政府購買公共體育服務的困境及優化策略

魏太森，劉曉麗

(1.泉州師范學院體育學院，福建 泉州 362000;2.武漢體育學院新聞傳播學院，湖北 武漢 430079)

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政府購買公共體育服務的困境及優化策略

魏太森1，劉曉麗2

(1.泉州師范學院體育學院，福建 泉州 362000;2.武漢體育學院新聞傳播學院，湖北 武漢 430079)

采用文獻資料法與邏輯分析法，對現階段我國政府購買公共體育服務的困境進行研究。政府購買公共體育服務的邏輯起點在于公民參與體育權利，體現了對人的發展權的尊重和以人為本的發展理念。現階段政府購買公共體育服務的主要困境在于公共體育服務的供給不平衡、體育社會組織發育不完善、法律制度不完善及缺少監督評價和問責機制等。可以通過以下策略優化政府購買公共體育服務：擴大和完善政府在公共體育領域的轉移支付制度、加快培育合格的承接主體、加強政府購買公共體育服務領域相關立法及健全購買公共體育服務監督和問責機制等。

政府購買；公共體育服務；困境

當前我國正處于“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”轉型時期，政府的公共服務職能進一步強化。黨的十八大強調，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式，明確要求在公共服務領域更多地利用社會力量，加大政府購買服務力度。2013年公布的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》為政府購買公共服務明確了具體方向。《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》提出了完善財稅價格政策。這些都要求建立健全政府購買社會服務機制，創新財政資金使用方式。當前公共服務的供給模式存在質量與效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題，必須通過創新公共服務供給模式，完善公共服務供給體系。政府購買公共體育服務，就是通過發揮市場機制作用，處理好政府、市場和社會的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府職能。然則，政府購買公共體育服務的進程受到各類因素的制約，導致公共體育服務供給效率不高。

1　政府購買公共體育服務的過程邏輯

1.1政府購買公共體育服務的邏輯起點

馬克思提出：“國家起源于人們相互間的契約，起源于社會契約。”在經典的契約理論中，政府權力誕生于社會的委托。公民通過權利讓渡的方式將一部分權利授予國家，同時接受國家的管轄，公民有權要求國家提供公民生存和發展所需的公共服務。霍布斯有代表性地把這一過程描述為“權利的互相轉讓”[1]。政府向社會力量購買公共體育服務，是基于兩者之間的契約關系，是一種委托——代理的形式，而這種公共服務的供給方式以一般公民的福利為目的。政府職能轉變過程中，將一部分政府職能性工作轉交給社會力量，市場和社會組織作為承接主體，履行社會管理工作和提供公共服務，是政府權利讓渡形式。通過公民與政府定下的社會契約形成了權利的一次轉移，再由政府向社會力量為公民購買公共體育服務形成了權利的二次轉移，政府通過權力集中的方式，達到資源優化配置的目的，以期有效地保障公民公平地享受到基本的公共體育服務。因此，公民參與體育權利是政府購買公共體育服務的邏輯起點。

1.2政府購買公共體育服務的價值取向

體育作為人類社會發展過程中的一種特有的文化現象，不僅能對人們的身體健康達到促進的作用，還能發揮著體育的教育功能，提高人們的生活質量。公共體育服務的內容覆蓋面較廣，包括公共體育場館、公共體育設施、國民體質監測、公共體育信息、公共體育教育和公共體育指導等等。這些內容都有共同的特征——公共性，與公共利益作為政府購買公共體育服務的邏輯起點具有內在統一關系。當今社會，人民對閑暇生活多樣化需求愈加強烈，政府提供公共服務的壓力也越來越大。公共體育服務具有公共物品的屬性，向社會提供各類公共體育服務是服務型政府的應有之義。我國將全民健身上升為國家戰略，是時代進步的表現。是對人的發展權利的關注，公共體育服務均等化體現了社會公共利益與公民個人的體育權、健康權的邏輯一致性。當前，我國政府已經逐步從偏重“經濟發展”向“經濟發展”“環境建設”和“公共服務”并重的轉變。因此，在大力發展體育產業、促進體育經濟發展的同時，公共體育服務均等化更加體現了人文關懷。政府購買公共體育服務是公共體育服務均等化的有效途徑，意味著必須保證公眾享用公共體育服務需求、權利、能力及結果的均衡平等，實現公共體育服務區域均等化、城鄉均等化以及不同群體之間均等化[2]。其核心價值取向在于尊重人的發展權利，體現以人為本的價值理念。

