大型群眾性活動安保工作市場化運作探討

□邱　煜

（浙江警察學院，浙江杭州　310053）

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大型群眾性活動安保工作市場化運作探討

□邱煜

（浙江警察學院，浙江杭州310053）

摘要：當前，保安服務公司、安全風險評估公司等市場力量開始參與大型群眾性活動安保工作。公安機關要樹立與市場經濟相適應的市場化理念，利用市場力量解決活動承辦者安保能力不足、監管者監管能力不強等難題。制約大型群眾性活動安保工作市場化運作的主要因素是領導觀念滯后、市場力量發展緩慢、法律保障和市場競爭不足等。完善大型群眾性活動安保工作市場化運作，應當改變觀念，完善立法，鼓勵競爭，加強對各類市場組織的扶持與指導。

關鍵詞：大型群眾性活動；市場化；安保工作

當前，大型群眾性活動安保工作應當實行市場化運作的觀點已逐漸成為各界的共識，但在安保實踐中，市場主體的作用遠沒有充分發揮。為推進大型群眾性活動安保工作的市場化運作，需要我們進一步深化認識，破除制約因素，積極培育各類市場主體，逐步實現市場化運作。

一、對大型群眾性活動安保工作市場化運作的再認識

2007年國務院頒布實施的《大型群眾性活動安全管理條例》（以下簡稱《條例》）將大型群眾性活動區分為二類，并采取不同的安全管理模式。第一類是縣以上各級人民政府、國務院部門直接舉辦的大型群眾性活動（以下簡稱為政府直接舉辦的活動），這類活動的安保工作由政府責成或者會同有關公安機關制訂更加嚴格的安保工作方案，并組織實施；第二類是非縣以上人民政府直接舉辦的活動（以下簡稱為非政府直接舉辦的活動），這類活動由承辦者對其承辦活動的安全負責。基于以上對大型群眾性活動的劃分方式，筆者就其安保工作的市場化運作問題談談自己的看法。

（一）公安機關不宜為非政府直接舉辦的活動承擔安保責任。《條例》規定，大型群眾性活動安全管理應當堅持“承辦者負責、政府監管”原則，非政府直接舉辦的大型群眾性活動，應由承辦者將安保工作所需要的所有經費納入其活動成本，承擔起應有的安保責任，公安機關作為安全監管者，只承擔此類活動的安全監管責任。而實際上，當前我國普遍存在公安機關為演唱會等大型群眾性活動制作安保方案，派出大量警察直接提供安保服務的做法。

從理論上分析，公安機關的這種做法是錯誤的，因為部分大型群眾性活動的承辦者是基于營利目的舉辦活動的，而警察屬于公共資源，應平等地為所有公眾提供公共安全服務，公安機關無權動用公共資源為營利者無償提供公共安全服務。如果公安機關動用了公共資源為營利性大型群眾性活動提供了超過平均公共安全服務水平的安保服務，應當通過立法授權公安機關向受益方收取必要的安全服務費用，用于對公共資源的補償。

（二）市場力量可以解決活動承辦者安保能力不足的問題。非政府直接舉辦的大型群眾性活動的承辦者應當按《條例》的規定，具體負責下列安全事項：一是落實大型群眾性活動安全工作方案和安全責任制度，明確安全措施、安全工作人員崗位職責，開展大型群眾性活動安全宣傳教育；二是保障臨時搭建的設施、建筑物的安全，消除安全隱患；三是按照負責許可的公安機關的要求，配備必要的安全檢查設備，對參加大型群眾性活動的人員進行安全檢查，對拒不接受安全檢查的，承辦者有權拒絕其進入；四是按照核準的活動場所容納人員數量、劃定的區域發放或者出售門票；五是落實醫療救護、滅火、應急疏散等應急救援措施并組織演練；六是對妨礙大型群眾性活動安全的行為及時予以制止，發現違法犯罪行為及時向公安機關報告；七是配備與大型群眾性活動安全工作需要相適應的專業保安人員以及其他安全工作人員；八是為大型群眾性活動的安全工作提供必要的保障。

從承辦者的現實情況來看，絕大多數承辦者的規模有限，他們缺少專業人員、專業能力等條件，無力依靠自身條件和能力來解決上述所有的與活動安全相關的難題，應通過向市場購買的方式來解決。而專業的保安服務公司、風險評估公司、舞臺搭建公司、安全監理公司和保險公司等市場力量的存在，可以滿足承辦者不同方面的安全需求。

