域外法院管理體制比較

文/陸偉

域外法院管理體制比較

文/陸偉

黨的十八屆三中全會提出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”，對法院管理體制改革作出了重大部署，黨的十八屆四中全會頒布的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“改革司法機關(guān)人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”，對三中全會提出的改革任務予以進一步深化。法院管理體制屬于國家司法體制的重要組成部分，世界各國均根據(jù)各自國家的政體、社會制度以及國情對法院的設(shè)置及運行作出具體的制度安排。他山之石，可以攻玉。在當前改革的關(guān)鍵時期，對域外法院管理體制的比較考察，無疑具有重要的參考和借鑒意義。

一、法院管理體制比較概述

《辭?！穼ⅰ绑w制”定義為，國家機關(guān)、企事業(yè)單位在機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式的總稱。法院的管理體制指的是，法院在國家權(quán)力配置下的組織體系和機構(gòu)形式，區(qū)別于法院內(nèi)部的管理機制，它著重解決的是司法管理權(quán)限、外部權(quán)力關(guān)系等主要內(nèi)容，也就是法院由誰來管理、怎么管理的問題。

關(guān)于法院體制的分類，國際上存在不同的論述，有“兩類說”，將法院體制分為行政集權(quán)化體制模式和法院控制體制模式。另有“五類說”，即分為司法模式、行政型模式、行政司法共享模式、多部門模式以及各州分離獨立模式。此外，還有“七類說”，則將法院管理體制分為行政模式、獨立委員會模式、伙伴模式、行政/監(jiān)護人模式、有限自治模式、有限自治和委員會模式、司法模式。目前通說取“三類說”，即以法院外部管理決策和運行權(quán)力歸屬為標準，將法院管理歸納為司法行政型、司法自治型及司法委員會型三種模式。

二、司法行政型管理體制

司法行政型體制，即法院的管理由政府行政部門負責，行政部門為法院的日常維系和發(fā)展提供必要的人、財、物等資源上的支持。這種模式下，法院僅對審判負責，行政部門對法院的司法行政管理負責，形成行政權(quán)與審判權(quán)在法院組織外的分離。該類型以德國、法國等大陸法系為典型，主要源于法國及其他奉行大陸法傳統(tǒng)的國家，法院就其政治地位而言不是一個與其他政府部門平起平坐的機構(gòu)。

（一）法國法院管理

法國的法院系統(tǒng)總體上可以分成普通法院（又可以稱為司法法院）及行政法院兩個序列，普通法院負責民事、刑事案件的審理，行政法院則專司個人與政府之間的行政訴訟?？v向上則按照審級劃分為初審法院、上訴法院及最高法院。同時，普通法院及行政法院內(nèi)部又各自設(shè)立了大量的專門法院，如普通法院下設(shè)了違警罪法院、社會保險事務法院，行政法院下專設(shè)了審計法院，等等。總體來講，普通法院與行政法院兩個序列的法院互不隸屬，各自獨立行使司法權(quán)，共同組成了法國的法院體系。

作為典型的行政管理型法院，法國法院的管理由行政部門控制，法國的最高法院對初審法院、上訴法院均無行政上的管理權(quán)。從管理的主體而言，法國法院的行政化管理是一種混合式的模式，具體而言是由司法部及最高司法委員會協(xié)同管理。其中，最高司法委員會主要從事法官的任命、懲戒等事項，司法部負責法官任命之外的其他行政管理事務，包括決定涉及司法行政的公共政策走向，制定和草擬法律并監(jiān)督具體的實施，同時，還負責司法系統(tǒng)資源的管理，等等。司法部作為管理中樞機構(gòu)，下設(shè)了部長辦公廳、司法事務司、民事與刑事司、刑事與特赦司、監(jiān)獄行政司、青少年教育保護司五個主要機構(gòu)。其中，辦公廳及司法事務司在法院管理中扮演了重要的角色。前者負責司法部現(xiàn)代化戰(zhàn)略及金融財政方面改革的管理，后者則對全國法院的組織運行提供支持，同時對法官的行為進行紀律監(jiān)督，以確保法官一言一行符合法定的規(guī)范要求。