2　政府購買公共體育服務現實困境

2.1公共體育服務的供給不平衡

我國政府分為中央、省(自治區、直轄市)、市(自治州)、縣和鄉鎮五級。國務院統一協調體育總局、財政部、文化部等國務院組成機構和直屬機構處理體育相關的事務。然則我國地方政府財力水平的地域差異顯著，勢必造成東西部、南北的公共體育服務供給水平和質量上的差距，即使在同一區域，也存在一定程度的差距，更不用說城鄉之間的差距。長期形成的城鄉二元體制導致政府購買服務也呈現出典型的二元化特征，農村社區政府購買服務遠遠落后于城市社區[3]。在經濟落后的地區，發展經濟是當地政府的第一要務，換句話說，解決溫飽問題的地位排在提供公共體育服務之前，雖然不排除其他因素也在影響人們對公共體育服務的需求。上級政府的轉移支付也很少涉及到公共體育服務，即使有專項轉移支付，也因人口眾多稀釋了這些紅利。不否認政府在公共體育服務供給上的“缺位”，公共體育服務不均衡則是地區發展不平衡、城鄉差距、文化觀念等諸多因素交互作用的結果。

2.2體育社會組織發育不完善

與發達國家相比，我國的政府機構相對龐大，包括了行政編制、事業編制以及全國性社團編制。事業單位與社會組織的功能上高度同構，導致社會組織的功能弱化。長期以來形成的社會組織管理制度的“路徑依賴”，使得社會組織管理呈現“一統即死，一放即亂”的怪圈。當前，我國政府培育社會組織，積極創設良好的制度環境，一方面通過改革社會組織登記管理制度，另一方面通過政府向社會組織購買公共服務的方式培育社會組織[4]。但是在短時間內培育出合格的公共服務承接主體是不現實的，往往是急功近利的表現。此類情況同樣出現在政府向體育社會組織購買公共體育服務上，很多地方在公布政府購買公共體育服務的目錄之后，方才成立體育社團或民辦非企業單位，或者將項目轉交給沒有相應資質或資質不夠的體育社會組織。同時，基層體育社會組織的人員多以兼職為主，人員結構不足以承接向社會提供公共服務；內部管理制度的不完善，使得承接公共服務的風險增加。

2.3法律制度不完善

2003年頒布《政府采購法》時，政府購買公共服務模式尚未大規模推廣，因此在法律中未對采購服務做出詳細規定，勢必導致政府購買公共服務政府上缺乏必要的依據。政府購買公共體育服務的模式處于初步探索階段，雖然有少數地方政府出臺了政府購買單項公共體育服務的實施指導意見，但對于公共體育服務實施過程的監管不到位，在績效方面缺乏量化考核，加上實踐經驗不足，導致政府購買服務的績效考核工作亟待改進，服務質量難以保證[5]。2013年以來國務院、財政部、民政部、工商總局、體育總局等多部門連續頒發了相關的法規和部門規章，地方政府也相應配套實施細則，無疑是對出現的各類問題進行彌補，但往往執行效力有限，針對政府購買公共服務的專門法律依然缺失。

2.4缺少監督評價和問責機制

政府作為公共體育服務的提供者，理應對項目進行監管。但是，政府對承接主體的監督和項目的績效評估往往處于“缺位”或“越位”的狀態。政府監管的不到位表現在兩個方面：一是政府作為“撒手掌柜”，缺少對購買公共體育服務的實施流程進行監管；二是政府過多干預，導致政府增加不必要的行政開支，顯然不符合服務型政府的宗旨。政府購買公共體育服務的資金大多來自公共財政，既要公平，又要保證效率，因此項目的績效評價既對完成的項目進行評估驗收，也為后續的項目提供參考依據。政府對公共體育服務供給的評估受自身機構和專業限制，只能采取粗放式的評估；第三方機構評估的公信力存在不足；承接主體自我評估的真實性不能保證，因而建立績效評價體系對于約束和監督行為主體是十分必要的。此外，政府購買公共體育服務不可能保證每個項目都能按預期進行，就意味著項目失敗的情況不可避免，但很少提及因政府購買公共體育服務項目失敗，責任人被追責。

