基層檢察院民行檢察工作中存在的問題及對策

●劉斌/文

基層檢察院民行檢察工作中存在的問題及對策

●劉斌*/文

現行民行檢察制度設計矛盾諸多，困難重重，其最大的問題在于架空了基層檢察機關的監督主體地位。針對存在的突出問題，本文結合實踐，提出了加強基層民行檢察建設應采取的解決對策，即真正樹立基層民行檢察監督的主體地位，充分發揮基層民行檢察監督的主觀能動性，切實加強對基層民行檢察工作的領導和指導力度。

基層檢察院民事行政突出問題解決對策

現行民行檢察制度的設計存在一些問題，主要在于架空了基層檢察機關的監督主體地位，虛設了司法資源，從而削減了民行檢察監督的整體力度和效果。

一、基層民行檢察工作中存在的突出問題

（一）基層民行檢察監督的基礎性意義顯現不足

民事、行政訴訟立法出于監督效力和監督效果的初衷考量，規定“提高一級抗”，客觀上造成基層檢察院沒有抗訴權。規定“再審前置”受理案件，客觀上又造成基層檢察院行使再審檢察建議權存在諸多障礙。雖然修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定了檢察機關對執行活動和審判程序中審判人員違法行為有權進行監督，但囿于發現違法的途徑和渠道不暢，客觀上也造成了基層檢察院無法、無力行使檢察監督權。如此，抽空了民行檢察監督的底層，民行檢察監督的“倒三角”現象沒有根本改觀。

從法院審理案件的種類結構來看，基層法院審判人員在全國審判人員中約占83.3%，無論從法官的人數看，還是從處理案件數量看，基層法院是我國司法最主要的部分。法院審理、執行的案件90%左右是民行訴訟案件，其中又有90%左右的案件是由基層法院承擔的。隨著司法改革的進一步深化和法官辦案責任制的推行，賦予法官在事實審查和法律適用中享有很大的自由裁量權，而基層法官的法理水平、業務素質、職業技能相對薄弱，實踐中難以適應司法改革和辦案責任制所具有的科學要求，往往也成為大量裁判不公的根源。與此同時，我國基層檢察院數量與法院大體相當，基層檢察人員在全國檢察人員中的占比與法院也大體相當，但我國基層檢察院辦理的民行訴訟監督案件數量僅占全國檢察院辦理案件數量的50%。

（二）基層民行檢察監督的主體性地位未能確立

司法是社會公正的最后一道防線，司法的廉潔與公正是全社會的希冀所在，也是建設法治國家的必要條件之一。從現實層面看，當前人民群眾對民行審判、執行不公和腐敗現象強烈不滿，檢察機關對此負有特殊的監督職責。盡管民行檢察監督是一種事后監督，表現為對已生效裁判或已經作出的審判、執行行為進行的監督，但這種監督可輻射到整個民商事、行政審判、執行領域，是對司法不公和司法腐敗的一種特殊預防。

從檢察機關受理的申訴情況來看，80%以上的申訴是民行申訴案件。由于民行檢察作為對法院民行審判、執行的法定外部監督制度，故而使得當事人向檢察機關申請監督的民行申訴與涉法涉訴上訪案件層出不窮，造成每年向檢察機關申訴的民行案件居高不下。另一個維度表明，現實對民行檢察的需要越來越迫切，人民群眾和社會各界對民行檢察監督能力的期望也越來越高。現實情況是，基層檢察院的數量、人數和辦案數都占到全國檢察系統的80%以上，而民行檢察的案件數量僅有50%在基層。從監督職能的行使，監督方式和監督手段的運用方面來看，基層檢察監督的職責特別是主要職責發揮遠沒有達到80%的要求。由此可以看出，基層檢察院對基層法院進行同級監督的空間很大、任務也很重，在很大程度上也影響著整個民行檢察辦案數量、質量和規模。

二、基層民行檢察監督不足的主要原因

由于公眾對修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的認知不足，致使基層民行監督形式單一，許多該監督的領域沒有進行監督，制約了基層院的工作開展和檢察監督權的有效行使。盡管如此，造成基層民行檢察監督權未能充分有效行使的根本原因在于主觀因素，即主觀能動性發揮不足。