法國法院管理的行政化模式還體現(xiàn)在其管理結(jié)構(gòu)的中央集權(quán)化。為了確保司法的高度統(tǒng)一性、中央化，法國司法部只是設(shè)在中央，在地方上沒有自己的派出機構(gòu)。因此，地方政府及部門對所在地的司法機構(gòu)沒有人、財、物的管理權(quán)。法院的財政由中央政府在財政中統(tǒng)一支出予以保障。人事管理方面，法國所有法官均是在國家法官大學完成為期31個月的培訓后，由司法部根據(jù)最高司法委員會的意見提請總統(tǒng)任命，其晉升或提任也同樣需要經(jīng)總統(tǒng)親自任命。

如果完全按照這種集權(quán)化模式運行，不可避免將給法國司法部帶來難以承受的工作負擔。因此，法國司法部門注重發(fā)揮地方上訴法院的協(xié)助作用，上訴法院負責自身及地方初審法院的各項行政管理工作。其中，各地區(qū)上訴法院核算自身及所屬轄區(qū)初審法院每年的經(jīng)費預算，上報給司法部予以審查，司法部統(tǒng)一核算后再交由議會審議，初審法院部分非法官工作人員可以由上訴法院負責招錄、管理等。

小學階段是學生各方面習慣養(yǎng)成的關(guān)鍵時期，并且一旦養(yǎng)成某種習慣，后期很難改變。因此，教師在教學中要注意學生的這一特性，不要過分注重學生的考試分數(shù)，而是注重對其人格的培養(yǎng)與鍛煉。教師要轉(zhuǎn)變觀念，將學生作為教學的主體，注重尊重學生的主體地位，與學生保持平等關(guān)系，拉近與學生的距離，從日常生活小事著手，對學生進行反復的思想品德訓練，使得這些訓練過程和結(jié)果在學生的腦海中形成固定模式，即條件反射，并在日常的實際運用中逐漸外化為自然習慣。

（二）德國法院管理

德國法院體系以其高度專業(yè)化為基本特點，區(qū)別于歐洲國家普遍采取的二元法院制度（即普通法院和憲法法院），德國司法體系將其司法管轄按照案件類型分為五個法院序列，即普通司法法院、行政司法法院、財政司法法院、社會司法法院、勞工司法法院。每一個法院序列按照審級分為初審法院、上訴法院及最高上訴法院。從政體來講，德國屬于聯(lián)邦制國家，但其司法系統(tǒng)區(qū)別于美國的雙軌制司法體系，是由聯(lián)邦法律統(tǒng)一建立單一性的全國法院結(jié)構(gòu)，法院的設(shè)置、法官的職責及選拔任用均由聯(lián)邦法律予以規(guī)定。

德國法院在國家權(quán)力中的地位類似于法國，司法部承擔了法院的主要管理職責，內(nèi)容從法官的任命選拔到輔助人員的管理使用，從法院的預算制訂到資產(chǎn)、設(shè)備的運行維護等各個方面。但是區(qū)別于法國法院行政型管理下明顯的集權(quán)化特征，德國的法院并非由聯(lián)邦司法部統(tǒng)一管理。其中屬于五大司法管轄區(qū)內(nèi)的最高法院屬于聯(lián)邦法院，其行政事務及財政保障由聯(lián)邦司法部負責，各個州內(nèi)的上訴法院和初審法院屬于州法院，由州司法部負責管理及提供財政支持。在管理的職權(quán)方面，聯(lián)邦法院與州法院、聯(lián)邦司法部與州司法部之間沒有直接上下級關(guān)系。聯(lián)邦及州司法部門間的聯(lián)系僅僅在于聯(lián)邦法院的法官來自于州法院的推薦。

德國法官的任命同樣反映出聯(lián)邦制政體的特點。州法院的法官由州司法部門根據(jù)評審情況予以決定任命。目前為了強調(diào)民主法制化和司法中立，德國各州就法官的選任大多成立了司法選舉委員會負責法官的選舉。聯(lián)邦法院的法官同樣是選舉產(chǎn)生，但是從各州法院中選拔，通常由州司法部長推薦，聯(lián)邦法官選拔委員會在考慮法官的職業(yè)資格、所屬地區(qū)及黨派傾向后投票決定，再通過聯(lián)邦司法部長提請總統(tǒng)批準。簡言之，在法官任命權(quán)的歸屬上，德國聯(lián)邦政府任命聯(lián)邦法院法官，州政府任命州法官。

