惠農扶貧領域職務犯罪案件查辦問題研究

●劉翔李迅華/文

惠農扶貧領域職務犯罪案件查辦問題研究

●劉翔*李迅華**/文

當前，惠農扶貧專項資金被套取挪用現象較為嚴重，但受項目制度、部門保護、查案范圍及罪責認定等因素的制約，檢察機關在辦理此類案件時面臨不少困擾。為突破查辦案件困境，應探索聯合多方力量，利用信息技術開展精細化初查，推廣專業化辦案，構建典型案例示范平臺的工作機制。

惠農扶貧職務犯罪偵查

近年來，我國出臺各種惠農扶貧政策，實施精準扶貧、精準脫貧。然而，部分國家工作人員在惠農扶貧項目領域層層克扣挪用補貼資金、玩忽職守、濫用職權、貪污受賄，致使國家惠農扶貧政策難以有效落實。本文試圖對當前惠農扶貧領域職務犯罪的現狀及查辦案件困境進行分析，探索突破案件瓶頸的有效路徑，保障精準扶貧。

一、當前惠農扶貧領域職務犯罪現狀分析

據最高人民檢察院統計，2013年至2015年11月，全國檢察機關共查辦涉農扶貧領域職務犯罪35240人，占同期職務犯罪總數的22.3%。總體上看，該類案件具有以下特點：

第一，惠農扶貧資源項目和資金監管力度不夠，專項資金被套取挪用較為嚴重。我國惠農扶貧資源通過各級專門的政府職能部門來組織、控制、傳遞和管理，推行資金專戶管理、報賬制和項目公示制度。為加強惠農扶貧資金和項目的監督管理，防止地方政府挪用資金和將資金用于惠農扶貧以外的項目，多數省將項目審批權放在省級的扶貧資金和項目管理部門。由于遠離項目實施地點，且每年申報的項目數以萬計，省級扶貧資金和項目管理部門除了項目申報書外，沒有任何其他信息來源判斷項目是否真正符合惠農扶貧項目標準，導致項目審批只是走形式，在登記申報審核、項目審批立項、專項款物管理、質量監管認證、補貼發放、檢查驗收等環節都容易不同程度的引發職務犯罪。經調查，部分地方扶貧開發辦公室主任利用手中掌握的扶貧項目便利，采用虛假材料申報項目，不按規定簽訂協議，不認真審核項目，致使國家扶貧資金被騙取、被套取，失職瀆職或收受賄賂而使項目資金不能真正用于貧困人員。如2015年，馬山縣扶貧開發辦公室原主任陸某等人失職瀆職，造成不符合扶貧建檔立卡標準的3048人被建檔成為貧困戶，其中有52人違規享受扶貧資金9.45萬元。

第二，專款專用使許多資源成為部門權力的象征和部門利益的附屬，系統性部門型職務犯罪現象突出。目前，我國對專項扶貧資金的分配和管理使用并未建立嚴格、透明的監管制度，也沒能采取有效的措施和制度安排來控制、減少地方政府及其部門擠占挪用扶貧資源的問題，導致專款成為部門權力的象征和部門利益的附屬。如大新縣供銷合作社財務股股長黃某某、大新縣雷平供銷合作社主任農某某、大新縣桃城供銷合作社主任林某某濫用職權，通過電腦合成假照片，采用虛構配送倉庫、配送車輛、直營店、加盟店等方式，共同向上級申報新農村現代流通服務網絡工程（簡稱“新網工程”）以獎代補資金，并編造《項目投資確認書》提供給驗收單位，套取120萬元專項資金挪作他用。

第三，貧困識別機制不盡完善，惠農扶貧政策落實中多方勾結團伙作案。許多縣區、鄉村、農戶為獲取扶貧資金支持，千方百計爭搶“貧困”資格，有的甚至不惜采用不正當手段。這就使得貧困資格的評定、扶貧資源的劃撥容易受權力和人情關系干擾。因此，現行的開具貧困證明、建檔立卡、張榜公布等措施難以避免部分基層政策執行者與項目申請人、使用單位相互勾結，團伙作案或套取挪用專項資金。經調查，2013年至2015年5月，廣西檢察機關立案查處的276件涉農案件中，共同犯罪有83件，占30.07%。［1］

