民政標準化的發展現狀及對策研究
——以湖北省民政工作為例1）

鄧希妍　丁凡　劉蓮蓮　何苗苗　葉江端（湖北省標準化與質量研究院，現代服務業與公共管理標準化研究所）

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民政標準化的發展現狀及對策研究
——以湖北省民政工作為例1）

鄧希妍丁凡劉蓮蓮何苗苗葉江端
（湖北省標準化與質量研究院，現代服務業與公共管理標準化研究所）

摘要：本研究針對湖北省民政標準化工作的實際，以目標和問題為導向，提出建立民政業務標準體系、明確標準研制、加大標準實施監督和開展標準化試點等民政標準化工作建議，為提升湖北省民政標準化水平和服務質量提供參考依據。

關鍵詞：民政標準化標準體系試點

1）項目來源：2015年湖北省民政廳委托項目《民政標準化建設研究》。

1　引言

標準化是深化民政事業改革、推動民政事業科學健康發展的堅實基礎和重要支撐。湖北省民政部門緊扣建設創新務實民政的要求，著力解決制約民政標準化發展的突出問題，做出了許多新的探索，取得了初步成效。

2　湖北省民政標準化發展的現狀

2006年起，民政部先后出臺民政標準化的“十一五”“十二五”規劃，湖北省民政系統為落實有關要求，在省委省政府的領導下將標準化作為加快民政事業發展的重要手段和技術支撐?！笆濉逼陂g，省民政廳成立了民政標準化建設工作領導小組，初步形成了在廳標準化建設工作領導小組的統一領導下，人事處牽頭組織，各業務處室具體負責的標準化工作機制，通過加強頂層設計、明確責任部署、加強標準化工作協作等方式，有力地推動了湖北省民政標準化建設。

2.1政策體系不斷完善

2010年起，湖北省先后頒布了《湖北省自然災害生活救助資金精細化管理辦法》《省政府辦公廳關于加快發展社區居家養老服務的意見》《湖北省農村福利院等級管理辦法》《關于進一步加強老齡工作的意見》《關于加強孤兒保障工作的實施意見》《湖北省兒童福利機構服務質量規范（試行）》《省民政廳關于加強兒童福利指導中心建設的意見》《湖北省行業協會（商會）規范化建設指引》《湖北省社會組織登記流程規范》《湖北省退役士兵安置辦法》《關于進一步加強社區建設的意見》《關于推進民政標準化工作的指導意見》《2015年湖北省民政廳標準化工作方案》等政策法規。

2.2標準化試點工作穩步推進

2009年湖北省開始創建“全省綜合減災示范社區”，每年大約建立標準社區100個。截至2014年9月，已創建全省綜合減災示范社區420個、全國綜合減災示范社區286個。廳機關相關業務處室明確了試點地區，試點內容涵蓋社會組織、救災減災、區劃地名、社會福利、社會事務、軍休安置等民政業務領域。荊門、宜昌、武漢、荊州、孝感等地民政局積極支持所屬事業單位參與省級服務業標準化試點，并明確了一批標準化建設試點項目。民政標準化試點工作穩步推進。

2.3重點領域標準制修訂工作有序開展

自2010年起，湖北省不斷加強重點領域的標準化工作，先后出臺了《湖北省民政行政處罰自由裁量權指導標準（試行）》《湖北省養老服務機構服務質量規范（試行）》《湖北省養老服務機構等級評定辦法（試行）》《湖北省綜合減災示范社區標準》《湖北省婚姻登記文明服務用語》等規范性文件。2015年重點領域標準化制修訂工作取得了重要突破，在社會福利領域，正在加緊制定《公辦養老機構入駐評估辦法》《兒童福利機構等級評定》等標準，并參與制定了民政部的《農村社區建設實驗示范鄉（鎮）標準》。2015年已經立項地方標準《兒童福利機構精細化管理服務基本流程》《養老服務機構服務質量規范》《老年人個人護理流程》《老年人日常護理流程》。在內部的工作規范方面，武漢民政職業學校制定《學校精細化管理工作手冊》、省榮軍醫院制定《湖北省榮軍醫院工作質量管理規范》、省聾兒中心編制湖北省聾兒康復中心業務指南、醫教結合基本服務流程等。全省民政系統在民政的重點領域標準工作正在加速推進。

2.4民政窗口單位規范化水平不斷提升

近年來，湖北省積極推進婚姻登記窗口單位規范化建設，2012年發布了《關于認真組織實施全省社會事務工作“415窗口計劃”的通知》，在婚姻登記、殯儀館、公墓、救助站4類單位，各培育扶植15個示范窗口。同時，制定“十二五”目標，武漢市等級婚姻登記機關達到90％以上，襄陽、荊州、宜昌、黃岡市等級婚姻登記機關達到70％以上，其他市、州等級婚姻登記機關達到50％以上，省直管市等級婚姻登記機關達100％。2013年頒布《湖北省婚姻登記文明服務用語》，規范文明服務標準用語。促使全省民政窗口單位更加標準化、規范化。