三、司法自治型管理體制

司法自治型顧名思義，是指法院的行政管理由法院系統(tǒng)自己掌握，法院對自身的管理事務具有決策權(quán)。該模式下，法院管理的主體為法官群體自身，通常由法院系統(tǒng)內(nèi)建立的行政管理部門具體行使行政管理權(quán)。例如，美國聯(lián)邦法院、日本法院等均采取了司法自治的模式。

（一）美國法院管理

美國法院根據(jù)其政體特征，形成了一種聯(lián)邦與州級法院獨立并存的雙重法院體制。聯(lián)邦法院與州法院分別適用聯(lián)邦法律及州法律，各有自己的行政組織和管理體系。其中，聯(lián)邦法院分成聯(lián)邦地區(qū)法院、上訴法院及最高法院三個層次。州級法院的名稱和結(jié)構(gòu)并不統(tǒng)一，體系上沒有代表性的模式，均是根據(jù)各州立法進行設(shè)置，通常也包括州立的初審法院、上訴法院及高級法院。

美國聯(lián)邦法院的管理體制是架構(gòu)在“三權(quán)分立”的憲法原則之上，司法部門與行政部門、立法部門既相互依賴又相互獨立。在這種分立主義之下，法院掌控自身的行政管理成為一個重要觀念。事實上，美國聯(lián)邦法院最初也曾實行行政型管理模式，由司法部負責法院行政事務，1939年聯(lián)邦法院行政管理局的建立才標志著美國法院真正獲得自我管理的權(quán)力。美國聯(lián)邦法院的自我管理主要通過法院內(nèi)的行政機構(gòu)來實現(xiàn)，其內(nèi)部先后就法院管理的宏觀司法決策、宏觀行政、教育培訓和執(zhí)行成立了專門的機構(gòu)。

首先，建立了美國聯(lián)邦司法委員會。聯(lián)邦司法委員會是聯(lián)邦法院的決策機構(gòu)，其由聯(lián)邦最高法院首席大法官主管。功能上主要涉及聯(lián)邦法院的預算、程序規(guī)則、法院的行政管理、案件管理、人事政策（如法官編制）、自動化技術(shù)及行為準則等各個方面的宏觀決策。根據(jù)不同的專業(yè)，聯(lián)邦司法委員會下設(shè)了許多工作委員會。

其次，建立了美國聯(lián)邦法院行政管理局。聯(lián)邦法院行政管理局作為政策執(zhí)行機構(gòu)，基本上負責聯(lián)邦法院的日常運行，其功能主要包括：為聯(lián)邦司法委員會及其下屬各工作委員會提供人事支持；為聯(lián)邦法院提供管理性的建議及幫助；制訂司法預算并負責向各法院分配資金；負責法院內(nèi)部財務審計事務；負責司法人員的薪金及人事管理；向全司法系統(tǒng)提供法律服務；負責司法統(tǒng)計及分析事務；負責計算機及信息技術(shù)方面的項目管理；對司法系統(tǒng)內(nèi)的重要項目及其運作進行跟蹤研究及項目分析；協(xié)調(diào)司法部門與立法及行政部門之間的關(guān)系事務；向公眾提供司法部門的信息，等等。

最后，建立了聯(lián)邦司法中心。聯(lián)邦司法中心是美國司法系統(tǒng)內(nèi)部的一個獨立機構(gòu)。其基本功能是進一步改善美國聯(lián)邦法院的司法行政管理，對聯(lián)邦司法程序、法院運作及其歷史加以研究，對聯(lián)邦法官、法院職員及其他人員進行上崗培訓、在崗教育及培訓；與其他公立或私立機構(gòu)合作，就司法行政管理問題向外國法院系統(tǒng)的有關(guān)人員提供信息和建議，等等。

州法院層面上，雖然沒有統(tǒng)一的模式，法院的行政管理權(quán)力同樣掌握在法官手中，大部分州級最高法院擁有制定規(guī)則的權(quán)力，且控制著州內(nèi)所有法院的全面管理和監(jiān)督。

（二）日本法院管理

日本法院分為最高法院和下級法院兩類。下級法院由八所高等法院、50所地方法院、452所簡易法院及部分家庭法院組成。其中，最高法院是日本的最高審判機關(guān)，由院長一名及14名法官組成。