二、當前查辦惠農扶貧領域職務犯罪案件的問題

近年來，檢察機關多次開展惠農扶貧領域職務犯罪案件專項打擊活動，積累了豐富的經驗，但也存在不少問題。

第一，偵查秘密性難以保證。一是案發范圍小，容易泄露初查信息。惠農扶貧領域職務犯罪多發于縣級以下行政區域，人員熟悉程度高，偵查人員到銀行及相關職能部門調取材料的信息極容易被泄露。如象州縣檢察院2015年在總結查辦“萬村千鄉市場工程”建設項目領域一起較為成功的職務犯罪案件時提到，為防止泄露偵查信息，偵查人員特別到市級或省級銀行系統進行查詢，“因為根據以往的辦案經驗，凡查詢到個體老板或科、局長以上人員的賬戶時，這些人都會及時獲知被查信息。”二是各地區開展專項活動時間不一，容易“打草驚蛇”。近年來，各地檢察機關為加大打擊力度，根據實際情況開展“小專項”活動，但由于各地開展時間不一致，一旦其他地方知悉活動開展情況，很容易導致各犯罪嫌疑人訂立攻守同盟，集體隱匿、毀滅證據，對案件偵查形成極大的阻礙。

第二，資金專項用途與案件損失認定存在困難。對于惠農扶貧領域的瀆職犯罪來說，由于套取挪用專項資金后行為表現多樣，致使各地在辦理類似案件時認定造成國家專項資金損失存在一定困難。如2013年以來，廣西檢察機關在查辦“新網工程”案件時，犯罪嫌疑人套取專項經費資金后有幾種用途：一是用于企業的經營性支出，如申報企業建設項目工程款，維修倉庫、購買日常辦公用品等；二是用于企業職工的各類支出，如職工社保繳納、下崗職工安置、公司管理人員福利等；三是企業主要領導伙同財務人員共同貪污、挪用公款；四是存于公司賬戶未使用。除了第三種情況，辦案人員對其余三種情況的性質認定都不盡一致。

第三，罪名單一往往難以追究法律責任。一是單一罪名難以全面揭露犯罪。近年反瀆案件的罪名多集中于濫用職權和玩忽職守，而反瀆部門由于辦案阻力大，取證困難，辦案人員或者只選擇重大線索辦理，或者只協助辦理反貪案件，造成部分案件認定單一罪名，達不到相應的法律效果和社會效果。二是單一瀆職罪名難以追究罪責。當前惠農扶貧領域職務犯罪頻發于縣鄉等地，但由于地域范圍小，偵查秘密性得不到保證，容易導致案件線索中斷或查處案件受阻，一些客觀證據難以收集，言詞證據又較為單薄，使得很多職務犯罪多被認定為濫用職權或玩忽職守，而受損失認定數額、地域環境、證據認定標準差異等因素影響，即便是同一窩案、竄案往往仍難以追究犯罪嫌疑人的責任。

第四，項目多樣性對偵查方向的影響。近年來，檢察機關部署開展多個“小專項”活動，對遏制行業性職務犯罪起到了重要作用，但也存在一定問題：一是部分地方基層檢察院對專項活動形成一定的依賴性，被動等待上級檢察院下發開展專項活動的計劃及相關案件查辦的經驗介紹。二是選擇性辦理效果突出的案件。實踐中，部分檢察院常愿意選擇一些損失認定數額較大、證據較為集中、時間跨度不大的案件線索進行辦理，而對一些個體獲得資金補助數額小、人員分布面積廣、證據分散不易收集的案件往往有畏難、厭倦的情緒。三是選擇性開展專項活動。在查處該領域的職務犯罪時，一些基層檢察院的偵查部門往往綜合考慮案件難易程度和辦理案件外部壓力大小，進而選擇一些相對容易的案件進行辦理，容易出現打“小”放“大”的問題。

三、精準扶貧環境下查辦惠農扶貧領域職務犯罪案件的建議

第一，聯合多方力量形成打擊合力。一是檢察機關內部偵查力量整合。針對惠農扶貧領域職務犯罪中貪污、受賄、行賄行為與瀆職行為相互交織的特點，檢察機關要充分運用“系統查、查系統”及深入查辦窩案竄案的方法，以此深挖一案多罪名、一犯罪嫌疑人涉嫌多罪名的案件線索。二是實行并案偵查。根據六部委《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》及最高人民檢察院《檢察機關執法工作基本規范》的規定，檢察機關在查處惠農扶貧領域職務犯罪時，如涉及公安機關管轄的案件，檢察機關可直接進行調查，也可請有關單位、人員協助查證，或經上級檢察機關同意，實行并案查處。并案偵查，可以有效解決多部門查處銜接的難題，特別是查處該領域的瀆職類犯罪，可以較為清楚地查證原罪情況，對證實瀆職行為有直接作用，因此可提高大要案、多罪名案件、窩案串案和類案等并案查處的比例。三是加強與相關部門的橫向聯合。檢察機關要借助審計專業職能，將法律監督與審計監督有效結合，拓展發現惠農扶貧領域職務犯罪案件的線索渠道。同時，注意加強與財政部門和扶貧開發部門的溝通聯系，全面梳理本地惠農扶貧項目名稱、政策依據、補貼標準，了解補貼資金數額及走向。此外，還要注意與紀委配合，在案件線索移送和案件查辦方面形成合力。

