生態環境領域瀆職案件偵查的困境與對策

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生態環境領域瀆職案件偵查的困境與對策

【本期主講】

向琳玉，2011.09--2015.06，畢業于西南政法大學偵查學（職務犯罪專門化班）專業，獲法學學士學位；2015.09--至今，于中國人民大學攻讀法律碩士。主要研究職務犯罪偵查。曾在《檢察風云》上發表過《情報在職務犯罪中的功能分析與局限突破》等文章。

內容摘要：生態環境保護是社會主義現代化建設的題中之義，十八大后環境問題得到社會大眾的廣泛關注和熱議，但與此同時我們也必須看到破壞生態環境背后國家機關工作人員的瀆職行為對國民社會的消極影響。因此，筆者在查閱相關資料基礎上對生態環境領域瀆職案件的特點、偵查階段所面臨的困境以及必要的對策三個方面進行了簡要分析。

關鍵詞：生態環境瀆職偵查困境對策

2010年，福建省龍巖市上杭縣紫金山金銅礦發生“2010.7.3”重大水污染事件。但更令眾人震驚的是該事件背后竟牽扯出一系列的國家機關工作人員的瀆職問題：2004年1月至2010年7月間，時任福建省龍巖市上杭縣環保局局長陳軍安、副局長藍勇不認真履行環境監管職責，對省控重點污染企業紫金山金銅礦的日常環保監管工作流于形式，未抓好巡查監管等制度的落實，且在省環保廳發文要求督促落實整改涉案單位的情況下，未按要求對整改情況進行跟蹤落實和有效監管，致使整改不到位，埋下嚴重安全隱患。近年來，生態環境領域瀆職案件發案率居高不下，這其中與相關負有直接責任的國家機關工作人員的玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊有著直接關系。因此，大力查處生態環境領域瀆職案件一方面可以對破壞生態環境的違法犯罪分子起到威懾作用，進而有利于促進生態環境與人類社會的和諧發展；另一方面對瀆職人員的肅清有利于維護國家機關工作人員工作的廉潔性、公正性，促使黨政機關內部建設健康良性發展。但同時我們應該清楚地看到，現階段對生態環境領域瀆職案件的偵辦只碰觸到了其冰山一角，這是因為生態環境領域瀆職案件有著其特殊性，不管是案件的發現還是偵查工作的開展我們都會遇到或多或少、這樣那樣意想不到的困難，這些困難無疑阻礙著對案件的偵破。因此，筆者通過查閱資料并結合偵查人員在偵辦該類案件時遇到的具體問題提出了行之有效的解決方法，希望對懲治和預防生態環境領域瀆職犯罪有所裨益。

一、生態環境領域瀆職犯罪案件的特點

（一）從案件涉嫌的罪名來看，玩忽職守罪和濫用職權罪居多

我國刑法關于瀆職犯罪共涉及36個罪名，但從檢察機關查辦案件情況來看，生態環境領域瀆職犯罪涉及的罪名并不多，主要還是集中于玩忽職守罪與濫用職權罪。2008年4月至2009年11月，在深入查辦危害能源資源和生態環境瀆職犯罪專項活動期間，全國檢察機關共立案偵查有關案件5603件6513人，其中玩忽職守罪3068件3593人，濫用職權罪1960件2234人。出現這樣的情況是因為在現實生活中，絕大多數國家機關工作人員為了追求個人或部門利益，或為徇私情私利放縱違法犯罪；同時有些行政執法部門迫于上級干擾或“人情臉面”不敢管、不愿管，影響和削弱了對生態環境的監管職能；還有些是由于片面追求政績工程、形象工程，而導致生態環境的破壞。

（二）從犯罪主體來看，多為基層監管人員和執法人員，且重特大案件比列較高

最高人民檢察院在2014年6月12日舉行新聞發布會，其瀆職侵權檢察廳副廳長李忠誠指出，生態環境領域瀆職犯罪案件涉案部門和涉案人員主要以林業、環境監管、水利、國土等部門國家機關基層監管工作人員為主。這些部門的人員一方面擁有一定的權力，另一方面由于本身法律意識和生態環境保護意識不高，再加上內部和外部利益的種種誘惑而選擇鋌而走險。在這些案件中，重大案件占27.35%，特大案件占19.54%，縣處級人員占2.85%，廳級以上的占0．09%。

（三）從案件表現形式看，窩案、串案多，且常常與貪污賄賂犯罪交織

生態環境瀆職犯罪案件往往與破壞生態環境罪等其他刑事犯罪相伴而生，同時涉及多個環節、多個部門，通常有“案件查處一個，帶出一窩，扯出一串”的效果。同時，由于利益關系的牽連導致瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪交織出現，如前文提到的福建省龍巖市上杭縣重大水污染事件中的國家機關工作人員陳軍安、藍勇不僅存在環境監管失職的瀆職行為，在其任職期間還存在多次索取或收受他人賄賂并伴有貪污的行為。

