構建民事執行檢察監督制度的思考

●冉詩玉李軍靈/文

構建民事執行檢察監督制度的思考

●冉詩玉*李軍靈**/文

修改后的《民事訴訟法》對民事檢察制度進行了一系列重大修訂，確立了民事執行檢察監督制度，對民事檢察工作既是機遇更是挑戰。由于規定高度概括和抽象，實踐中難以操作，鑒于建立民事執行檢察監督制度的必要性和迫切性，本文試從監督原則、監督范圍、監督方式、監督程序等方面入手，就制定統一的民事執行檢察監督規范作一探討，以期對檢察監督實踐有所裨益。

民事訴訟 執行監督 制度構建

修改后的《民事訴訟法》擴大了民事執行檢察監督制度的范圍，確立了檢察院的調查核實權，細化了當事人申請檢察建議或抗訴的幾種情形，對我國民事檢察制度的體系化革新具有里程碑式的意義。

一、民事執行檢察監督的必要性與可行性

（一）構建民事執行檢察監督制度是執行活動的現實需要

民事執行過程中存在的問題，有部分是客觀原因造成的，如執行程序規范不夠完備、執行權的分配不夠合理、部分法律規定不明確等等，在一定程度上造成了“執行難”。但社會各界對執行問題的責難，絕大多數都是針對摻雜了主觀因素的“執行亂”現象。近年來，在執行環節，執行法官違法犯罪的情況時有發生，據最高人民檢察院統計的數據，涉及法官違法違紀的案件，有近一半是執行人員的違法犯罪。“執行亂”現象的泛濫嚴重損害了司法的公信力，成為司法不公現象的重要體現。究其原因，監督措施的不到位是非常重要的誘發因素。因此，對人民法院民事執行活動進行監督，有著現實的必要性。

（二）構建民事執行檢察監督制度是權力制約的必然要求

1﹒檢察機關的職能特性，客觀上決定了人民檢察院能夠針對執行程序的特點進行監督。執行程序包含了異議審查、裁決、查封、扣押、拍賣、執行款物的移交等一系列過程，每一環節的紕漏和錯誤都會增加糾正的難度甚至難以逆轉。因此，需要建立針對個案的、具體的糾錯機制。綜觀我國的機構設置，檢察院與法院層層對應，對審判程序監督的同時可實現對執行程序的個案監督。

2﹒檢察院作為專門的法律監督機關，有專業的人員配置和長期規范的運作機制，有職責亦有條件對執行程序進行專業的、具體的、經常性的監督。執行權是一種公權，可以對其有效制約的監督權也應該是一種公權力。法院的執行工作表現為一個一個的具體案件，當事人、社會對執行工作的意見也體現在具體的執行個案上。因此，對于執行工作的有效監督，必須是對具體案件的具體監督。執行程序具有很強的專業性，涉及眾多的法律適用問題以及證據的認定問題，對執行工作的監督也是關于法律適用的專業監督，能夠承擔起執行的外部監督重任的機構，必須是一個專業的法律機構。法院的執行工作是經常性的，相對應的監督工作也應當是經常性的。因此，作為一種權力對權力的制約，由法律專業機構對執行工作進行具體監督、專業監督、經常性的監督，就外部監督而言，只有檢察院是最為合適的機構。

3﹒檢察機關對執行程序的監督，有利于將其與對審判程序的監督有機結合，形成監督的整體效應，提高監督實效。在對執行案件進行監督的過程中，發現據以執行的生效法律文書確有錯誤的，人民檢察院可以對該生效裁判提出抗訴或對其他生效法律文書提出糾正意見。同樣，在辦理申訴案件時，也能從中發現執行問題的線索，從而糾正執行中的違法或不當，使執行監督與訴訟監督緊密銜接，促進司法公正。

