刑事拘留及公安派出所刑事偵查活動檢察監督之探究*

●天津市河西區人民檢察院課題組/文

刑事拘留及公安派出所刑事偵查活動檢察監督之探究*

●天津市河西區人民檢察院課題組**/文

公安機關是我國司法機關的組成部分，刑事拘留和刑事偵查是公安派出所行使司法職能的重要形式。刑事拘留是一種限制人身自由的刑事強制措施，其運用是否正確直接關系到公民人身權利在刑事訴訟中能否得到切實的保護和尊重。刑事偵查具有主動性和隱蔽性的特點，如果不能有效監督則易造成偵查機關濫用職權。檢察機關作為國家的法律監督機關，應加強對刑事拘留和刑事偵查活動的檢察監督，以更好保障人權和維護法律的尊嚴。

公安派出所 刑事拘留 刑事偵查 檢察監督

隨著公民法治意識的不斷增強，刑事訴訟領域人權保障問題備受關注。我國現行《刑事訴訟法》規定刑事案件的偵查、拘留由公安機關負責。其中，大部分刑事拘留和刑事偵查活動主要由公安派出所自由決定實施，缺乏有效的監督制約。任何一種權力都可能被濫用，并且權力越大,它被濫用的可能性也就越大。［1］在司法實踐中，公安派出所不嚴格遵守刑事拘留和刑事偵查的法定條件、任意擴大拘留對象、在治安案件和自訴案件中違法適用刑事拘留、在偵查活動中濫用查封扣押措施等問題時有發生。為規范和監督公安派出所的刑事拘留和刑事偵查活動，本文以強化檢察監督為目標來探究完善檢察機關對公安派出所刑事拘留和刑事偵查的監督機制。

一、檢察機關對刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動監督的現狀

（一）檢察機關自身對檢察監督認識不足

“重實體、輕程序”的傳統訴訟觀念在我國根深蒂固，受長期工作影響，檢察機關與公安機關在相互配合方面表現的比較突出，但是檢察監督的意識相對薄弱。在司法實踐中，由于個別案件難度大、阻力多、顧忌多等原因，檢察機關不敢監督。這些反映了檢察機關對檢察監督認識不足的現象，也在一定程度上妨礙了檢察機關對公安派出所的刑事拘留和刑事偵查活動進行監督。

（二）檢察機關檢察監督力量不足

從機構設置上講，一個轄區內只有一個檢察院，但是公安機關卻往往有幾個或是十幾個派出所，一個檢察院對數量眾多派出所進行監督則顯得力量不足。從檢察機關內部來看，對公安機關進行監督主要由偵查監督部門和公訴部門來進行。以偵查監督部門為例，偵查監督部門只是檢察機關的一個下屬部門，人員極其有限，面對龐大的監督對象，偵監部門很難對刑事拘留和各個派出所的的刑事偵查活動進行監督。與此同時，偵監部門還承擔大量的審查逮捕案件。檢察機關人員與公安機關辦案人員數量上嚴重不對等，檢察機關疲于應對，很難發揮監督的作用。以天津市河西區為例，公安河西分局下設13個派出所，另外還有經偵、刑偵、禁毒支隊以及公交分局，這些職能部門均有權進行刑事拘留和獨立開展刑事偵查活動，這些職能部門人員配備民警兩千人左右，但是河西區檢察院偵查監督部門人員僅有11名干警，人員差距極大，檢察干警在辦理審查逮捕案件之外再承擔對刑事拘留及刑事偵查活動進行監督可謂難度極大。

（三）檢察機關獲取監督信息渠道狹窄

知悉公安派出所的刑事活動才能有效開展監督，司法實踐中，檢察機關主要是從審查逮捕和審查起訴的案卷材料中獲取信息，方式相對單一，甚至有時公安機關會有意識的隱瞞一些問題，導致違法行為不能在第一時間被發現，有的違法行為也因為難以收集到充分的證據而無法查實。在實踐中，對于公安機關很多違法方面的信息是通過訊問犯罪嫌疑人才能得知，有時是在復核被害人時才知道公安機關實施了何種行為，但是在辦案過程中，檢察干警并沒有充足的精力去核實被害人的言詞證據，這也導致了對于公安機關的很多違法行為不能及時發現和糾正。除此之外，對于公安機關的搜查、查封、扣押、凍結等侵犯當事人財產權利的偵查措施，檢察機關更加無法進行有效的監督。