（三）市場力量可以協助政府解決對專業性強的安全事項監管的難題。政府相關職能部門在履行大型群眾性活動監管職能時，由于專業知識所限，對一些技術性很強的安全問題，如對舞臺等臨時設施、建（構）筑物是否安全等，沒有足夠的專業能力去判斷是否符合安全標準，是否能確保安全，因而難以進行有效的監督，而市場力量可以協助政府有關職能部門解決安全監督中的難題。以舞臺搭建為例，專業的建筑工程監理公司擁有專業人員和專業器材，可以實現從設計圖紙，到整個搭建工作結束的全過程監理，并具有在搭建完成后出具檢驗、檢測報告的能力。

（四）市場力量的參與，可以實現監督者與實施者的分離。《條例》規定，政府直接舉辦的大型群眾性活動的安保工作由公安機關制訂安保工作方案，并組織實施。對此類大型群眾性活動，公安機關既是安保工作的監督者，又是安保工作的主要實施者。這種監督職能和執行職能集于一身的規定，不利于公安機關監督職能的發揮。

為更好地實現公安機關的監督職能，實現監督職能和執行職能的分離，可以嘗試對部分輔助性的安保事項，如場內秩序的維護、人身、物品的安全檢查和臨時設施、建（構）筑物的監理等不適合公安機關承擔的具體安保工作，通過政府購買服務的方式，交給保安服務公司、安全檢查公司和安全監理公司等專業性市場組織來實施，實現監管者和實施者的分離，以使公安機關能集中力量更好地履行安全監督職能。

二、大型群眾性活動安全管理中市場力量建設的現狀

當前，在大型群眾性活動安全管理中，已經建立并參與安保工作的市場力量的基本情況如下。

（一）保安服務公司開始參與大型群眾性活動安保工作。當前，保安服務業已經從壟斷轉向競爭，保安服務企業的數量有了較大幅度的增加，在大型群眾性活動安保中的作用日益增大，保安人員在活動安保中所占的比重逐年增加。如江蘇南通市保安服務公司下已經成立了一支400人的專業保安隊，專門為大型群眾性活動提供安保任務。①在浙江省海寧市的一些小型的商業性大型活動中，保安人員的比例已經達到80%-90%。2011年在杭州市舉辦的第八屆殘疾人運動會開幕式的安全檢查，就是由杭州市保安服務集團有限公司負責實施的，在開幕式當晚，保安服務公司周密部署，全體工作人員認真負責，查獲了大型管制刀具1把、小刀具200多把，贏得了各級領導的高度評價。②

但總體而言，只有極少數地方的保安服務公司能獨立制作安保方案，并在一些小型的群眾性活動安保中獨立承擔保衛工作。絕大多數地方的保安服務公司在大型群眾性活動安保中仍處于輔助地位，是在公安機關的統一安排下承擔部分安保工作。

（二）安全風險評估公司開始出現。2010年修訂的《北京市大型群眾性活動安全管理條例》已規定，大型群眾性活動承辦者應當進行安全風險預測或者委托專業評估機構進行安全風險評估，③2010 年12月，北京市公安局出臺了《北京市大型群眾性活動安全風險評估工作規范》（試行），以指導和規范北京市大型群眾性活動的安全風險評估工作。截止2011年底，北京市已成立了十多家從事大型群眾性活動風險評估工作的公司，他們為大型群眾性活動提供風險評估報告，并承擔相應的法律責任。這些公司的組建者可以分為三類，即保險經紀公司、保安服務公司和退休警察。

（三）保險公司、保險經紀公司開始參與安保工作，且意愿強烈。目前，地方性立法已經作出了“大型活動承辦者可以投保公眾責任險”“倡導大型群眾性活動承辦者投保公眾責任險等保險”等規定。④從北京的實踐看，公安機關已要求高風險的活動投保公眾責任險，如對演唱會要求購買20人，限額為200萬的保險，對廟會等活動一般要求購買3000 到5000元的保險。保險公司介入的積極性也比較高，如江泰保險經紀股份有限公司自2005年至2011年，已累計參與評估186項大型群眾性活動，公眾責任險投保率由原來的5%提高至近70%，已成功處理了2008年地壇廟會游人燒傷案、摔傷案，2008年地壇服裝節兩起游人摔傷案，2009年地壇廟會游人摔傷案，2009年蓮花池廟會游人摔傷案，2010年草莓音樂節游人摔傷案，2011年迷笛音樂節游人摔傷案等，有效地減輕了主辦方的負擔，避免了矛盾激化。⑤