日本屬于大陸法系國家，但法院的管理模式卻類似于美國，屬于典型的法院自我管理模式。采取這種模式的主要原因在于，第二次世界大戰(zhàn)后日本作為戰(zhàn)敗國被要求接受美國式的三權(quán)分立政治體制，法院管理的體制也參照了美國的自治型模式。日本法院的司法行政權(quán)不是由司法部行使，而是交由法院自己掌握。這種模式最顯著的特點就是最高法院中央集權(quán)。日本最高法院作為法院系統(tǒng)的行政管理機構(gòu)，其管理職責主要包括：法官的人事提名和法官以外法院工作人員的人事任免權(quán)；上下級法院行政方面的監(jiān)督；辦公場所建設(shè)、辦公用品的配置和管理；法官及工作人員的工資報酬和事務費用的支出的權(quán)力；對最高法院的職員以及下級法院及其職員進行監(jiān)督的權(quán)力；對法官以外的法院職員進行任免的權(quán)力；同時，最高法院對下級法院法官有向首相推薦任命的權(quán)力，最高法院有決定下級法院法官編制的權(quán)力。為了有效地開展管理，日本最高法院設(shè)立了一個獨立的行政部門，即以法官會議的形式負責這些行政事務。而各高等法院、地方法院也均在內(nèi)部成立由法院全體法官組成的法官會議，具體進行有關(guān)的司法行政管理。

法官任命方面，日本最高法院院長是根據(jù)內(nèi)閣提名由天皇任命，其余14名最高法院法官則由內(nèi)閣挑選任命，并由天皇認命。下級法院的法官分為高等法院院長、法官、助理法官和簡易法院法官幾種。他們由內(nèi)閣從最高法院提出的候選人名單中任命，其中高等法院院長則另外需要天皇予以認命。盡管法官由內(nèi)閣予以任命，但是實際上內(nèi)閣是在最高法院提出人選的基礎(chǔ)上作出選擇，如果最高法院等額提出人選時，內(nèi)閣并無選擇余地。法院的財政預算獨立核算，不受地方財政的控制。預算報告直接向內(nèi)閣提出，并由國會表決通過。

四、司法委員會型管理體制

司法委員會模式下的法院管理體制是指，法院的管理由獨立于立法與行政部門之外的委員會制組織予以控制。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，司法委員會是一個獨立機構(gòu)，從而形成司法部門審判權(quán)力和司法行政權(quán)力的外部分離。這種法院管理體制肇始于第二次世界大戰(zhàn)后的歐洲，后來逐漸在世界各國得到了推廣，現(xiàn)以北歐國家、拉美國家較為典型。

司法委員會的具體組成因國家而異，但是原則上均兼顧到法律的專業(yè)特點及司法體制的政治、管理需求。例如，荷蘭的司法委員會由三名法官和兩名政治家組成。瑞典的司法委員會由四名法官、兩名議員、一名律師與兩名工會代表構(gòu)成。阿根廷聯(lián)邦司法委員會則由20名成員構(gòu)成，包括法官代表五名、國會議員代表八名、律師代表四名、行政機構(gòu)代表一名、法學教授代表兩名。

司法委員會在法院管理過程中承擔的權(quán)限和職能有所差異，有的僅僅局限于從事法官的管理，側(cè)重于關(guān)注法官獨立的管理制度保障，另一些國家司法委員會則尚兼顧到法官管理之外的其他行政事務，從經(jīng)費、行政舉措和執(zhí)行等方面保障法院整體依法履行司法職責。前者被稱為南歐模式，比如西班牙的司法委員會，其職能權(quán)限僅限于法官的選任、組織并會同最高法院和公共部門對法官任職情況進行定期評價、對法官學院培訓計劃和課程設(shè)置有建議權(quán)等。可以講，南歐模式下司法委員會的職責側(cè)重于法官的職業(yè)管理。后者被稱為北歐模式，例如瑞典、丹麥的司法委員會，其職能權(quán)限包括了法官選任、法官培訓、制定法院體系內(nèi)部組織規(guī)則、擬定法院系統(tǒng)年度預算、任命司法機構(gòu)行政管理人員等事項，并負責法院體系內(nèi)司法資源利用的協(xié)調(diào)。此外，北歐模式下的司法委員會還負責擬訂法官培訓計劃以及課程設(shè)置方案等。