（一）基層民行檢察干部工作責任心和進取心不足

由于基層民行檢察監督職責不明，工作開展難度大，案源明顯不足，有些基層院一年到頭幾乎無案可辦，加之院領導重視又不夠，致使很多基層民行干部工作沒有熱情，工作進取心和事業心淡漠，工作主動性不強。也由于基層院不能獨立行使抗訴權，在對案件進行審查后如果認為原生效裁判確有錯誤，還需要提請上級院抗訴，最終會有上級院審查把關，因此基層院民行干部容易產生對上級院的依賴心里，辦案責任心不強，這也是基層院辦案質量不盡如人意的一個原因。

（二）基層民行檢察隊伍專業化、職業化程度不高

當前基層民行隊伍在穩定性和專業化上均存在令人焦慮的問題，即基層民行干部配備學歷、年齡、業務水準參差不齊，其整體專業化水平還不能適應新時期民行檢察工作的需要。而且基層民行骨干流動過于頻繁，有些民行干部隨意被抽調從事自偵和刑檢工作，導致工作人員不穩定、思想不穩定、業務不穩定。沒有經過正規法學教育與理論訓練，不具備相當的知識和技能，又缺乏長期的理論實踐，且骨干調動頻繁，基層民行隊伍所存在的這些問題，已嚴重制約了基層民行檢察的全面、深入、健康發展。

（三）對基層民行檢察工作的領導和指導力度不夠

院領導對開展民行工作的積極性普遍不高，重視不夠，相當一部分基層民行部門辦案力量不到位，業務骨干缺乏，即使出現一兩個骨干，不久也會被調到其他被認為相當重要的部門，加之對民行部門的物質保障也相對缺乏，這使基層民行檢察工作難以走入良性循環。與此同時，上級院對基層民行檢察指導不力，對制約基層民行檢察工作科學發展的瓶頸問題深入研究的不深、不透，對下指導沒有實質內容和具體標準，不能為基層民行檢察工作全面、科學、深入發展提出有實質意義的指導意見，使得上級院的指導工作流于形式。

三、加強基層民行檢察建設應采取的解決對策

相對于基層院各項業務而言，民行檢察工作就是系統中最弱的環節，也是工作難度最大的部分。因此，推進民行檢察工作深入、科學發展，加強基層院建設是首要著手點，是建設的重點。

（一）真正樹立基層民行檢察監督的主體地位

為保證檢察監督的力度、效率和實效，必須保證監督者具有主體性，使其可以依法獨立、直接、及時地履行監督職責并承擔相應責任，否則若是事事受制于外在因素或者不能也不用獨立、直接地負責，那么監督的效力就無從談起。基層院由于沒有法定民行抗訴權，致使其實質上喪失了民行檢察監督的主體性，很多地方僅僅從事提請抗訴這些沒有獨立監督性質的工作，所謂監督充其量只是間接監督，從而造成很多地方意志消沉、工作缺乏力度，起不到應有的監督作用。并且由于提請抗訴等程序繁瑣，使得監督非常不及時，監督的法律效果和社會效果不理想，民行檢察監督的社會公信力也受到嚴重影響。

為加強基層民行檢察監督力度，變間接監督為直接監督、過時監督為及時監督，使民行檢察取得良好的法律效果和社會效果，樹立民行檢察監督權威，必須賦予基層院民行檢察監督的主體地位。本文認為，應通過完善、充實基層院民行檢察工作職責任務，切實改變職能單一甚至常年無所事事的局面，讓每個基層院民行部門、每個民行干部都有明確、充實的職責任務，使其除進行提請抗訴工作之外，還應該獨立履行直接針對同級法院以及其他部門的多元監督職能，真正樹立其監督主體地位，提高其民行檢察監督的力度和實效。依照現行法律規定，結合民行檢察工作實際，基層院民行檢察監督職責應為：對確有錯誤的生效裁判提出再審檢察建議，對審判違法行為提出檢察建議，對執行違法行為提出檢察建議，督促起訴，支持起訴，提起公益訴訟，履行職責中發現行政違法行為提出檢察建議，發現和移送職務犯罪線索，息訴服判等。樹立基層民行檢察監督主體地位后，就會打牢民行檢察監督的基礎，最大程度釋放基層所具有的民行監督能量，增強民行檢察監督在基層社會的影響面和影響力，從而提升整個民行檢察監督的活力。

