從楊秀珠案看跨國追逃中遣返措施的適用

文◎閆朱偉

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從楊秀珠案看跨國追逃中遣返措施的適用

文◎閆朱偉*

*中國政法大學國際法學專業（國際公法方向）碩士研究生［100088］

自2014年以來，針對經濟犯罪和貪污犯罪案件的跨國追逃追贓工作掀起了新的高潮?？鐕诽与x不開國家間的刑事司法合作，引渡是兩國之間進行跨國追逃的重要司法合作形式，但由于我國與美國、加拿大等發達國家沒有簽訂引渡條約，不能將逃往這些發達國家的罪犯引渡回國。在這樣的情況下，遣返等引渡的替代措施逐步在跨國追逃中發揮作用。

在我國百人紅色通緝令名單中名列榜首的楊秀珠目前正在進行美國的遣返程序。筆者以此案結合引渡制度分析遣返措施在跨國追逃過程中的適用情況。

一、楊秀珠案案情簡介

楊秀珠曾任原浙江省溫州市副市長。2003年4月，時任浙江省建設廳副廳長的楊秀珠涉嫌巨額貪污外逃。2004年2月，浙江省人民檢察院通過國際刑警組織發布了“紅色通緝令”。據溫州市紀委2004年的通報，楊秀珠已被查清的涉案金額為2.5億余元。［1］2005年，楊秀珠在荷蘭被捕，由于中荷兩國之間沒有簽署雙邊引渡條約，我國無法將其引渡回國。2014年5月，在楊秀珠即將從荷蘭被遣返回中國前，卻逃離了荷蘭，最終因為使用假護照在美國被捕。［2］2015年5月底，美國國土安全部移民及海關執法局以楊秀珠“違反免簽證項目的規定”為由，要求美國移民法庭將其遣返回中國。2015年6月9日，楊秀珠在紐約曼哈頓移民法庭出庭受審，并提出庇護申請。在2015年9月28日的庭審中，楊秀珠的政治庇護被拒絕，但法官給予她了反酷刑保護，所以她仍有可能被免于遣返。［3］

目前來看，楊秀珠案仍在美國遣返程序的審查之中，我國也一直在與美國方面積極協商，爭取早日將楊秀珠遣返回國。

二、遣返在跨國追逃中的適用

遣返（Removal）是指主權國家將違反本國法律的外國人遣返出境的行為。［4］遣返措施的適用對象通常是不具有合法入境文件的外國人，換句話說，遣返非法移民的原因是該外國人不具有入境許可。從性質上來說，遣返不具有也不承擔司法合作或協助的功能，但其在客觀上卻能幫助其他相關國家實現境外追逃的目的。［5］楊秀珠案適用美國國內的遣返程序，而不適用國際刑事司法協助中常用的引渡程序，是因為中美之間沒有簽訂雙邊的引渡條約。與遣返不同，引渡是指主權國家之間根據請求，相互移交在對方領域受到刑事追訴或者被判處刑罰的人，是將境外的外逃犯罪嫌疑人緝拿回國的一般方法。［6］

與引渡相比，遣返措施在跨國追逃中具有以下優勢。

第一，遣返無需條約為依據。英美國家對引渡大多采用“條約前置主義”，即一些國家的法律要求以與請求國存在雙邊引渡條約關系作為開展引渡合作的前提條件，在不存在這種雙邊條約關系的情況下就無法向外國實行引渡。［7］對于美國這樣實行條約前置主義的國家來說，沒有簽訂引渡條約就談不到引渡。而遣返制度則不同，遣返是一個國家為了自己的國家安全、公共秩序而對本國內的非法移民采取的行政管理行為，它并不是國家間的刑事司法協助行為。遣返措施只是一個國家在實施自己國內的行政管理行為的同時客觀上幫助了追逃國的跨國追逃而已。因此，遣返無需國家間訂立相關條約為依據。

