以國家安全文化為核心內容的法治文化建設。沒有以國家安全文化為核心內容的法治文化的普及傳播，確保國家安全則是一句空話。確保國家安全，離不開法治文化。

如何建設好以國家安全文化為核心的法治文化？我認為應進一步加強以下幾方面。

（一）堅持讓國家安全工作在法治的軌道上運行

在貫徹總體國家安全觀，維護國家安全的工作中，必須遵守憲法和法律的規定,堅持社會主義法治原則,尊重和保障人權,依法保護公民的廣泛權利和自由。各有關國家機關必須依法履行維護國家安全的職責,依法行使相應的法定職權,既不越位,也不缺位,確保到位。要使國家安全因嚴格執法和全民守法而得到更加全面有效的維護,使人民權利得到充分而有力的保障。

《國家安全法》規定,公民和組織都必須遵守憲法、法律法規關于國家安全的有關規定,及時報告危害國家安全活動的線索,如實提供所知悉的涉及危害國家安全活動的證據,為國家安全工作提供便利條件或者其他協助,向國家安全機關、公安機關和有關軍事機關提供必要的支持和協助,保守所知悉的國家秘密,以及履行法律、行政法規規定的其他義務等。與此同時,任何個人和組織不得有危害國家安全的行為,不得向危害國家安全的個人或者組織提供任何資助或者協助。

（二）堅持用法治思維和法治方式來維護國家安全

在貫徹總體國家安全觀，維護國家安全的工作中，必須依法嚴懲危害國家政治安全、經濟安全和社會穩定的各類刑事犯罪，依法懲治腐敗犯罪，完善和落實刑事審判工作機制，依法促進創新社會治理。應積極參與社會治安綜合治理，提升防控風險、服務發展的意識能力，圍繞反對暴力恐怖和維護政治安全、金融安全、網絡安全、公共安全五大領域風險預警、預控工作，充分運用人民法院信息化建設成果，發揮司法大數據作用，促進完善社會風險研判、預警、防范機制，推動建設社會治安綜合防控體系升級版。同時，應把維護人民權益作為根本出發點和落腳點，從實體、程序、時效上充分體現維護人民權益的要求，切實做到司法為民、公正司法。應深入推進司法規范化建設，確保司法權依法、規范運行，防止濫用司法權侵犯公民、法人合法權益。應健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據排除等制度。應把滿足人民群眾對高品質公共服務的向往作為奮斗目標，完善司法服務功能，改進司法服務方法，更好地滿足人民群眾司法需求。目前，我國依法嚴厲打擊暴力恐怖犯罪、網絡犯罪；充分發揮法律對市場經濟規范、保障、促進和制約的調控作用，規范民間借貸，維護金融市場安全；打擊危害食品藥品安全犯罪，探索公益訴訟審判經驗；繼續加大對“老賴”限制力度，打擊虛假訴訟，成績斐然，已得到了人民群眾的認可。

（三）注重借鑒國外維護國家安全的經驗

維護本國國家安全是所有國家的頭等大事。“國家安全”一詞，在20世紀中葉就被西方大國應用于法律規定，各國對此定義不完全相同，但有一點是共同的，即維護國家安全的核心是維護國家核心利益和其他重大利益。用法律維護國家安全，是各國維護國家安全的通行做法和國際慣例，是維護國家安全的必由之路和有效途徑。在這方面，西方大國積累了豐富的經驗。我國起步較晚，是各大國中最晚開展綜合性國家安全立法的國家。

美國早在1947年就制定了綜合性的《國家安全法》，并據此成立了以總統為首的國家安全委員會（NSC），作為美國維護國家安全的最高決策和議事協調機構；這部法律生效60多年來，經歷多次修改，始終在不斷發展完善,已經形成了非常完整的國家安全法律制度。世界所有大國包括英國、法國、德國、俄羅斯、印度等或多或少都借鑒了美國經驗，制定了本國維護國家安全的綜合性法律，建立了自己維護國家安全的頂層決策和議事協調機構，完善了有關制度體制機制。1991年蘇聯解體后，俄羅斯聯邦迅速于1992年3月即制定了《聯邦安全法》，建立了以總統為首的聯邦安全會議來統籌和協調國家安全事務及安全合作。2010年12月，俄羅斯又對這部法律的適用范圍、基本原則，安全會議的職能、部門協調以及預警措施等進行了較大修改充實，進一步完善了俄羅斯國家安全法治體系。最新開展綜合性國家安全立法的是日本，2013年安倍政權模仿美國制定了日本《國家安全保障會議設置法》，正式成立日本國家安全保障會議，建立健全了日本維護國家安全的制度體制。當前，各國都在加速構建各自的網絡與信息安全保護體系。一些西方主要國家為維護網絡空間主權，很早就制定了法律法規，并將維護網絡安全納入了國家安全戰略。美國聯邦立法和各州立法已明確將互聯網世界定性為“與真實世界一樣需要進行管控”的領域,主要涉及保護國家安全、未成年人、知識產權及計算機安全四個方面,明確規定不容許利用互聯網宣揚恐怖主義、侵犯知識產權、向未成年人傳播色情以及從事其他違反美國法律的行為。美國信息安全與互聯網自由法明確授權總統可以宣布“信息空間的緊急狀態”。