（四）存在建筑監理公司參與安保工作的現實需求，并已開始實踐。目前，地方性立法，如《福建省大型群眾性活動安全管理辦法》已經規定“承辦者需要搭建大型群眾性活動臨時設施、建（構）筑物的，應當委托具有相應資質的單位進行設計、施工，并聘請專業機構進行檢驗、檢測；相關專業機構應當對其出具的檢驗、檢測結果承擔法律責任”。福建省住房和城鄉建設廳在2015年還專門下發了《關于加強大型群眾性活動安全管理的若干意見》，以規范此項工作。有資質的設計、施工單位和專業的檢驗、檢測機構參與大型群眾性活動的安保工作，可以幫助監管機關實現對臨時設施、建（構）筑物的安全監管。

三、制約大型群眾性活動安保工作市場化運作的主要因素

（一）公安機關領導的觀念是影響安保工作市場化的關鍵。市場意識比較強的公安機關領導，能樹立與《條例》所規定的“承辦者負責、政府監管”原則相適應的觀念，對大型群眾性活動實行市場化運作，要求凡是非政府直接主辦的大型群眾性活動都要由承辦者通過聘用保安服務公司等方法落實安保工作。在這些地方，市場力量迅速壯大，其安保能力迅速提高，在安保中發揮了越來越重要的作用，避免了因大型群眾性活動安保工作占用過多警力而導致的對正常警務工作的沖擊，保障了民警的休息權。

而另一些地方公安機關的領導，對大型群眾性活動市場化運作還存在二種不正確的認識：一是沒有樹立與市場經濟相適應的新觀念，習慣于大包大攬，以警察替代市場力量來解決本應由市場解決的問題；二是認為大型群眾性活動事關重大，容易發生問題，對市場力量不放心，擔心市場組織無法做好安保工作，為求萬無一失，不敢放手讓市場力量發揮作用。在這些地方，市場力量發展緩慢，公安機關承擔了大量本應由市場組織承擔的工作。

（二）市場力量參與大型群眾性活動安保的法律保障還不足。市場力量有參與大型群眾性活動安保工作的積極性，可以在大型群眾性活動安保中發揮應有的作用，但現行的法律對市場力量的參與尚沒有作出明文的規定。在《條例》中雖有大型群眾性活動的安全管理應當堅持“承辦者負責、政府監管”的原則規定，但在具體的條文中并沒有作出當承辦者自身能力不足時，可以通過外包等形式向市場組織購買安全管理服務方面的規定。這需要各地根據市場力量發展的不同狀況，在地方立法中將《條例》的原則性規定細化，對各類市場力量參與大型群眾性活動安保工作作出規定，積極支持和鼓勵各類市場力量參與大型群眾性活動的安保工作，以形成一個競爭性的安保服務市場。

（三）市場力量發展緩慢，大型群眾性活動安全管理能力有限。由于沒有法律的有力支持，各類市場組織量少質弱，發展緩慢，不能適應大型群眾性活動安保工作的需要。以保安服務公司為例，由于保安服務公司承擔的大型群眾性活動安全管理工作的數量少，難以組建運作成本較高的專門負責大型群眾性活動安保工作的臨時服務勤務大隊，因此，大多數保安服務公司內部沒有受過專業培訓的從事大型群眾性活動安保工作的人員，在承接大型群眾性活動安保任務時，多為臨時從其他崗位抽調保安人員，加之保安隊伍流動性大，致使保安服務公司大型群眾性活動安全管理專業人員不足，專業能力較差。

（四）市場競爭機制還沒有形成，制約市場組織業務能力的提升。競爭不充分也是制約市場力量在大型群眾性活動安全管理中作用發揮有限的重要因素。當前，保安服務公司是大型群眾性活動市場化的最主要力量，但保安服務公司承接大型群眾性活動安全管理工作靠的主要是公安機關的行政指令，而不是通過市場競爭機制，以提供優質價廉的高性價比服務取得服務機會的。在多數地區，民營保安服務公司數量少，業務能力弱，無力承擔大型群眾性活動的安保工作；在一些地方，原隸屬于公安機關的保安服務公司是當地唯一的一家保安服務企業。