（二）充分發揮基層民行檢察監督的主觀能動性

為了調動基層院開展民行檢察監督的積極性，充分發揮其主觀能動性，全力釋放其身上蘊藏的民行檢察監督能力，必須從羈絆基層民行檢察監督積極性的問題根源入手，下大力氣研究激發、調動基層民行檢察監督的積極性和首創精神，讓基層民行檢察有所作為，彰顯其本身的意義和價值，讓各級院領導以及基層廣大民行干部切身體會到基層民行檢察的重要性，從而提高其開展民行檢察的主觀能動性。

1.著力加大民行宣傳力度。基層檢察院應當采取多種形式，深入街道、社區、學校、機關、企事業單位及通過傳統媒體和新媒體等載體，加強民行檢察監督職能的宣傳，普及民行檢察知識，增強基層群眾對民行檢察工作的知曉度，擴大民行檢察影響力，吸引當事人選擇檢察監督的途徑。內容方面重點宣傳檢察機關新的監督職能，如對審判人員違法行為、執行活動以及調解書的監督，支持起訴、督促履職、公益訴訟、對行政違法行為的監督，向基層檢察院申請監督的條件和情形以及三種法定情形下可以直接向基層檢察院申請監督的規定。對象方面主要針對涉訴當事人、涉訴概率較大的潛在群體，以及律師和基層法律服務工作者等。時間、地點方面選擇利用舉報宣傳周、法院訴訟服務中心大廳、收聽收看廣播電視黃金時段、人流密集街道集市等。［1］

2.著力構建多元監督格局。工作理念和工作擺布上，堅持做到實體監督與程序監督并重、審判監督與執行監督并重、裁判監督與調解監督并重、個案監督與類案監督并重、依申請監督與依職權監督并重。監督范圍和監督領域上，既重視民事檢察監督，又重視行政檢察監督；既重視對生效裁判、調解書的監督，又重視對審判違法和執行違法行為的監督；既重視開展督促行政機關履行職責工作，又重視開展支持弱勢群體及保護國家利益和公共利益受侵起訴工作。監督方式上，單一或綜合運用抗訴、提請抗訴、再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知、調查核實、移送職務犯罪線索等手段和措施，提高監督效果和監督效率。

3.著力提升民行工作能力。基層民行檢察工作能力包括業務素養能力、執法辦案能力、溝通協調能力。民行檢察監督工作是一項技術性、理論性、科學性很強的專業工作，由于法律不完善、制度不健全、認識不統一，使得這項工作的理論論證和技術操作難度增大。因此，要求基層民行干部在具備一定知識和技能的基礎上，通過長期的辦案實踐磨練與經驗總結，提升相關法律知識、辦案經驗及理論水平。修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予了新的檢察監督職能，對基層民行干部執法辦案能力提出了更高的要求，如何較為準確地開展工作、如何拓展案件來源、如何找準監督方向、如何正確采取監督手段、措施和方式等，都是基層民行干部需要學習和改進的。民行檢察的操作性、規范性、制度性不足，對溝通協調能力要求更高，處于執法辦案一線的基層民行干部在法律、法規、司法解釋及規范性文件落實及具體辦案過程中需要與法院及其他單位溝通協調。

（三）切實加強對基層民行檢察工作的領導和指導力度

要從完善中國特色社會主義檢察制度、保障司法公正、維護社會公平正義的高度，切實加強對基層民行檢察工作的領導和指導力度。上級院要制定一個時期基層民行檢察工作科學發展規劃，提出具體工作目標、工作任務及努力方向，各級院黨組和檢委會要定期聽取和研究民行檢察工作，使其獲得全面、深入、健康發展，以滿足人民群眾日益增長的對檢察工作的各項要求和檢察監督的諸多期望。要從人、財、物等諸多方面加強領導，分市院要按照“市縣一體、兩級聯動”的要求，整合本地民行資源，統籌利用好辦案人才，實現訴訟經濟。加強基層民行隊伍建設，穩定業務骨干，采取調訓、培訓、崗位練兵、知識競賽等多種手段，提高干部整體素質。要從執法辦案需要保證基層民行檢察工作所必需的物質裝備和技術條件。

注釋：

［1］參見苗福翠等：《新民訴法下民行檢察工作面臨的挑戰及對策》，載《中國檢察官》2015年第2期上。

*內蒙古自治區包頭市人民檢察院［014010］