司法問責機制研究*

文◎朱　旭

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司法問責機制研究*

文◎朱旭**

內容摘要：司法問責機制是司法公正的重要保障機制，是深化司法體制改革的重要任務之一。建立科學合理的司法問責機制，應遵循司法規律，符合司法權性質，健全司法問責機制。基于此，科學界定司法問責的內涵，明確我國司法問責的責任主體，完善司法問責的責任形式，健全司法問責主體，構建公正合理的司法問責程序至關重要。

關鍵詞：司法獨立司法責任問責機制

*本文系國家社科基金項目“司法獨立與司法問責機制研究”的階段性研究成果（項目編號：14BFX055）。

**中國人民公安大學2013級碩士研究生［100038］

［案例一］1996年4月9日，呼和浩特市第一毛紡織廠宿舍女廁內發生一起強奸殺人案。當時，前往報案的呼市卷煙廠工人呼格吉勒圖被公安機關認定為兇手，61天后，呼格吉勒圖被判死刑并立即執行。2005年，內蒙古系列強奸殺人案兇手趙志紅落網，其交代的17起案件中就包括“4·9”女尸案。2014年12月15日，內蒙古自治區高級人民法院對此案進行再審，宣告呼格吉勒圖無罪。

呼格吉勒圖被宣告無罪后，誰應該對呼格吉勒圖的死承擔司法責任？應承擔何種司法責任？當全社會正在關注之際，此案一審合議庭的兩名法官卻于2015年6月26日被呼和浩特市人大常委會任命為該市中院審判委員會委員。［1］2016年1月31日，新華社播報了內蒙古自治區有關部門對本案負有責任的27人的追責結果：有26人為黨內嚴重警告或警告處分、行政記大過或記過處分，其中包括1名書記員，1人因涉嫌職務犯罪，另案處理。

［案例二］河南省周口市川匯區人民法院原法官王桂榮因錯案被追責也備受關注和爭議，成為2015年的熱點案件之一。2011年河南周口市川匯區人民法院原刑庭庭長王桂榮，因13年前審理的一起詐騙案（后該案被認定為錯案，再審宣告無罪），被以玩忽職守罪追究刑事責任，一審被宣告有罪（王桂榮不服提起上訴，至今二審尚未宣判）。2015年該案通過網絡被披露后，引起了社會的廣泛關注和爭議。當年王桂榮辦理的詐騙案，是經向上級法院請示匯報，根據本院審判委員會討論決定所作出的裁判。［2］作為當年審理此案的法官，王桂榮應不應該承擔司法責任？應承擔多大的司法責任？

司法獨立與司法問責相互促進、共同服務于司法公正，是法治完善中不可或缺的兩項基本原則。十八屆三中全會提出，確保依法獨立公正行使審判權、檢察權。改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。黨的十八屆四中全會進一步提出：完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。司法問責是司法公正的保障和法治不可或缺的要素。構建科學合理的司法問責機制，是司法改革中亟待解決的問題。

一、司法問責的內涵

司法問責是指具有國家司法職權的人員，因故意或者重大過失行為，在運用國家司法權對案件處理或裁決過程中，嚴重違反法律強制性規定，導致對案件處理或裁決在實體上或程序上嚴重違法或者明顯不合理，對此應承擔的相應責任。其主要特征為：

1.司法問責是在司法過程中引起的司法責任。所謂司法過程，是指運用國家司法權，依據事實和法律，對司法案件進行判斷和裁決的活動過程。司法過程與司法案件處理密不可分，凡與案件處理無關的活動和行為都不應歸入司法問責的事項。

2.司法責任必須嚴格限制為過錯責任。司法問責作為司法公正保障機制之一，其功能在于規制司法瀆職行為。只有當責任主體在主觀上存在故意或重大過失，導致裁決違反事實和法律強制性規定，嚴重違法或明顯不合理性，行為主體才承擔的司法責任。凡屬于司法獨立和自由裁量事項以及法官專業水平的問題，導致對案件處理的認識不一致，甚至是錯誤，均不適用于司法責任制。

3.司法問責的責任主體限于運用國家司法權對案件作出處理或裁決的責任人。司法問責的責任主體應限定為具有司法職權，并運用司法職權對案件作出裁決的司法人員。運用行政權力或者運用職權的影響力干預、過問或插手司法案件的處理則不屬于司法問責的范疇。