第二，充分利用信息化開展精細化初查。一是增強信息引導偵查的意識。在各種信息被數字化的大數據時代，使用數據可以發現更多線索，掌握更多信息，促進審訊效率的提高。偵查人員要樹立信息引導偵查的理念，以偵查指揮中心建立的情報信息平臺為依托，整合信息查詢、電子數據處理、數據分析、偵查裝備等各項信息化業務，熟練運用偵查信息化工作的渠道，在初查過程便可以較全面了解涉案人的狀況，做到“知己知彼，百戰不殆”。二是搭建政策信息共享平臺。破解基層檢察院偵查人員對專項活動的依賴，提高辦案的主動性，有效的做法應該是加強與財政部門、扶貧部門的協調聯動，建立財政專項扶貧資金項目信息監管共享平臺，對當前惠農扶貧領域的政策、資金等基礎數據信息實行有效共享，構筑并不斷完善內容全面、集成高效、快速共享的偵查信息查詢平臺，讓偵查人員了解惠農扶貧政策的基本情況及相關政策法規，掌握補貼資金的各項標準、補貼方式以及申報、審批的各個環節和細節，熟悉資金流向，提高偵查人員發現職務犯罪線索、收集信息、制定初查方案、研判案情及審訊突破的能力。三是強化信息的收集與研判。解決惠農扶貧領域職務犯罪案件的偵查秘密性難以得到保證、證人分散、證據收集困難等問題，理想狀態應是在初查階段大量收集信息，并對信息進行研判，運用信息引導偵查。可以通過收集涉案人員的基本身份、家庭資產、個人行蹤、人員關系、性格特征等信息，研判惠農扶貧領域職務犯罪的重點領域、重點環節、重點人員、作案手段等信息，綜合進行偵查評估，總結某一領域職務犯罪的規律和特征，實現偵查的主動性。

第三，多方面推廣專業化辦案機制。一是細化偵查人員分類。可以對應惠農扶貧領域的職務犯罪案件分類，將偵查人員按業務能力、所具專長、工作作風和性格特點等分成不同的辦案小組，并在此基礎上實行精細化分工辦案模式，培養特定領域的專業化辦案人員，并積累豐富的辦案經驗，形成專業化偵查隊伍，實現惠農扶貧領域職務犯罪案件辦案效果最大化。二是培養專業的刑事檢察人員。在傳統辦案模式下，審查批捕和審查起訴工作存在不問類型、不分繁簡、就案辦案、不精不專等缺陷。實行分類辦案，在偵查監督部門和公訴部門建立專業化的職務犯罪案件辦案小組，由檢察官具體負責某一類或幾類案件的審查批捕和審查起訴工作，既能熟練把好案件證據關，又能在后續刑事訴訟階段提高工作效率。

第四，構建典型案例示范平臺。一是典型案例的指導性。司法實踐中，兩高公布指導性案例供法官、檢察官參考借鑒的做法得到普遍認可。當前查辦惠農扶貧領域職務犯罪案件可借鑒指導性案例的做法，以偵查指揮中心信息平臺為依托，構建典型案例示范平臺，總結某一特定領域查辦職務犯罪案件的成功經驗，把案件基本情況、線索分析過程、查辦方法、收集到的證據、審查起訴情況和判決情況完整公布，使偵查人員在查辦同一領域案件時，可以參考借鑒典型案例對事實證據的審查、判斷和運用的方法，處理和解決辦案中遇到的類似情況和問題。二是典型案例的警示性。對外發布惠農扶貧領域職務犯罪典型案例，加強群眾的認知和社會警示作用。可以依托互聯網將案件簡要情況、犯罪基本行為表現及判決簡要情況向社會公布，對重點行業、重點領域進行有方向性的警示教育，讓當地群眾了解政策落實的公正程序及監督手段，加強惠農扶貧領域政策實施的外部監督。

注釋：

［1］參見《最高檢：涉農職務犯罪“抱團”腐敗嚴重》，http://legal.people.com.cn/n/2015/0721/c42510-2733 7121.html，最后訪問時間：2016年3月12日。

*廣西壯族自治區人民檢察院反貪局副局長［530028］

**國家檢察官學院廣西分院副院長［530028］