第二，遣返不受雙重犯罪原則的限制。雙重犯罪原則是引渡的必要條件，即引渡請求所指的行為，應當是依照引渡請求國和被請求國的法律均構成犯罪的行為?！稓W洲引渡公約》第2條規定：對于根據請求方和被請求方法律可受到最長期限至少為一年的剝奪自由刑或羈押令或更重刑罰處罰的犯罪，才準予引渡。據此，雙重犯罪原則不僅對有關行為是否在請求國和被請求國雙方均構成犯罪有要求，而且對于引渡所涉及的犯罪應當判處的刑罰也有相應的規定。而對于遣返措施來說，一般情況下，只要證明犯罪嫌疑人不具備合法居留身份及說明其從所屬國非法出境即可，并不要求證明犯罪嫌疑人出逃前在本國所犯的犯罪事實，［8］因而遣返措施也就不受雙重犯罪原則的限制。

第三，遣返程序相對簡單。引渡通常經如下外交途徑處理：請求國向被請求國發出逮捕犯罪嫌疑人的請求，請求國向被請求國正式提出引渡請求并提交犯罪嫌疑人的證明材料，被請求國對材料進行審查并做出是否引渡的決定，被請求國按請求國要求將犯罪嫌疑人于指定的時間、地點移交給請求國。引渡的過程離不開雙方的司法協作，在實際操作中還涉及政治和外交因素，程序十分繁瑣復雜。［9］相較之下，遣返程序相對簡單，直接由遣返國根據國內遣返程序處理，追逃國基本不用向引渡那樣向被請求國提交合格的申請材料和證據，只是在必要的時機為了使遣返國盡快順利地將外逃人員遣返而有利于自己的追逃，可以向遣返國提供外逃人員相關的違法信息和適當證據。因此對請求國來說，遣返程序要比引渡簡單的多。

據此，雖然目前我國不能將逃入美國的楊秀珠引渡回國，但是通過美國的遣返措施將其遣返回國是一種可行的方式。正因為如此，遣返措施作為引渡制度的替代措施在我國跨國追逃中被廣泛使用。當然，遣返措施也有很大的局限性。因為遣返措施只能適用于非法入境的外國人，如果中國追逃的罪犯合法入境外國，遣返方式則不能適用。但目前，由于我國在政策上要求機關工作人員需要上交出國證件，使得外逃人員難以合法入境，所以遣返措施在我國的跨國追逃中仍有很大的適用空間。

三、美國的遣返程序

雖然美國移民法庭已經開始對楊秀珠進行審查，但這并不意味著楊秀珠很快會被遣返回國。因為美國的非法移民遣返程序通常會給予非法入境的外國人以足夠的司法救濟，這就使遣返過程耗時很長。楊秀珠案雖早在2015年6月9日就在紐約曼哈頓移民法庭接受審理，但至今仍未確定結果。在美國，移民法的基礎是1952年的《移民與國籍法》（Immigration and Nationality Act，以下簡稱“INA”）。［10］

在移民遣返的審理方面，有以下兩種程序。首先是移民法庭的聽證程序。根據INA，外國移民只有在經過移民法官主持的聽證程序之后才能被遣送出境。［11］遣送出境的案子開庭時，由移民法官主持（INA第240條（a）（1））。開庭前，應當向非法移民送達出庭通知（INA 第239條（a））。當事人有權自費聘請律師（INA第240條（b）（4））。移民法院進行的遣返出境程序通常分兩個階段：“主排期”聽證會和“個人排期”聽證會?！爸髋牌凇甭犠C會很簡短，類似于刑事傳訊，移民法官決定是否存在爭議問題，如果有的話，將會準備案件的個人排期聽證會以進行實體審理。在個人排期聽證會階段，外國人和美國國土安全部將分別陳述其主張和理由，展示文件證據，傳召證人，并交叉詢問對方的證人。［12］訴訟終結時，移民法官必須決定該外國人是否可以被遣返出境。移民法官的決定應當以聽證程序中出具的證據為根據（INA第240條（c）（1））。如果移民法官決定遣返該外國人并下達遣返令，該法官應當通知該外國人可以對該決定上訴以及在遣返令送達后不離開的后果，包括民事的和刑事的懲罰（INA第240條（c）（5））。