2.5標準化管理制度不斷健全

湖北省民政廳相繼出臺、修訂和完善了一批工作制度、財務管理制度，并全面推進依法行政，黨建工作和紀檢監察工作規范化建設。在社會救助、社會福利、社會事務等工作領域積極推進規范管理，為標準化建設奠定了堅實的工作基礎。廳機關和部分市、縣社會福利、社會救助機構積極開展國際質量管理體系標準認證，提高了質量管理和服務水平。

3　湖北省民政標準化發展的主要問題

“十二五”期間，由于整體起步較晚，湖北省民政標準化建設工作與人民群眾的新期待、社會治理創新的新形勢、現代民政科學發展的新需求相比，仍有不少薄弱環節亟待改善與加強。

3.1標準化理論研究滯后

從20世紀80年代開始，公共服務標準才在國外開始廣泛應用，而國內關于民政標準化的研究還處于起步階段，尚缺乏深入細致的研究，并未形成系統的理論框架。雖然目前民政各業務領域的標準化建設水平不一，但總體上理論研究滯后的問題都很突出，標準化基礎理論和工作方法、重要領域國際標準跟蹤、標準實施推廣機制等方面尚缺乏系統深入的研究，制約了標準化工作的開展，無法適應各領域的現實需求。

3.2標準體系亟待建立

民政領域的標準化理論研究剛剛起步，各業務領域的標準體系雖有零星的研究，但并沒被普遍認可。標準體系的構建是標準化工作中具有先導性、全局性的基礎工作，建立科學合理的標準體系是有效開展標準化工作的前提條件。目前，包括民政業務管理、民政內部管理、民政服務管理工作在內的公共服務領域尚未建立統一協調的標準體系，應盡快從湖北省層面形成統一的標準體系，指導湖北省民政標準化工作的有序開展。

3.3標準結構不夠合理，標準總量與質量有待提高

民政各業務領域都存在不同程度標準覆蓋不夠的問題，從分布領域來看，現有民政的標準都主要集中于某幾個關注度高的工作領域，如養老、社會救助等。在其他重要的如通用基礎標準、服務質量標準等基本缺失；就標準類型而言，現有標準以技術標準、管理標準為主，服務標準較少；從標準層次來看，地方標準大多仍在研制中，已出臺的較少?，F有民政各業務領域標準布局不夠均衡、結構不夠科學。就總量而言，養老服務領域的標準相對較多，其他領域標準化起步較晚，標準也普遍缺乏，國家層面的核心標準較少，行業標準也不充分，難以支撐社會事務、社會工作等領域的有序發展。從質量上看，許多標準主要還是停留在定性層面的規定或者僅僅結果要求的定量上，缺乏具體指導性和實際可操作性，在經濟發展和區域發展不平衡的現實國情下難以提供有針對性的指導。

3.4標準化人才匱乏、資金保障不足

做好民政標準化工作離不開既懂標準化又懂民政業務的復合型人才，既要求掌握該領域國內外發展趨勢，又要熟悉該領域的政策措施，對該領域的理論和實踐有深刻認識，又要熟悉標準化的原理和方法，懂得標準化工作的基本知識和工作流程，現有的標準化人才隊伍難以有效支撐這些領域標準化工作的有效開展，亟需進一步壯大我國民政相關領域的標準化技術組織，培養一批既懂專業又懂標準化的復合型人才。此外，長期以來，標準化經費投入不夠，經費籌措方式亟待創新，標準化長效運行與保障機制尚待健全。

4　民政標準化發展的對策

針對上述問題，亟需加強研究，采取切實有效措施加以解決，破除湖北省民政標準化發展瓶頸，具體提出以下對策。

4.1聚焦發展，研制民政標準化發展“十三五”規劃

規劃是發展的藍圖。為全面推進“十三五”民政標準化建設，促進民政事業科學化、規范化發展，我們要依據五中全會的有關精神，結合《全國民政科技發展中長期規劃綱要（2009—2020年）》及湖北省民政標準化工作實際，加緊研究編制《湖北省民政標準化發展“十三五”規劃》，對民政事業各領域的標準化工作進行全面部署。規劃主要包括“十二五”的工作現狀、規劃編制的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務、重大工程和保障措施等內容。首先要把握湖北省民政標準化工作現狀，分析工作中的問題和不足；然后，明確“十三五”的標準化總體思路、指導思想和基本原則；接著，根據規劃的主線和布局，科學確立發展目標，進行任務分解；其次，根據重點任務進一步細化，形成標準化重大工程；最后，完善保障措施，保證民政標準化各項工作有序開展。

4.2精心設計，研究繪制民政標準化路線圖

標準化路線圖是指應用簡潔的圖形、表格、文字等形式描述標準化的步驟或標準化相關環節之間的邏輯關系，是一種有效的創新管理工具，也是推進落實標準體系規劃的較好模式。結合民政事業發展現狀，科學系統地對民政標準化規劃中的重點任務、重大工程、政策措施進行時間和任務研究，按照“科學有序、突出重點”的原則，明確各階段制定的時間表和任務描述。具體來講就是通過研制標準化路線圖，可以清晰地展現民政標準化建設的各項工作任務、工作進度以及各項工作之間的邏輯關系。根據湖北省民政標準化建設的需要，按照民政標準化建設的不同邏輯階段分別進行規劃，形成標準化路線圖，為下一步民政部門逐項落實有關工作指明方向并提供了依據。