中國《國家安全法》參考借鑒了美、俄等國開展綜合性國家安全立法的經驗，目標任務和制度體制的設計等各方面既從中國國情出發，又符合國際慣例。

（四）善于運用多種群眾喜聞樂見的宣傳形式傳播國家安全知識和理念

第十二屆全國人大常委會規定國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，將國家安全教育納入國民教育體系和公務員教育培訓體系，并確定“每年4月15日為全民國家安全教育日”（紀念2014年4月15日中央國家安全委員會成立）。這突出強調了維護國家安全，不僅僅是專門機關的任務,而是所有國家機關、社會組織和公民的義務和職責，有利于更多的社會公眾接觸和了解到國家安全方面的法律知識,有助于提升社會公眾的國家安全意識,增強維護國家安全的能力。

傳播國家安全知識和理念，要善于運用多種群眾喜聞樂見的宣傳形式，如利用“全民國家安全教育日”，到機關、學校、企業和社區等懸掛國家安全宣傳橫幅，展出宣傳展板，發放宣傳冊、宣傳畫和動漫等材料，進行法律講解、法律咨詢；開展國家安全法教育宣傳有獎競答活動、國家安全法治知識答題活動，舉辦相關條例及案例的國家安全法治宣傳展、專題學習會；電子屏播放、微信平臺發布等。

（五）切實營造維護國家安全人人有責的社會氛圍，其中重點在教育青少年

當前國內外安全形勢越來越復雜，每一個人自身的安全都與國家安全緊密相連，加強公眾的尤其是青少年的國家安全意識教育刻不容緩。包括香港特別行政區和澳門特別行政區在內的全國各地方都有維護國家安全的責任。維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內的全體中國人民的共同義務。

國家安全與每個人都息息相關，不是危言聳聽。如：網上發布虛假恐怖信息，就違反了《國家安全法》。國家賦予公民充分的言論自由,但并不意味著可隨心所欲地發表任何不負責任的言論。作為現實社會在網絡空間的延伸,網絡社會也是法治社會,而非法外之地。同時,言論自由絕不是造謠自由,信息網絡上的言論自由并非沒有邊界。任何國家的法律都不容許有誹謗他人或攻擊、抹黑政府的言論自由。

和平年代，我們尤其要居安思危。普通公民，尤其是大學生，容易成為國外間諜發展的目標。其發展手段主要有：幫助找工作，擔保出國，物質、金錢誘惑，甚至包括為青年牽線搭橋介紹戀愛對象等。其工作內容主要是：從政府和有官方背景的智庫、學者那里抓幕后、聽觀點，搜集中央政府部門的政策研究資料及各類情報并撰寫調研報告；提供國內政治、經濟、教育等領域大量內部期刊資料，尤其是“秘密級”刊物，以取得報酬。如此種種，必須提高警惕，警鐘長鳴。尤其是年輕的國家機關工作人員,務必增強國家安全防范意識,如不得用快遞郵遞涉密材料,不得攜帶涉密材料游覽參觀、探親訪友和出入公共場所等。

引導教育青少年了解維護國家安全的義務，使國家安全意識入耳入腦入心，懂得如何依法同各種危害國家安全的行為作斗爭，是一項長期艱巨的任務。《國家安全法》對公民、組織的義務、權利作出了明確規定，包括及時報告危害國家安全活動的線索等。同時規定，公民和組織因支持、協助國家安全工作導致財產損失的，按照國家有關規定給予補償，造成人身傷害或者死亡的，按照國家有關規定給予撫恤優待。在國家安全工作中，需要采取限制公民權利和自由的特別措施時，應當依法進行，并以維護國家安全的實際需要為限度。開展全民國家安全教育,有助于幫助人們認清國家安全形勢,自覺執行國家安全法律制度,積極支持配合國家安全機關履行職責。

增強國家安全意識，保障國家長治久安。維護國家安全是全黨全國人民的共同任務，更是公民的神圣義務。自古以來，多少國家政權的興亡史一再告誡我們，沒有國家的安全穩定，就沒有老百姓的安居樂業。宋代詩人文天祥在《過零丁洋》中曾寫道：“山河破碎風飄絮，身世沉浮雨打萍”。所有公民，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業事業組織和其他社會組織，都有維護國家安全的責任和義務。從我做起，切實增強憂患意識和法治意識，自覺維護國家的安全。“天下興亡，匹夫有責”；國家安全，人人有責。

(本文作者系中國法學會法制文學研究會常務理事、副秘書長)