其次是上訴程序。當事人可以在30天內將移民法官的決定上訴到移民上訴委員會（Board of Immigration Appeals,以下簡稱“BIA”）。［13］BIA是司法部下屬的第二級行政法庭。上訴委員會的決定可能是三種情形之一種：上訴成功；上訴遭駁回；發回原審法庭重審。如果BIA也支持遣返的決定，外國人還可以走司法程序，在BIA做出最后決定后6個月內向美國聯邦上訴法院提出司法審查申請，任何上訴（包括司法審查）都會自動導致遣返程序的凍結。但根據1996年《非法移民改革及移民責任法》對遣返措施的修訂，司法審查程序僅僅給予合法的永久居民和已經被授予難民地位的外國人。

通常只要外國人違反入境、停留或居留條件，美國就有權對其實施遣返。但是，對于符合條件或者有特殊情形的非法移民可不予遣返，例如庇護、遣返取消、調整身份、以及反酷刑下的豁免等，這些情形被稱為遣返的豁免（Relief from Removal）。美國遣返的豁免情形有很多種，筆者將列舉幾種與跨國追逃相關的典型遣返豁免。首先是庇護（Asylum）。1952年INA第208條（a）（1）項規定，在美國境內或者到達美國的任何外國人，不管其身份如何，都可以申請庇護。庇護是指國家對于因被通緝或受迫害而來避難的外國人，許其入境和居留，給予保護。［14］因此，獲得美國庇護的外國人自然不會被遣返出境，還會因此得到美國的保護。

其次是暫緩遣返出境（Withholding of Removal）。這是移民法官對能夠證明回國后會由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體成員或者政治見解而受到迫害的外國人作出的一種特殊決定。暫緩遣返出境與庇護都是為了保護個人免受迫害，但是暫緩遣返出境通常在庇護遭到拒絕后提出，是一種較低級的豁免，與庇護有諸多不同。得到庇護的外國人1年之后可得到綠卡，暫緩遣返出境則無法申請綠卡。暫緩遣返出境的外國人也不能到美國以外旅行，否則視為自愿履行了移民法官的遣返令。政府保留將該暫緩遣返出境的外國人遣返至其他國家的法律權利。［15］

再次是遣返措施取消（Cancellation of Removal）。這是一種將外國人的身份從可驅逐的外國人身份轉變成合法的永久居民身份的自由裁量的行政行為，這種申請應在移民法官主持的聽證程序中提出。［16］根據1952 年INA第240條，合法的永久居民要獲得取消遣返資格，必須滿足以下要求：（1）該外國人被合法地接受為永久居民不少于5年；（2）該外國人在美至少居住7年；（3）沒有判處加重罪。而非法的永久居民要獲得遣返取消資格，必須滿足以下要求：（1）在申請取消遣返時已經持續在美國不少于10年；（2）在這10年中有良好品德；（3）沒有被認定實施某些犯罪；（4）遣返會對有美國居民身份或者合法永久居民身份的配偶、父母或者孩子造成極其不尋常的困難。

最后是反酷刑公約的豁免(Relief under the Convention against Torture)。這是移民法官給予被遣返回國后可能受到酷刑的外國人的遣返措施豁免，極少適用?！堵摵蠂纯嵝坦s》第3條第1款規定：“如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險時，任何締約國不得將該人驅逐、推回或引渡至該國?！泵绹?988年4月18日簽署該公約并于1994年10月21日批準，美國移民法官如果有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險時，就不會將其驅逐、推回或引渡至該國。