4.3系統謀劃，研究建立統一的民政業務標準體系

民政業務標準體系是民政各領域相關標準的統一有機整體，是各項民政業務開展標準制修訂工作的指導性框架。根據民政部的有關文件精神，結合湖北省的工作實際，突出各民政業務領域涉及的內容、特性和需求，我們亟需構建包括基礎通用標準、各業務領域標準、服務保障標準等三項標準分體系的民政業務標準體系。其中基礎通用標準應包括：民政基礎術語標準、民政業務分類與代碼標準、民政行業信息分類與編碼標準、民政業務基礎數據的分類標準、民政工作職業資質標準等標準子體系。各業務領域標準包括：社會組織、優撫安置、減災救災、社會救助、基層民政建設、社區建設、區劃地名、社會福利、福利彩票、康復輔具、婚姻、收養、殯葬、社會工作、平安邊界等標準子體系。服務保障標準包括信息化、民政人才建設、公共服務標準化設施等標準子體系。

4.4深度融合，以標準化推動“互聯網+民政”

當前“互聯網+”與民政事業的融合尚屬雛形，相關的標準嚴重缺失，我們亟需建立以云計算、大數據、移動互聯網等為代表的新一代信息技術在民政工作各個領域廣泛應用，民政工作網絡化、智能化、協同化水平顯著提升，民生保障更加精準，健康養老更加智能，公共服務更加多元，線上線下結合更加緊密，“互聯網+”成為民政事業轉型跨越創新發展的重要驅動力量，重點在養老、社區服務、社會救助等方面加強“互聯網+”與相關領域的深度融合。并隨著民政事業的發展和社會的需求不斷調整和完善，提高“互聯網+”與民政實際工作的契合度和適用性。

4.5急用先行，明確重點標準制修訂目錄

根據民政標準化發展規劃、標準化路線圖以及民政業務標準體系，結合當前民政事業發展的特點和社會的普遍需求，重點圍繞社會救助服務、養老服務、殯葬服務、社會事業等社會關注度高的領域開展標準研制，研究明確當前及未來一段時間這些重點領域的發展瓶頸和發展趨勢，并以此為導向，按照標準化的工作方法，細化識別標準化對象，明確標準內容，按照“急用先行、突出重點、注重效能”的原則，明確標準的級別以及標準制定的優先級，形成重點標準制修訂目錄，以此指導具體標準的研制，助力民政重點領域的持續發展。

4.6統籌兼顧，加大標準實施和監督檢查力度

標準的實施和監督檢查是確保標準落到實處、產生實效的必要措施。加大標準實施和監督檢查力度要從內部的自我監督和上級歸口部門的外部監督雙管齊下。一要建立基于結果監督、過程監督以及包括定期檢查和專項抽查的綜合監督的立體監督模式，提升標準監督檢查力度；二是要建立民政各級部門領導普遍重視，業務部門各負其責的管理體制，使標準的實施和監督檢查權責明晰、任務明確、考核客觀；三是要廣泛宣傳和動員，強化社會媒體和公眾的標準化意識，依靠廣大社會力量對各業務領域的標準進行社會監督。本著“強化監督，優化服務”的精神，對民政工作實行“管、幫、促”相結合的政策，多措并舉保障標準實施監督行之有效。

4.7深化理念，推動省級民政標準化試點工作

2010年，民政部組織開展的民政標準化試點正式啟動。試點強化民政領域建設、管理、運行、服務、評價等各方面標準的研制實施和持續改進，深入貫徹PDCA持續改進的閉環管理，推動形成系統完備的標準化運作和管理模式，從全國試點的建設情況看，效果良好。湖北省應與之相銜接，大力開展省級民政標準化試點。建議參照民政部關于試點建設的有關文件和要求，遵循標準化工作的一般路徑，制定《湖北省民政標準化試點工作方案》和《實施細則》，鼓勵政府重視，積極性高，基礎良好的地市積極申報，有一定標準化工作基礎的地區可優先申報。同時，還要加強試點管理辦法和考核標準的研究制定，加大標準化知識的宣傳普及和技術服務，提高試點的標準化工作水平。

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Research on Development of Civil Affairs Standardization and the Countermeasures—Taking the Civil Affairs of Hubei Province as an Example

Deng Xiyan, Ding Fan, Liu Lianlian, He Miaomiao, Ye Jiangduan
( Hubei Standardization and Quality Institution, Modern Services and Public Management Standardization Institute )

Abstract:Based on the situation of Hubei provincial civil affairs standardization, this paper proposed, target and problem oriented, several suggestions which are to establish civil affairs standard system, to make standards development as a basic work, to strengthen the implementation of standard supervision, and to carry out pilot project on standardization, for providing the reference for the enhancement of the standardization and service quality of Hubei provincial civil affairs.

Key words:civil affairs standardization, standard system, pilot project