在缺乏有效競爭的情況下，保安服務公司沒有生存的壓力，也就沒有了開拓新業務種類、提升自身業務能力的動力，從而導致其提供的服務種類單一，且業務能力差。這種現象，在保安服務公司參與大型群眾性活動安全管理方面，表現為沒有能力單獨為一場大型群眾性活動提供全面的安全管理，多數保安服務公司沒有能力制作較大規模大型群眾性活動的安保方案和應急預案，因而只能在公安機關的主導下，做一些輔助性的安保工作。

四、完善大型群眾性活動安保工作市場化運作的思考

筆者認為，大型群眾性活動安保工作的理想模式應該是：“政府監管，承辦者出資，保安服務公司為主，其它市場力量積極參與”。當前，要從以下幾個方面完善大型群眾性活動安保工作的市場化運作。

（一）改變觀念，依靠市場機制解決大型群眾性活動安保中的難題。公安機關的領導應樹立有限公安的理念，要認識到公安機關的能力和資源是有限的，不可能依靠公安機關去解決所有的與安全有關的問題。在大型群眾性活動安保工作中，要認真貫徹落實“承辦者負責、政府監管”的法定原則，逐步向市場轉移公安機關承擔的法定職責以外的其他職責，使公安機關回歸到監督者角色。

對非政府直接舉辦的大型群眾性活動，應督促承辦者依法落實好各項安保措施。對承辦者自身無力完成的安保工作，由其落實安保經費，聘請保安服務公司、風險評估公司和建筑監理公司等市場組織來完成。公安機關要大膽放手，通過提高市場力量的專業能力，營造良好的競爭環境等方法，讓真正有能力的市場組織在競爭中不斷發展壯大。

對應當由公安機關為主進行保衛的大型群眾性活動，也要學會利用市場力量來輔助解決安保工作中的難題，對舞臺等臨時設施、建（構）筑物的安全評估、大型群眾性活動的人身、物品安全檢查等安保中的難題，可通過競爭機制，外包給專業的市場主體來完成，真正做到“掌舵而不是劃槳”，實現監督者與執行者的分離，以更好地履行監督職能。

（二）完善立法，為市場力量參與大型群眾性活動安保提供法律支撐。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。”應結合《條例》實施過程中出現的新情況、新問題，在地方立法中，將《條例》所確定的“承辦者負責、政府監管”原則具體化，明確規定承辦者應通過外包給第三方等形式，將大型群眾性活動安全管理工作落到實處。具體而言，在地方立法中應對以下方面作出明確規定。

1.增加承辦者應與保安服務公司簽訂安全服務合同的條款。例如，2010年頒布的《北京市公安局實施〈北京市大型群眾性活動安全管理條例〉辦法》第十三條已規定：“承辦者應當與依法成立的保安服務公司簽訂安全服務合同，配備與規模相適應的專業保安人員。”

2.增加對搭建臨時設施、建（構）筑物應由專業監理公司進行監理并出具安全檢測報告的條款。例如，2015年頒布的《福建省大型群眾性活動安全管理辦法》第二十八條已規定：“承辦者需要搭建大型群眾性活動臨時設施、建（構）筑物的，應當委托具有相應資質的單位進行設計、施工，并聘請專業機構進行檢驗、檢測；相關專業機構應當對其出具的檢驗、檢測結果承擔法律責任。”

3.增加承辦者應投保公眾責任險或者交納風險保證金的條款。例如，2010年修訂的《北京市大型群眾性活動安全管理條例》第二十六條已規定：“大型群眾性活動承辦者可以投保公眾責任險。”2010年頒布的《北京市公安局實施〈北京市大型群眾性活動安全管理條例〉辦法》第十九條已規定：“鼓勵、支持承辦者投保大型群眾性活動公共責任保險。”

4.增加大型群眾性活動應進行安全風險預測或者委托風險評估機構出具風險評估報告的條款。例如，2008年頒布的《福建省公安機關大型群眾性活動安全管理實施辦法》（試行）第十條已規定：“大型群眾性活動的承辦者應當在活動舉辦前對活動進行安全風險預測或者評估，并在申請安全許可時提供安全風險預測或者評估報告。”2010年修訂的《北京市大型群眾性活動安全管理條例》第八條已規定：“大型群眾性活動的承辦者應當進行安全風險預測或者委托專業主體機構進行安全風險評估。”