（三）構建民事執行檢察監督制度是價值追求的應然選擇

民事執行程序是一種訴訟程序，其也應當具有自身的程序價值，我們不能只承認訴訟過程的程序公正，而同時否認執行過程的程序公正。民事執行程序公正可以導致實體公正，要保障民事執行程序的公正，必須要有完善的執行監督機制作支撐。民事執行貴在迅速、貴在效率，效率是民事執行程序的生命。效率應是公正前提下的效率，在大多數情況下，公正才是滿足效益最大化的要求。而民事執行檢察監督機制的建立，不僅有利于公正的實現，同時也不會降低效率價值追求。民事執行檢察監督對執行效率的保障體現在，盡管民事執行檢察監督可能在執行過程中會增加程序和費用，表面上會降低執行的效率，但是可通過檢察監督來限制和防止執行人員的恣意、專斷和隨意，減少執行錯誤，確保執行的公正。執行監督主要針對違法、錯誤的積極執行行為的監督，也針對玩忽職守，拖延不執行的監督，這恰恰有利于提高執行的效率。對執行機關來說，要保證執行的公正和效率，除了自身嚴格要求外，恰當的外部監督就成為必要，絕對的權力導致絕對的腐敗，這已是毋庸證明的真理。

二、構建民事執行檢察監督制度的法律依據

修改后的《民事訴訟法》將民事檢察監督的范圍由原來的“民事審判活動”延伸為“民事訴訟”，對民事檢察工作既是機遇更是挑戰。《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。”用“訴訟”替代“審判”，是否意味著檢察機關將不僅針對法院的審判行為進行監督，同時還負有對訴訟當事人、其他訴訟參與人甚至案外人進行訴訟監督的職責。修改后的《民事訴訟法》在執行程序的一般規定部分確立了民事執行檢察監督制度，修改后的《民事訴訟法》第235條明確規定：“人民檢察院有權對民事訴訟執行活動實行法律監督。”肯定了檢察機關對民事執行活動實行法律監督的權力，有著極其重要的現實意義和必要性。但是，從制度自身的完善來看，目前這一籠統性的規定可能給檢察機關執行監督工作帶來諸多困惑和障礙。一方面，制度自身尚缺乏許多必備性要素，如監督對象、監督權啟動方式、監督的具體手段和相應的法律效果等都未明確；另一方面，執行當事人的執行救濟權、法院對執行活動的內部監督機制、檢察機關的執行監督權三者之間的作用界限、適用條件及順位關系等均有待厘清。從權力行使與私權自治的關系來看，允許檢察機關以公權主體的身份介入當事人、案外人等私權主體的自治領域，則不僅要遵循法定原則，亦須恪守比例原則和適度原則，而這些原則的貫徹皆有賴于對權力行使條件及程序的精心設計。

三、構建民事執行檢察監督制度的構想

（一）民事執行檢察監督的主要原則

1．有限監督原則。民事執行涉及私權的處分，依照民事訴訟的“意思自治原則”，當事人有權處分自己的實體權利及訴訟權利。因此，檢察機關一般不應當主動介入。在監督案件的類型上，民事執行檢察監督是一種有重點選擇的監督，應主要關注可能有錯誤的判決、裁定，以及可能損害國家和社會公共利益的案件。在司法實踐中，應把監督的重點放在案件的合法性上，即對違法的執行行為采取監督措施予以糾正。

2．同級監督原則。在目前的審判監督程序中，只有最高人民檢察院、上級人民檢察院有權對下級人民法院的生效裁判提出抗訴，是一種上對下的監督，而對執行程序的監督，應確立同級監督的原則，即由同級人民檢察院對同級人民法院的強制執行活動實行法律監督。這樣既能確保由熟悉案情的人民檢察院行使抗訴權，又有利于提高抗訴的效率，確保執行程序的高效性。

3．以事后監督為主、事中監督為輔的原則。一般情況下，對民事執行的檢察監督應貫徹事后監督的原則，即在執行程序結束或某一法律文書（如變更被執行人、中止執行裁定等）作出之后，其中程序結束是指某一階段程序，如受理、準備程序之后，而不是全部執行完畢。除了一般地采用事后監督的方式外，適當情況下可以進行事中監督，但僅限于對一些有重大影響的案件。