3　政府購買公共體育服務優化策略

3.1擴大和完善政府在公共體育領域的轉移支付制度

目前，我國各級政府尚未明晰公共體育服務購買的范圍。“以事定費”固然是當前政府公共財政支出的最佳選擇，但是在體育領域的支出存在嚴重不均衡，競技體育資金投入巨大，群眾體育人均分配額少之又少，更不用說地區經濟差異帶來的公共體育資源分配不均的情況。同時，在一些地區農村農民健身工程中修建的籃球場變成了曬谷場，無疑是對財政資金的浪費。我國分成五級政府，各級政府在財力上差異巨大，對公共體育服務的財政投入占公共領域投入的比例較低，但是有體育彩票公益金作為發展體育事業的資金。因此，政府在擴大一般性轉移支付中公共體育的財政支出的同時，也應當完善和規范公共體育服務的專項轉移支付，完善體育彩票公益金、社會捐助資金的管理與使用制度。地方政府應根據當地居民的需求和自身財力水平確定購買公共體育服務的范圍。

3.2加快培育合格的承接主體

我國的《事業單位登記管理暫行條例》中將事業單位定義為：國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織[6]。在計劃經濟時期，事業單位承擔著大部分的社會公共事務，雖然不否認市場經濟條件下事業單位仍然發揮著重要的作用，但是隨著人們生活水平的提高、對多樣化的公共服務需求愈加強烈，事業單位顯然不能滿足人們的訴求。而社會組織在有些方面有著事業單位不可比擬的優勢。當前，體育社會組織是政府購買公共體育服務的最主要承接主體，包括體育社團和民辦非企業單位等。企業作為市場主體，能夠發揮市場在資源配置中的決定性作用。公共體育服務雖然姓“公”，但同時也是公共資源。政府購買公共體育服務中應當通過競爭篩選出合格的承接主體，因此需要加快承接主體的培育：一是加快體育部門的事業單位改革，在有所保留的前提下，將其轉制為體育社會組織或企業；二是積極引導企業參與公共體育服務的供給；三是對體育社會組織進行進一步的改革，提升體育社會組織的治理能力。總之，應加快政社分開、政企分開，通過創設良好的環境培訓合格的承接主體。

3.3加強政府購買公共體育服務領域相關立法

發達國家在政府購買公共服務的經驗中值得借鑒的地方很多，特別是在立法層面上的制度設計走在我國前面。國務院于2015年3月施行的《政府采購法實施條例》是對現行的《政府采購法》的一項補充，特別明顯的是對“服務”的界定：第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務[7]。這項立法較《政府采購法》中的“服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”可以明顯看出有了很大的進步，但是還不夠徹底。政府購買公共體育服務涉及的法律條文較多，包括《合同法》《體育法》以及相關的行政法規、部門規章、地方性法規等。2015年3月新修訂的《立法法》放寬了地方政府立法的限制，對于地方政府來說能夠因地制宜制定公共體育服務本地化的制度。但無論如何，當前制定政府購買公共服務的專門法的條件日趨成熟，而且完全有必要。此外，體育彩票公益金對提高公共體育服務水平的貢獻固然顯著，體彩公益金的流失等諸多問題在倒逼《彩票管理條例》修改和完善。