二、生態環境領域瀆職案件偵查的困境及原因分析

（一）案件線索來源少，案情發現不及時

生態環境領域的瀆職犯罪因其特殊性，案件的發現主要還是依賴于偵查機關主動介入，究其原因主要有：

1.案件本身具有隱蔽性和欺騙性。國家機關工作人員履行公務本身就有一定的封閉性，即便在要求“政務公開”的社會大背景下，有些決策環節的透明度并不高。生態環境的瀆職犯罪案件多發生在審批和監管環節，這些環節易動手腳，因而大多數瀆職犯罪嫌疑人就以履行職務為借口，掩人耳目，犯罪行為很難為人所察覺，偵查工作便無從談起。

2.反瀆工作的社會認知低，群眾基礎薄弱。瀆職犯罪又稱“不入腰包的腐敗”，不管是生態環境領域的瀆職犯罪還是其他領域的瀆職犯罪，群眾舉報的線索來源遠遠不及貪污賄賂犯罪。一是因為廣大群眾對瀆職行為是否構成犯罪缺乏認識，不能積極主動的舉報線索。二是瀆職犯罪沒有直接的被害人，侵害的是國家利益和人民利益，很多人即使認識到某種行為是瀆職犯罪，也因為事不關己而采取視而不見、聽而不聞的漠然態度。三是此類案件知情面窄，且知情人多為既得利益者，沒有特殊情況，犯罪行為很難被發現。

3.利益心或功利心趨勢，犯罪行為發生后隱而不報。生態環境領域的瀆職案件往往與貪污賄賂犯罪交織，窩案串案頻發，在利益的驅使下以及擁有龐大的關系網，相關責任人互相包庇，緘默不語，在案情敗露后有些地方以政績考量為借口想方設法阻止偵查活動的進行，導致案件難以查清。

（二）偵查手段有限，證據收集過程舉步維艱

生態環境領域瀆職案件的偵查往往是從犯罪結果入手，繼而追查到破壞生態環境背后的瀆職犯罪。從案件發生到案件的破獲跨度時間長，因此偵查人員必須提高偵查意識，抓住戰機，及時收集證據，為攻破案件奠定基礎。但在實際辦案中不管是具體的偵查還是證據的搜集都受到諸多限制。

1.檢察機關能夠使用的偵查措施有限。新刑訴法雖然將技術偵查明確納入檢察機關辦案過程中。但受條文限制，例如技術偵查必須經過嚴格的審批程序，技術偵查由有關機關執行，有關機關到底包不包含自偵部門有待商榷。在實務工作中，檢察機關自偵部門并不敢放開手腳利用技術偵查措施，因此導致無法及時有效掌握犯罪嫌疑人的犯罪活動情況以及逃避偵查的活動情況，容易錯過偵破案件的有利時機。

2.證實犯罪的證據少。生態環境領域瀆職案件沒有一般意義上的被害人，大部分也沒有現場可供勘查，因此能夠證明犯罪的證據數量及質量都是阻礙該類瀆職案件偵破的內在因素。首先，生態環境領域瀆職案件最重要的證據是言詞證據，但我們都知道，職務犯罪人的身份地位高，作案手段隱蔽復雜，要獲取其定罪量刑的口供實屬不易，因此如何快速掌握偵查訊問的技術方法，尤其是針對生態環境領域瀆職犯罪的訊問方法對偵查人員來說是一個不小的難題，同時由于關系網絡的存在，導致能夠證實犯罪的證人證言難以收集。其次，書證在證實生態環境瀆職犯罪中發揮重要作用，例如在審查、批準等環節一般需要相關負責人的簽字，從此入手較容易尋找責任人。但在實務中，書證也是最容易被篡改和毀損的，因此對于偵查人員來說，如何在發現案情時及時獲取相關書證成為難點。