4.司法責任應屬于個體責任。司法責任產生于對司法案件處理過程中的過錯責任，司法機關非具有獨立意志的個體，不應成為司法責任的主體。理解司法問責制，應“遵循司法規律，體現司法的權力屬性”。［3］司法權從本質上是裁決權，司法人員根據案件事實和法律規定，基于對法律的理解和信仰，對案件處理作出獨立的判斷。因此，對于司法案件的處理責任主體應該是檢察官、法官、司法警察，而不是檢察院、法院、公安機關。

5.司法問責的事項是對案件處理或裁決存在嚴重違反法律強制性規定，或者明顯不合理。司法問責事項限定在兩個方面：一是嚴重違反法律強制性規定。在法律存在強制性規范情況下，故意或過失，有法不依或錯誤適用法律。二是明顯不合理。即在法律授權自由裁量權范圍內，因故意或重大過失，使案件處理或者裁決明顯不合理。［4］

二、司法責任主體

建立司法問責機制必須首先解決司法責任的主體，明確司法機關和司法人員的范疇。在我國理論界對檢察機關是否屬于司法機關存在著一些爭議，公安機關一般認為不屬于司法機關。對我國司法機關和司法人員的范疇理解，必須遵循司法本質，以職權來界定屬性。

1.司法機關是運用司法權力，依照程序法的規定，有權對司法案件獨立作出裁決的機關、機構和組織。對于司法案件的處理程序由國家的程序法予以授權和規制。凡在刑事訴訟中履行一定職能，行使司法職權，依照刑事訴訟法規定，對案件作出相應裁決的機關、部門，均屬于司法機關。據此，公安機關中從事刑事司法偵查權的部門可以成為司法部門，檢察機關中從事偵查、審查批捕、公訴和民事、行政抗訴的部門可以稱之為司法部門，法院中從事審判業務相關的部門稱之為司法部門。故應當遵循司法規律、探求司法本質，以是否行使的是司法職能和司法權為界定司法機關的標準，不能簡單地說公安機關、檢察機關是否是司法機關，即使是法院也不能說法院所行使的職權都為司法權。

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2.司法人員是指在司法機關、機構和組織中，運用司法職權，依據案件事實和法律規定，對司法案件獨立作出裁決，并承擔相應司法責任的人員。黨的十八屆四中全會報告提出，優化司法職權配置，完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。從該論述可以看出，司法人員是指在辦理司法案件中負有處理和決定權的人員，包括法官、檢察官和司法警察。法官、檢察官和司法警察在處理司法案件基于對案件處理所享有的權力都可以稱之為司法權。司法權又可以分為審判權、檢察權和偵查權。而審判權、檢察權和偵查權之間在權力運行方式和程序機制上不同。審判權是一種裁判權，檢察權和偵查權是一種追訴權。法官獨立裁決是絕對的，不應附加任何條件性。檢察官和司法警察的裁決獨立是相對的、有條件的。所以，應根據權力運行的機制，設立權力行使清單和責任承擔清單，建立權責明晰、有權必有責的司法責任機制。明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身責任制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。

但是必須明確的是，并非所有的法官、檢察官及司法警察所行使的職權都是司法權，只有在司法案件處理過程中，依據我國刑事訴訟法所設定的權限和程序，對司法案件處理作出裁決，才屬于司法權。在行使司法權時因故意或重大過失違反法律規定，發生嚴重錯誤，應承擔的責任，才屬于司法問責的范疇。故司法責任主體不包括司法管理責任、司法行政責任和司法執行責任。

三、司法問責主體

司法問責主體的選擇是司法問責機制重要的一環，直接關系到問責的成效。司法問責主體的確定應符合如下價值目標：首先，司法問責主體應具備足夠的權威；其次，問責主體應熟知司法運行規律；最后，問責主體應保持獨立性和中立性。基于這些原則，結合我國司法體制的實際，問責主體應采用追訴主體和裁決主體相分離的體制，即上級司法機關（機構）的監察部門為追訴主體、司法問責委員會為裁決主體。

1.司法問責追訴主體：上級司法機關（機構）的監察部門。司法問責追訴主體的職能包括：發現司法問責案件，接受司法問責案件的報告、申訴、控告和檢舉；對是否作為司法問責案件進行審查，并決定是否立案；對司法問責案件展開調查并收集證據；對司法問責案件向有權管轄權的司法問責委員會提出申請并出庭支持調查；對省級司法問責委員會的裁決不服提請中央司法問責委員會復議。