（四）檢察機關事后監督具有滯后性

根據我國的法律規定和司法實踐，除逮捕外，公安派出所在刑事偵查活動中采取的措施事先不必報請檢察機關的批準，這使得檢察機關對于公安派出所濫用職權行為很難及時發現和監督，只有在審查逮捕和審查起訴階段才能夠依據案卷材料進行審查，個別案件甚至在犯罪嫌疑人因權利遭受侵害向檢察機關提出控告時才介入，但此時偵查違法行為和對犯罪嫌疑人的權利侵害已經發生，偵查監督只能起到彌補的作用。因此，時間的滯后和范圍的狹窄導致不能對公安派出所的行為形成行之有效的監督。

（五）檢察監督的執行力不足

檢察機關事后監督主要為口頭糾正、書面的《糾正違法通知書》和《檢察建議書》3種方式，但口頭糾正常常軟弱無力，書面文書雖然能引起公安機關重視，但缺乏法律強制性和執行力。公安機關可以對檢察監督置之不理或“淡然處之”，造成檢察機關對刑事拘留的監督手段乏力、嚴重缺乏剛性。［2］以本院為例,今年我院在辦理一起強奸案的過程中發現外區一派出所存在違法行為,因此對外區一派出所發出書面糾正違法通知書,但是該派出所將該糾正違法通知書退回本院,致使該糾正違法不能發揮其作用。在實踐中，本轄區內的公安機關對于我院的監督還比較重視，但是轄區之外的公安機關則表現得更為消極，無法使糾正違法落實。面對這種情況，檢察機關監督的執行力則顯得更加無力。

二、檢察機關對刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動進行監督的依據

（一）我國憲法性法律賦予了檢察機關實施檢察監督的職能

《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”第135條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”《人民檢察院組織法》第1條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”第5條也規定了：“人民檢察院對于公安機關的偵查活動是否合法實行監督。”這些憲法性法律對我國檢察機關的性質和職能作出了原則性的表述和規定，可以看出公安機關的刑事拘留和刑事偵查活動是檢察監督的重要內容。

（二）《刑事訴訟法》明確了檢察機關實施檢察監督的范圍

《刑事訴訟法》第8條規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。”這條規定是人民檢察院對行使訴訟活動實施監督的原則。檢察機關行使檢察監督職能覆蓋刑事訴訟的全過程，有權對公安機關的刑事司法活動的全過程行使法律監督權。同時《刑事訴訟法》第98條規定：“人民檢察院在審查批準逮捕工作中，如果發現公安機關的偵查活動有違法情況，應當通知公安機關予以糾正，公安機關應當將糾正情況通知人民檢察院。”該條款是檢察機關行使檢察監督權的直接依據。

（三）《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》細化了檢察機關的檢察監督職能

《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第14章具體規定了檢察機關刑事訴訟法律監督的內容、程序以及發現公安機關違法情形后如何處理的相關內容。其中第564條規定:“人民檢察院依法對公安機關的偵查活動是否合法實行監督。”第565條也詳細列舉了偵查活動監督的具體內容。

（四）《公安機關辦理刑事案件程序規定》規定檢察機關有權對公安機關的刑事偵查活動進行監督

《公安機關辦理刑事案件程序規定》第143條規定：“人民檢察院在審查批準逮捕工作中發現公安機關的偵查活動存在違法情況，通知公安機關予以糾正的，公安機關應當調查核實，對于發現的違法情況應當及時糾正，并將糾正情況書面通知人民檢察院。”該條不僅規定了公安機關要接受人民檢察院監督，也規定了在面對監督時公安機關如何去做的問題。

三、檢察機關加強對刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動監督的具體措施

（一）充分發揮提前介入機制的作用

確立檢察提前介入制度可促使偵查機關收集、保管、移送證據材料時，做到全面、客觀，保證偵查取證依法進行。2012年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第567條確認了檢察機關“提前介入”公安機關偵查活動的做法，人民檢察院根據需要可以派員參加公安機關對于重大案件的討論和其他偵查活動，發現違法行為，情節較輕的可以口頭糾正，情節較重的應當報請檢察長批準后，向公安機關發出糾正違法通知書。充分發揮提前介入機制的作用，明確檢察機關介入偵查活動是為了了解偵查活動情況，履行監督職責，著眼于及時發現和糾正違法，不但可以指導偵查機關依法取證，還可以實現對偵查行為的同步監督。與事后監督相比，同步監督有利于增強監督的實效性，一定程度可以避免事后監督帶來的違法行為已經發生而無法糾正的滯后性弊端。