3.犯罪嫌疑人逃避偵查的手段多樣，給實際偵辦工作帶來諸多困難。一方面違法行為與一般工作失誤難以界定，因而在偵查過程中瀆職犯罪特別容易被“失誤”或“缺乏工作經驗”等借口所掩蓋，行為事實是刑事犯罪還是違規違紀不易判斷，這也成為相關責任人逃避刑事打擊的借口，也使得偵查工作停滯不前；另一方面由于相關生態環境的企業往往與當地政績掛鉤或有其它利益糾葛，一些地方官員在某些審批、監管環節動手腳，給今后的環境問題帶來隱患。更有甚者，當出現環境問題后，某些官員竟然試圖瞞報、不報、銷毀證據材料以逃避責任，致使環境問題進一步擴大。在福建龍巖市上杭縣“2010.7.3”重大水污染事件中有媒體披露涉案企業——紫金礦業的背后有一個保護傘，有非常深厚的政府背景，《新世紀周刊》當時發文稱上杭縣有多位政府官員在紫金礦業擁有股份。正是由于這種千絲萬縷的聯系，所以每次出現問題的時候，紫金礦業總能化險為夷。也正是這種隱形的政商勾結導致偵破生態環境領域瀆職案件存在阻力。

4.生態環境領域瀆職案件危害后果難以認定導致偵查工作無法開展。依據刑法規定，危害生態環境的瀆職犯罪都以造成某種嚴重后果為構成要件，如違法發放林木采伐許可證罪以“情節嚴重，致使森林遭受嚴重破壞”為構成要件；環境監管失職罪以“發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或造成人身傷亡的嚴重后果”為構成要件。可是實務中一方面危害后果是難以量化的，沒有統一的標準致使偵查人員的立案都成為困難。另一方面生態環境領域是專業性比較強的領域，因此需要科學的鑒定確定事故發生的原因，證明損害后果的發生。但難點也在于實務中偵查機關并不具備相關的鑒定業務水平，而且到底由誰來鑒定，鑒定的客觀標準是什么，證明力如何等等問題都急需解決。而這些問題的空白也成為偵查工作不小的障礙。

（三）偵查人員辦案素質不高，專業知識難以應付案情需要

生態環境領域的瀆職犯罪是程序性犯罪，涉及的法律法規多，專業性強，偵查人員需要緊緊圍繞其行業、部門、崗位的每個環節的職責來進行取證，因此這就要求偵查人員不僅要具備專業的法律知識，偵查專業技能，還要具備生態環境這個特定行業的行業知識。但是目前不少偵查人員偵查水平并不高，突破案件的能力不強，行業知識更是缺乏。對于一些職能部門是干什么的，有什么職權、有什么規定、有什么工作流程不清楚，導致一些線索無法發現，或者有了線索后并不知道是否構成犯罪，或者知道構成犯罪但卻不知如何查辦。因此，偵查人員素質不適應，不會辦案也是制約當前生態環境領域瀆職犯罪偵辦的一個主要問題。

三、加大生態環境領域瀆職案件查處力度之對策建議

大力查處生態環境領域瀆職案件不僅是純潔黨政機關內部風氣的必然要求，也是國際國內要求生態文明建設的題中之義。因此筆者針對實際辦案情況試對生態環境領域瀆職案件的查處提出幾點建議。

（一）不斷擴大生態環境領域瀆職案件線索來源，及時發現案件

一要主動出擊，提高自行發現案件線索的能力。在辦案中要強化初查意識、線索經營意識、和深挖窩串案意識，做到初查全面細致，從查辦此案發現彼案，查處一案帶動一片。同時筆者建議檢察機關應加強與生態環境行政執法部門的溝通，可以建立定期巡訪制度，及時發現相關生態環境犯罪尤其是瀆職犯罪線索情況。二要關注新聞媒體報道的相關生態環境熱點問題，從破壞生態環境的刑事案件中發現背后是否有瀆職或其它職務犯罪存在。三要加強法律宣傳，增強群眾對檢察機關的信任感，提高舉報積極性。一方面可以用“擺攤設點”或有針對性的到林業、礦業、土地等與生態環境領域有關的地區進行宣傳，使一般群眾了解生態環境領域瀆職案件的重大危害性；另一方面檢察機關要堅持群眾路線，增強為民執法意識，認真負責并及時處理群眾舉報線索，贏得群眾信任，提高群眾舉報積極性。

（二）更新觀念，不斷完善生態環境領域瀆職案件偵查、取證手段

1.豐富偵查手段，具體落實“科技強偵”理念。我國現階段的偵查有必要轉變“由供到證”的傳統辦案模式。一方面必須充分發揮技術偵查在生態環境領域瀆職案件偵破中的作用，以廣泛獲取證據，為定罪量刑做好充足準備，因此有必要使檢察自偵部門獲取更大的技術偵查權利；另一方面積極發揮信息化建設在查處生態環境領域瀆職案件中的作用。因此偵查人員在查辦生態環境領域瀆職案件時應加強與環保、水利、農林、礦產等有關行政部門的聯系，共同協作推動制度創新，建立健全信息資源共享制度，及時提取、固定犯罪證據。