2.司法問責案件的裁決主體：中央和省級兩級司法問責委員會。建立專門的司法問責委員會是世界各國司法問責的普遍做法。在美國，法官行為委員會于1960年由加利福尼亞州首先建立，其成員組成包括法官、律師和普通公民。法官多由州最高法院任命或使全州法官推舉產生，律師由州最高法院院長任命和律師協會推舉產生，公民由州長任命。該委員會對問責案件提出指控并進行調查與審理，最后以司法建議的形式將問責結果提交州最高法院決定。［5］借鑒國外司法問責委員會，結合我國司法實踐，建議設立兩級司法問責委員會制度。具體包括：一是地方司法問責委員會。地方司法問責委員會以省級為單位建立，接受和審理本轄區司法機關（機構）監察部門提起申請的司法問責案件；二是中央司法問責委員會。全國設立中央司法問責委員會，接受和審理的案件包括：（1）最高司法機關（機構）監察部門提起申請的司法問責案件；（2）不服地方司法問責委員會的裁決的上訴案件。司法問責委員會由法官、檢察官、司法警察、社會公眾的代表組成。

四、司法責任形式

為保證司法問責科學性和合理性，應明確界定司法責任和其他責任形式的區分，建立統一、科學的司法問責形式和標準。科學、合理的司法責任體系應包括：

1.司法訓誡。“訓誡”一詞有告誡，教導之意，屬于司法責任最輕的責任形式，適用于應當承擔司法責任，但對國家或社會公眾利益，或當事人及其其他訴訟參與人的人身權益、訴訟權利尚未造成實質性損害，并對案件的公正處理沒有帶來實質性的影響，且能夠及時糾正的司法瑕疵行為應承擔的司法問責形式。司法訓誡由司法懲戒委員會認定，可以由司法懲戒委員會以書面的形式進行訓誡，也可以委托司法機關（機構）負責人當面口頭予以訓誡，并將訓誡記錄在案。

2.公開警告、責令悔過。公開警告、責令悔過是指通過讓司法責任利害關系人在場或其他讓公眾知曉的方式對責任人進行警告，并責令其通過書面形式作出檢討的責任形式。該種司法責任形式主要通過影響責任人的聲譽和道德譴責的方式，影響責任人的晉級、晉職和考核評價等相關利益，以達到對責任主體懲戒的目的。適用于因故意或嚴重過失，在司法案件的處理過程中，對國家和社會公眾利益造成一定損害，或對當事人及其其他訴訟參與人的人身權利、訴訟權利造成較大損害，對司法公正的形象產生一定消極影響，但尚未造成嚴重后果，或對案件的正確處理尚未造成實質性的影響，并積極悔改的司法責任人。

3.暫停司法職務。暫停司法職務是較嚴重的司法責任形式，適用于對國家、社會公眾利益產生實質性嚴重損害，或對當事人和其他訴訟參與人的人身權利、訴訟權利造成實質性嚴重損害，對案件的公正處理產生了重大影響，且造成較嚴重后果的司法責任人。暫停司法職務的期限為6-12個月，在此期間由司法懲戒委員會委托責任主體所在司法機關（機構）予以監督考察。考察期滿經司法懲戒委員會考核，合格者恢復其司法職務，不合格者，永久調離司法職務。

4.免除司法職務。免除司法職務是最為嚴厲的司法問責種形式。其適用情形包括：（1）因司法行為已經涉嫌構成犯罪，需要進行刑事追究的；（2）造成冤假錯案，并承擔直接或主要責任，需要承擔司法責任的；（3）曾受到暫停司法職務的處罰，考察期間或恢復職務后再次受到暫停司法職務以上處罰的；（4）其他需要免除司法職務的情形。

五、司法問責程序

完善的司法問責程序是確保司法問責公正和合理的重要保障。遵循司法問責的本質，結合我國司法體制機制運行特點，圍繞以下幾個方面構建我國科學合理、公正高效的司法問責程序。

1.司法問責案件的立案。上級司法機關（機構）的監察部門是下級司法機關（機構）司法問責案件的立案管轄機構。上級司法機關（機構）的監察部門通過接受下級司法機關（機構）監察部門的上報，或是接受申訴、控告、舉報，或者依職權發現等途徑，受理或接受司法問責案件。經審查，認為屬于司法問責事項、依法需要啟動司法問責程序的，裁定立案調查，并將立案決定送達有關部門和當事人及申訴、控告、舉報人；認為不屬于司法問責事項、不啟動司法問責程序的，決定不立案，需要移送其他機關或部門進行處理的，移送其他機關或部門，書面通知相關部門和人員，并說明不立案的理由。