3.4健全購買公共體育服務監督和問責機制

我國政府購買公共服務監督形式主要側重政府部門的內部監督，注重政府內部的自我完善和修復作用[8]。然而，從即有的經驗來看，承接主體才是監督的主要對象。政府購買公共體育服務既包括場館建設維護、體育信息服務等門檻較高的內容，也包括健身指導、賽事組織等一般性的服務內容。這就要求承接主體應當具備必要的資質，政府應當做到：對承接主體進行事前資格審查、過程監控、事后評估；建立購買主體、財政、審計和監察等部門聯合監督機制，對監督人員加強職業培訓，提高專業化、科學化水平；對購買公共體育服務合同中的內容、資金、服務對象加強審查和監管。政府的監督人員的專業水平和精力是有限的，承接主體應當完善內部治理結構，完善自我監督制度，同時引入獨立的第三方評估機構對項目進行監督審查。應建立政府購買公共體育服務的檔案庫，對完成的項目進行評價，對購買主體、承接主體后續開展工作提供參考范本，通過人大會議對政府部門的懶政行為追責，鼓勵社會監督。

4　結束語

隨著政府治理方式變革日益深化，政府購買公共體育服務的模式也日益成熟，公民體育權利逐漸得到實現。但是一些問題依然清晰地展示在相關決策部門面前，政策、資金、人員等要素在各地方配置的效率差異，難以真正實現預期效果。特別是目前對于基層而言，政策落地存在諸多困難，資金使用不合理，專業人員不足，缺少必要的監督和評估機制，導致政府購買公共體育服務淪為“爛尾”工程。因此，在政府職能轉變過程中，應當強化政府的責任，并放權于社會，培育并發揮社會組織的功能。應根據地方的實際差距，制定與地方財力和社會發展相適應的政府購買公共體育服務的標準。當前是國家大力發展體育產業的重要時期，公共體育服務供給與發展體育產業不僅不矛盾，發展體育產業一定程度上有利于反哺公共體育服務，發揮市場在公共體育服務資源配置中的決定性作用，提高公共體育服務的供給質量和效率。

[1]林奇富，匡自明，董存勝.社會契約論的邏輯起點及其價值反思[J].云南行政學院學報，2006(5)：4-7.

[2]王家宏.我國公共體育服務體系的內涵、特征與價值取向[J].成都體育學院學報，2014，40(1)：7-11

[3]范杰武，宋洋.農村社區政府購買公共服務的現狀、問題及對策[J].安徽行政學院學報，2015(2)：5-9.

[4]顧朝曦.釋放改革紅利，激發社會活力，促進社會組織健康有序發展——學習貫徹落實《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》[J].中國民政，2013(10)：11-15.

[5]安徽省財政廳社保處.政府購買基本公共服務財政政策研究[J].社團管理研究，2011(9)：15-18.

[6]丁麗恒.我國高校養老保險制度研究[D].開封：河南大學，2010.

[7]岳小川.《政府采購法實施條例》對政府采購實務的影響[J].招標采購管理，2015(3)：21-24

[8]項顯生.我國政府購買公共服務監督機制研究[J].福建論壇(人文社會科學版)，2014(1)：167-175.

[責任編輯魏寧]

Predicaments and Strategies of Government Procurement of Public Sports Service

WEI Tai-sen1,LIU Xiao-li2

(1.School of Physical Education，Quanzhou Normal University，Quanzhou 362000，China;2.School of Journalism & Communication，Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China)

This paper uses the methods of literature study and logical analysis to research the predicament of government procurement of public sports services at the present stage in China. The logical starting point of government procurement of public sports service sports is citizen participation rights，and it reflects the respect for people's development right and people centered development philosophy. The main predicaments the government procurement of public sports service at this stage are that the supply of public sports service imbalance，imperfect development of sports social organizations，the legal system is imperfect and missing several key aspects monitoring and evaluation and accountability mechanisms. Through the following strategies to optimize government procurement of public sports services: to expand and improve the government's transfer payment system in the public sports fields, accelerating the development of the qualified undertake body, to strengthen the legislation in government procurement of public sports services and built and promote the oversight and accountability mechanisms of government procurement of public sports services et cetera.

government procurement;public sports services;predicament

2015-10-09

湖北省教育廳人文社會科學研究項目(13g56)

魏太森(1989—)，男，福建尤溪人，助教，碩士。研究方向: 體育經濟學。

G812.7

A

1007-7413(2016)04-0007-04