（二）民事執行檢察監督的范圍

民事執行檢察監督的范圍主要是對執行機關的執行行為的合法性進行監督，包括兩個方面，一是執行裁決違法，是指法院作出的涉及當事人實體權利和訴訟權利的裁定和決定，其在認定事實和適用法律方面違反法律的規定，如關于不予受理、中止執行、查封、扣押、凍結、拍賣、變賣等措施的錯誤裁定、決定等。二是執行措施違法，包括執行措施違反法定程序、執行措施違背了生效民事判決中所確定的權利義務內容以及濫用執行措施，給當事人和案外人造成損害的行為。

（三）民事執行檢察監督程序的啟動

在開展民事執行監督工作中，檢察機關應盡量保持謹慎態度。執行監督程序的啟動，應以執行當事人申請啟動為原則，以檢察機關依職權啟動為例外，適當時候可以依照人民法院要求介入。民事執行活動涉及平等主體之間的財產權利與人身權利，當事人對私權享有處分權，包括對實體權利的處分權和程序權利的處分權。為了避免不當干擾當事人處分權，執行檢察監督的啟動程序原則上以當事人提出申請為前提。當事人及其法定代理人或者案外人認為執行中作出的裁定、決定錯誤以及法院執行侵害其合法權益提出申訴的，檢察機關應當受理。當執行裁定可能損害國家利益、社會公共利益或者檢察機關發現執行人員存在貪污受賄、徇私舞弊等情況時，檢察機關有權依職權啟動執行監督程序。人民法院在遇到執行問題無法解決時，要求檢察機關介入時，檢察機關可以介入。

（四）民事執行檢察監督的方式

一是抗訴。抗訴是檢察機關行使法律監督職權的一個最為重要的方式。人民檢察院對人民法院生效的民事判決、裁定，如果發現確有錯誤，可以按照審判監督程序提出抗訴。這里的生效裁判不僅包括審判程序中產生的裁判文書，還應包括執行程序中形成的終局裁判法律文書，如變更、追加被執行主體等裁定，這些裁判權與審判程序中的裁判權在性質上并無二樣，都同樣可能出現錯誤。

二是檢察建議。檢察建議作為一種同級監督機制，也可以在一定程度上消減抗訴這一“上抗下”的監督模式所導致的檢察監督資源配置不均衡的問題。所以，對不適宜以抗訴方式啟動再審糾正的裁定、執行決定及具體執行實施行為，以及雖可再審但檢法協商一致的，可以檢察建議的方式要求執行法院及執行法官重新進行審查，及時提出糾正意見。

三是發出糾正違法執行通知書。上級人民檢察院認為下級人民法院在民事執行程序中存在較嚴重的違法行為時，有權指令同級人民檢察院向該人民法院發出糾正違法通知書，要求該人民法院采取相應措施予以糾正違法行為。

四是現場監督。對于一些有重大影響的或群體性的執行案件，由于涉及法律關系復雜，人數眾多，稍有差錯就會造成嚴重后果。在此情況下，檢察機關可以派員到執行現場監督執行。一是可以促進執行人員認真對待執行程序；二是可以使檢察機關及時發現執行錯誤之處，提出改正意見，避免更大的后果；三是檢察機關可以幫助法院向執行當事人做一些解釋說服工作，對試圖抗拒執行的當事人形成威懾，甚至可以成為執行中發生的一些事件的見證人。

五是督促執行。人民檢察院認為同級人民法院存在拖延執行、執行不力情況的，經查證屬實，應當向該人民法院發出要求說明不執行理由書，如果認為法院不予執行沒有正當理由，檢察機關有權監督該人民法院及時采取相應執行措施。上級人民檢察院認為下級人民法院存在拖延執行、執行不力情況的，經查證屬實，有權指令其同級人民檢察院向該人民法院發出要求說明不執行理由書，督促法院及時采取相應執行措施。

六是執行中止。人民檢察院認為同級人民法院執行工作人員在執行過程中涉嫌貪污受賄、枉法裁判、濫用職權等行為，有權在立案偵查后向法院發出中止執行建議書，以確保案件執行合法公正。

*重慶市人民檢察院第四分院［500114］

**河南省桐柏縣人民檢察院［411321］