2.司法問責案件的調查。司法問責案件立案后，由立案的監察機構進行案件調查。調查部門對司法問責案件的調查可以采取如下調查措施：向問責主體所在司法機關（機構）的監察機關、申訴人、控告人、舉報人了解情況；查閱相關的案件證據和材料；對被調查對象進行訊問，或責令其說明說明情況；向有關證人了解情況以及采取其他必要的調查措施。經過調查，認為案件事實已經查清，證據已經確實、充分，決定調查終結。根據查明的事實和證據，認為不屬于司法問責事項、依法不需要問責的，裁定撤銷案件，書面告知當事人所在機關（機構）的監察部門、被調查人以及申訴、控告人、舉報人；認為屬于司法問責事項、依法需要對被調查人問責的，制作提請司法問責申請書，連同案件的證據和材料，向有管轄權的司法問責委員會起訴。

3.司法問責案件的審理。司法問責委員會受理案件后，在司法問責委員會委員中以抽簽的方式組成調查庭。調查庭不公開開庭審理。對于事實清楚，證據確實、充分，可以采取簡易程序審理。簡易程序審理，調查庭的成員為3人。普通程序調查庭組成人數為7人。調查庭實行三分之二多數裁決的原則。調查庭審理司法問責案件，由起訴的監察部門派員作為申請人出席調查庭，承擔舉證責任、指控責任。責任主體作為被申請人出席調查庭，享有陳述權、申辯權以及申請證人出庭、提供證據等權利。申訴人、控告人、舉報人及其他利害關系人有權出席調查庭。經審理，司法問責調查庭作出如下裁決：一是事實清楚，證據確實、充分，不屬于司法問責事項，或者被申請人不承擔司法責任的，裁定駁回申請，宣告被申請人不承擔司法責任；二是事實清楚，證據確實、充分，屬于司法問責事項，被申請人應承擔司法責任，依據案件的事實和相關規定，給予相應的司法懲戒；三是事實不清，證據不足，不能認定被申請人應承擔司法責任，裁定駁回申請，宣告被申請人不承擔司法責任。

4.對地方司法問責委員會裁決不服的救濟。對于省級司法問責委員會的裁決不服，自收到裁決書之日起15日以內，申請人和被申請人均可向中央司法問責委員會申請復議。中央司法問責委員會接受當事人申訴后，應當立案審查。中央司法問責委員會應當組成調查庭審理，調查庭由5人組成。審理采用書面審理的方式，必要時可以聽取申訴人和被申訴人、證人的意見，調查核實證據。經審理，調查庭作出如下裁決：一是事實清楚，證據確實、充分，下級司法問責委員會的裁決正確，裁定維持下級司法問責委員會的裁決，駁回申訴；二是事實清楚，證據確實、充分，下級司法問責委員會的裁決錯誤或者不當的，裁定撤銷下級司法問責委員會的裁決，直接予以改判；三是事實不清，證據不足，或者嚴重違反程序，裁定撤銷下級司法問責委員會的裁決，發回重新審理。

5.對有管轄權的監察部門對司法問責案件不予立案或者撤銷案件的救濟。下級司法機關（機構）的監察部門、申訴人、控告人、檢舉人認為應當立案，而上級司法機關(（機構）的監察部門不予立案的，或者立案之后經調查予以撤銷案件的，可以在接到不立案通知書后15日內向作出不立案、撤銷案件的監察部門申請復議。復議維持原決定的，可以向省級司法問責委員會提出申訴。省級司法問責委員會對申訴應當接受，并進行審查。經審查，認為不屬于司法問責案件的，裁決駁回申訴，并書面告知申訴部門或人員；認為屬于司法問責案件，不立案、撤銷案件錯誤的，裁定撤銷原不立案、撤銷案件決定，通知具有立案權的監察部門立案或者提起申請。收到省級司法問責委員會立案，或者提起申請裁定后，有立案權的監察部門應當立案，或者向司法審查委員會提起申請。

注釋：

［1］許輝：《我們都要有直面疑罪從無的勇氣》，載《中國青年報》2015年7月22日。

［2］《司法責任制縱深推進，改革后續配套政策需跟進》，載《瞭望（新聞周刊）》2015年第39期。

［3］參見最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見—人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》。

［4］參見最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》；最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》。

［5］Cmen Beauchamp Ciparick, Bradley T. King, Judical Independence: Is It Impaired Or Bolstered By Judicial Accountability John's Law Review,2010,Vol. 84:1.