5.應增加承辦者應根據公安機關的要求自行或者聘請專業單位實施安全檢查的條款。例如，2008年施行的《北京市大型社會活動安全檢查辦法》第六條已規定：“大型群眾性活動主辦者應自行或者聘請具有相應資質的單位實施安全檢查。”

（三）政府應加強對各類市場力量的扶持與指導。政府向大型群眾性活動監管者角色的回歸前提是需要有市場力量來承接政府轉移出來的安保工作責任，也就是說要有一批承擔大型群眾性活動安保工作相關業務的市場主體來接手政府轉移過來的工作任務。這些市場力量的發展與壯大，直接關系到政府對大型群眾性活動安保工作角色能否成功地實現從具體操作者向安全監管者的轉變。

在市場經濟條件下，我們應利用資本天生具有的追逐利潤動力和自覺性，積極開放大型群眾性活動安保領域，鼓勵市場組織進入，從而構建一個有利可圖的治安服務市場，吸引有雄厚資金和專業人才的市場組織投身于大型群眾性活動安保領域，為大型群眾性活動的安保工作提供相應的服務。

當前，公安機關要推動政府出臺相關的扶持政策，培育各類市場力量逐步發展壯大，特別是要多方面加強對保安服務公司的扶持與指導，提高其承辦大型群眾性活動安保工作的能力。一是鼓勵在規模較大的保安服務公司內部組建一支專門從事大型群眾性活動安保工作的專業大隊，提高其專業化水平；二是以舉辦大型群眾性活動安保業務培訓班等方式，加強專業人員的培養；三是讓業務骨干到公安機關跟班學習，直接參與保衛方案的制作、安全監督檢查等，提高其組織大型群眾性活動的實戰能力；四是在每次大型群眾性活動安保工作結束后，應及時幫助總結提高；五是逐步提高保安人員在大型群眾性活動安保中的比例，在實戰中提高技能。相對于保安服務公司，其他的市場力量參與大型群眾性活動安保工作屬于起步階段，面臨著更大的困難，更需要公安機關精心培育，悉心扶持和不斷指導，從而提升這些市場力量從事大型群眾性活動安保工作的能力。

（四）完善競爭機制，實行優勝劣汰。市場的效率來自于競爭，只有在不斷競爭中，市場組織才會優勝劣汰，發展壯大。因此，要營造健康有序的競爭環境，讓大型群眾性活動承辦者自主選擇市場主體，使各類市場組織在競爭中不斷發展壯大。

對非政府直接舉辦的大型群眾性活動，公安機關應建議活動承辦者通過招標等形式，公開聘請保安服務公司等市場組織承擔全部或者部分安全管理工作；對政府直接承辦的大型群眾性活動，政府也應通過競標等方式，在保留安全管理責任的前提下，將部分安全管理工作外包給市場組織來承擔。

在各類市場組織得到充分發展以后，應通過市場競爭機制，實行優勝劣汰。對業務能力差，經常違反法律法規規定，屢次被行政機關處罰的市場組織，要禁止其承接大型群眾性活動安保工作；對業務能力強，遵紀守法的優質市場組織，要予以扶持，使其在大型群眾性活動安保領域得到更好的發展。

注釋：

①朱衛東：《“護衛尖兵”在南通》，《中國保安》2006年20期。

②《公司圓滿完成第八屆全國殘疾人運動會開幕式安保工作》，http://www.hzsba.com/getfrontarticle.jsf？id=4acb5d9f33058ffa013 3059b279b0001，最后訪問日期：2016年2月21日。

③《北京市大型群眾性活動安全管理條例》第八條規定，大型活動承辦者應當進行安全風險預測或者委托專業評估機構進行安全風險評估；第十一條規定，承擔大型活動安全風險評估的機構應當根據保障大型活動安全相關標準，結合大型活動的實際情況開展風險評估。

④《北京市大型群眾性活動安全管理條例》第二十六條規定，大型活動承辦者可以投保公眾責任險；《福建省大型群眾性活動安全管理辦法》第八條規定，倡導大型群眾性活動承辦者投保公眾責任險等保險。

⑤江泰保險經紀網：《安全事故頻發凸顯公眾責任保險“缺位”》，http://www.jiangtai.com/newsmain1.asp？id=1808，最后訪問日期：2016年2月21日。

（責任編輯：郭建華）

中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2016）03-0050-05

收稿日期：2016-03-21

作者簡介：邱煜，浙江警察學院治安系教授，主要研究方向為治安管理、治安服務市場化與社會化。