五、不同法院管理體制的評析

源于法系區(qū)別，國家組織形式差異以及歷史傳統(tǒng)的不同，各國間的法院管理體制呈現(xiàn)出司法自治型、司法行政型與司法委員會型三種截然不同的模式。這三種模式下的法院管理體制均經(jīng)歷了長期的司法實踐，可以說司法管理的高度復雜性使得我們很難斷言其優(yōu)劣。比較而言，行政型法院管理模式的價值目標側(cè)重于司法效率，司法委員會型側(cè)重于司法獨立與公正，司法自治型則側(cè)重于司法獨立、公正與效率的平衡。

（一）司法行政型體制的優(yōu)劣

司法行政型體制下，法院的行政管理事務與審判事務在法院組織外分離。從積極的方面來看，法院僅需要負責案件的審理，無須為行政事務而操心，一定程度上保障了司法的專業(yè)化與法官的專注度。同時，法院行政事務交由政府部門負責，行政部門科層制的運行模式較好地確保了行政事務管理的效率。由此可見，理想狀態(tài)下司法行政型法院運行的效率較高。但同時我們應該看到，這種模式也有被詬病之處。首先，法院賴以生存的人事、財政資源完全掌握在行政部門手中，甚至是地方行政部門手中，不可避免對司法部門獨立行使職權(quán)產(chǎn)生影響。比如，德國初任法官是由州司法部任命，并且這些行政部門能對法官的全部職業(yè)生涯施加永久的影響，法官在觸及地方政府部門的訴訟時必然會權(quán)衡利弊。雖然可以通過將法院的人權(quán)、財權(quán)收歸中央司法部門集中行使降低地方行政部門的影響，但是在這種集權(quán)模式下，中央司法部門的工作負擔難以承受，尤其是地域遼闊、人口眾多的國家。其次，法院的司法管理屬于公共管理的范疇，但又有其司法的特性。司法行政事務完全由行政部門掌握，由專業(yè)的行政管理人才參與固然提高了管理上的專業(yè)性，卻無法兼顧司法特性，一定程度上造成司法管理與司法需求的脫節(jié)。

（二）司法自治型體制的優(yōu)劣

司法自治模式下的法院管理體制，毋庸置疑使法院自身掌握了更多權(quán)力，享有了更多自我支配的自由。積極方面顯而易見，法院受行政部門的影響較小，較大程度上能保證法院不受干擾地依法行使職責。同時，法官作為法院的管理者，更能從司法實際需求出發(fā)推動組織內(nèi)部的改革，從而保證改革路徑不偏離司法的基本邏輯原則。但是，我們也應當看到，更多的權(quán)力同時意味著更多的職責，法官將桎梏于大量繁雜的行政事務。而且，一般而言，法官沒有接受過專業(yè)管理訓練，致使他們在解決問題時使用的不是系統(tǒng)性的管理方法而是法律方法，他們在處理組織事務、改革和變化過程中缺乏必要的技術(shù)能力。這也是促成美國20世紀六七十年代司法變革的重要原因，推動了法院組織內(nèi)部行政事務與審判事務的分離，從而使法官脫離行政事務的牽絆，又提高了法院行政事務的專業(yè)化程度。

（三）司法委員會型體制的優(yōu)劣

從司法委員會運作的實際效果看，其產(chǎn)生的積極作用主要有以下幾個方面：首先，司法委員會在一定程度上有利于司法獨立行使職權(quán)，這主要體現(xiàn)在法官選任和財政支持方面。其次，司法委員會多由法官組成，在制訂司法管理決策時，一般更符合司法運行的規(guī)律，也更容易使行政部門與司法部門在權(quán)力配置中形成恰當?shù)钠胶?。最后，司法委員會的運作使得司法體系受到行政權(quán)的影響和壓力有所減輕，司法委員會成為司法部門與行政、立法部門間的緩沖器。但是司法委員會模式同樣存在一些問題：首先，由于司法委員會成員來自于多個部門，這一方面有利于保證政策制定的廣泛性，但另一方面也會存在因意見不能統(tǒng)一而使相關(guān)決議的形成過分拖延。其次，司法委員會組成上引入社會控制因素如同“雙刃劍”一般，這種方式在增強了管理的專業(yè)化同時，使得委員會成為黨派政治博弈的場所，影響司法決策的中立性。拉美國家司法委員會制度的失敗很大程度歸于這個原因。

（本文作者單位：上海市長寧區(qū)人民法院）

1.譚世貴、梁三利等：《法院管理模式研究》

2.韓蘇琳編譯：《美英德法四國司法制度概況》

3.趙海峰：《日本的法院、法官和法院管理》