（二）設立偵查監督駐公安派出所檢察室

看守所駐所檢察室應當對被拘留人進所、拘留期限變更、出所等情況進行審查，并對執行情況進行同步監督，發現違法行為立即開展調查。單獨設立或者分片設立駐公安派出所檢察室，可以延伸和下沉監督觸角，對公安派出所刑事拘留和刑事偵查活動中的不規范行為和違法行為，及時發現和糾正，依法進行監督。可根據實際情況，選取規模較大、發案較多、轄區人口較多的典型公安派出所作為設立偵查監督駐公安派出所檢察室的試點。同時，指派專人通過審查派出所接警臺帳和受理立案的登記臺帳、監控錄像等相關案件資料，旁聽審訊和詢問，參與討論分析案件，定期召開聯席會議以及定期、不定期巡訪檢查等方式，建立對公安派出所刑事偵查活動的常態化監督機制，實現檢察機關對公安派出所刑事偵查信息的實時、全面掌握，暢通信息來源渠道。

（三）建立健全刑事案件信息共享機制

實踐中檢察機關往往不能及時有效的知悉刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動的情況，不能獲取案件的充分信息。建立健全刑事案件信息共享機制，有助于打破信息不對等的知情難困局。2010年10月,最高人民檢察院、公安部聯合印發《關于刑事立案監督有關問題的規定(試行)》，明確要求公安機關與人民檢察院應當建立刑事案件信息通報制度，但在實踐中，刑事案件信息共享機制仍處于探索階段，并未真正取得實效。具體來說：一是實現公、檢業務系統的對接。通過刑事案件業務系統對接，建立刑事案件信息共享平臺，賦予檢察機關查看公安機關辦案系統中治安、刑事立案及處理方面的權限，及時知悉刑事案件的受案、立案、破案、結案等情況。二是建立辦案信息定期通報機制。由公安機關每月定期向檢察室通報刑事立案、撤案、涉案人員處置、適用(變更)強制措施、提請逮捕等情況。由檢察機關每月定期向公安機關通報刑事立案監督、糾正違法、追捕追訴、批捕、不捕、起訴、退回補充偵查、不訴等情況。三是建立案件定期巡查、抽查機制。由檢察機關對派出所的治安案卷及沒有報捕的刑事案卷進行定期巡查、抽查，對應當立案而不立案、不應當立案而立案、濫用刑事拘留措施等問題進行重點檢查。

（四）建立健全審查機制

檢察機關對公安機關提請批捕的案件進行審查，既是了解案情，確定逮捕的必要性的途徑，也是發現違法行為的重要途徑。實踐中，審查案件的主要方式是查閱案卷，這種書面審查方式雖能夠發現一些問題，但也存在一定的局限性。很多問題并不必然一定能夠體現在案卷之中，對于相關文書沒有隨案移送的，很難發現偵查措施中的違法行為，難以實施監督。故應在嚴謹細致的閱卷基礎上，完善審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人制度，聽取犯罪嫌疑人的供述和辯解。建立當事人及其利害關系人對偵查機關采取的偵查措施不服時提請檢察機關監督的機制，強化檢察機關對偵查措施的監督。此外，2012年修訂的《刑事訴訟法》明確了律師在偵查階段的辯護人地位，進一步在制度上保障了律師的會見權，并增加了在偵查終結聽取律師意見的相關條款。聽取辯護律師的意見建議，有助于檢察機關準確認定案情，把握逮捕的必要性，同時也為檢察人員了解偵查情況提供了信息渠道。

注釋：

［1］魏臘云：《最高檢察機關及其法律監督權力的憲法分析》，載《武漢大學學報:哲學社會科學版》2008年第2期。

［2］曹卿龍：《困境與機遇：刑事拘留檢察監督機制的完善》，載《浙江檢察》2012年第2期。

*本文系天津市人民檢察院重點調研課題“建立對刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動監督機制研究”之階段性研究成果。

**天津市河西區人民檢察院課題組［300201］課題負責人：張學軍，天津市河西區人民檢察院副檢察長；課題組成員：何磊，天津市河西區人民檢察院偵查監督科副科長；柳晨飛，天津市河西區人民檢察院偵查監督科助理檢察員；黃河，天津市河西區人民檢察院偵查監督科助理檢察員。