2.轉變方式，多渠道獲取犯罪證據。生態環境領域瀆職犯罪行為一般發生在指揮抉擇和監督管理環節，所以他們的行為就會有諸多會議記錄、工作筆記、批示、指示、命令及有關法律文書、文件等書證和證人證言可以證實，毋庸置疑，偵查人員應及時固定必要的書證材料。但隨著犯罪人反偵查手段的強化，這類傳統的書證材料極易被銷毀，因此筆者認為隨著互聯網時代的到來，電子取證技術不斷發展，可以充分發揮電子取證優勢以發現犯罪線索、搜集犯罪證據。例如在錢權交易型的犯罪中，可以充分發揮電子物證檢驗技術進行手機存儲信息與短信內容恢復與調取，因為在這種類型犯罪中，犯罪嫌疑人一般會與關系人之間有這方面的往來，根據手機存儲信息的內容可以達到一定的證實犯罪的目的；又例如在玩忽職守型的犯罪中，有些嫌疑人可能會以不知道、不清楚為借口或明知而人為銷毀審批書等重要書證以逃避法律制裁，但實務中不乏有些案件存在網絡傳輸資料的情形，雖然這些資料可以進行刪除和修改，但利用計算機數據解密與恢復技術是完全可以搜集到相關證據的。值得注意的是由于電子證據的復雜性與特殊性，作為偵查人員要為固定證據提供專業知識和技術保障，不斷提升固定證據的技術水平來確保證據的證明力。

3.全面了解犯罪嫌疑人職務行為，考慮將環保納入官員考核體系，防止其逃避打擊。在偵查時要搜集犯罪嫌疑人公務活動的全面證據，收集完成該項公務活動所實施的所有步驟、程序、文件、會議記錄、履行的法律手續等以防止其以“工作失誤”掩蓋犯罪行為。但筆者認為想要全面打擊生態環境領域國家機關工作人員逃避責任的行為可以考慮將環保納入官員考核體系，實現引進項目終身負責制。針對地方部分官員只看經濟效益的行為建議將環保納入官員考核體系中來，使其不敢、不愿、不能忽視生態環境的保護問題。同時堅持“政務公開”，建立和完善失職瀆職造成生態環境破壞的責任追究制度，引進項目實行終生負責制。這樣一來可以有效防止關系網的庇護，切斷“保護鏈”、“利益鏈”，偵查機關也就可以快速確認責任主體，提高偵查效率，另外也相應減少了偵查阻礙。

4.規范生態環境領域鑒定規則。生態環境領域瀆職行為所造成后果的嚴重與否，直接關系到對行為人的定性和定罪量刑。因此，對后果的調查，是偵查該類案件的重點問題。在辦案過程中偵查人員常常要借助鑒定技術手段才能對危害后果進行評判，例如在本文開頭的福建省龍巖市上杭縣“2010.7.3”重大水污染事件中就必須借助鑒定手段才能證明水污染是由紫金山金銅礦企業引起，也必須借助鑒定手段對損失后果進行判定，進而才能確定相關責任人的責任。近日最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯合印發了《關于將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》，司法部、環保部《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》，就環境損害司法鑒定實行統一登記管理和規范管理環境損害司法鑒定工作作出明確規定。兩個通知的出臺在一定程度上彌補了之前生態環境領域鑒定工作的不規范行為，這值得偵查人員尤其是檢察技術人員應高度重視。但同時我們應該看到生態環境領域有些損害后果是用鑒定手段也難以量化的，因此偵查人員可以轉化觀念。例如，2013年4月1日，網絡媒體相繼報道了云南省昆明市東川區“牛奶河”事件，在社會中造成惡劣影響，檢察機關及時介入并成功查辦環境污染背后的失職瀆職行為，但該案的難點就在于對損害后果的量化，不過檢察機關根據司法解釋，嘗試用“惡劣社會影響”來認定瀆職行為的損失后果。這一案件對于偵查辦案機關來講具有一定的啟發和參考意義。

（三）提高偵查人員辦案素質，培養獲取線索，收集犯罪證據的能力

具體來講就是要向查辦生態環境瀆職案件的偵查人員開展應知應會的基本知識和基本技能培訓，尤其是要培養對發現生態環境領域瀆職案件的敏感性。通過理論學習掌握哪些環節是易犯罪環節，出現問題時應采取什么樣的偵查措施，對癥下藥才能做到藥到病除。

四、結語

保護環境是我國的一項基本國策，生態環境領域瀆職犯罪不僅給國家帶來不可挽回的損失，也嚴重影響了人民的安居樂業。因此必須轉變觀念，提高偵查技能，嚴厲打擊生態環境領域瀆職犯罪，這也是我國構建人與自然和諧相處、建設和諧社會的應有之義。

案名：李某盜竊罪案