綜上，楊秀珠就是利用了美國移民遣返措施及其豁免程序，使其至今未被遣送回國。

四、楊秀珠案的處理

楊秀珠向美國移民法庭提出庇護申請，如果庇護申請成功，那么楊秀珠將得到美國的保護不予遣返出境。

美國1980年《難民法案》第208條a款專門規定了向外國人授予庇護必須滿足“政治難民”的標準。［17］主管庇護的官員首先要考察申請者是否屬于美國法規定的“難民”，其次再考察申請人是否具有強制排除的因素。如果滿足了上述兩項條件，則由國土安全部部長或總檢察長裁定是否授予庇護。根據1952年INA第101條（a）（42）項規定，“難民”是指由于下述事項留在他以前經常居住國以外而現在不能或由于下述畏懼而不愿意返回該國的人或者無國籍人，主要是以下任何一種可以證明成立的事項，如種族、宗教、國籍、屬于某特定社會團體的成員或持有某種政治見解而畏懼遭受迫害。該定義直接來源于1951年《關于難民地位的公約》及其1967年附加議定書。楊秀珠在我國所涉的是貪污犯罪，屬于經濟犯罪，顯然并不符合美國“難民”定義中“基于某種種族、宗教、國籍、屬于某特定團體的成員或持有某種政治見解等原因”。

此外，1952年INA第208條中規定了授予難民的例外：（1）該外國人命令、煽動、幫助或者以其他方式實施了對任何人基于種族、宗教、國籍屬于某一社會團體成員或者持有某種政治見解的迫害；（2）該外國人被判處極其嚴重的罪行并對美國社會造成危險；（3）有理由相信該外國人在抵達美國之前在美國境外犯有嚴重的非政治犯罪；（4）有充分理由認為該外國人對美國的安全造成了危險。筆者認為，楊秀珠的情況屬于第三種，即在她抵達美國之前就在美國境外的中國犯有嚴重的非政治犯罪。由此，楊秀珠不能享有難民地位。

此外，反酷刑保護也是一個可能會阻止楊秀珠適用遣返措施的因素。移民法官很可能認為楊秀珠回國后會受到刑訊逼供或者被判死刑而給予其反酷刑公約的豁免。通常在美國，為了取得反酷刑公約豁免，申請人必須能夠證明他們將被請求遣返國政府直接使用酷刑或使用酷刑的概率大于50%。這是一個極難的法律證明過程，通常在美國極少有申請者獲得批準。就楊秀珠而言，她必須能夠充分證明自己回國后受到酷刑的概率大于50%。由于我國曾經有犯罪嫌疑人被刑訊逼供的報道，并且數額特別巨大并使國家和人民利益遭受特別重大損失的貪污犯罪在我國刑罰上有適用死刑的可能。［18］美國的移民法官很有可能認為楊秀珠遣返回中國后有遭受酷刑的危險而免于遣返。為此，我國還需要積極與美方協商，盡可能不讓美國移民法官對楊秀珠適用反酷刑公約的遣返豁免。

在跨國追逃追贓行動中，我國需要進一步加強國際合作，依照《聯合國反腐敗公約》等國際條約和國家間協定，打擊和遏制跨國犯罪，綜合適用引渡、遣返等制度措施，追捕外逃的犯罪分子。

注釋：

［1］參見《溫州“外逃女巨貪”楊秀珠司機楊勝華歸國投案》，http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_08/02/ 8125401_0.shtml，訪問日期：2015年12月5日。

［2］王姝，王曉楓：《美國司法部審查楊秀珠案》，載《新京報》2015年5月30日。

［3］參見《美媒：美國拒給楊秀珠政治庇護，但可免于遣返》，http://world.huanqiu.com/exclusive/2015-10/ 7693595.html，訪問日期：2016年1月22日。

［4］王強軍：《利用遣返實現境外追逃問題研究》，載《法學評論》2013年第6期。

［5］黃風：《引渡問題研究》，中國政法大學出版社2006年版，第97頁。

［6］同上，第2頁。

［7］黃風：《國際引渡合作規則的新發展》，載《比較法研究》2006年第6期。

［8］王君祥：《遣返抑或引渡——高山案法律適用問題分析》，載《昆明理工大學學報》2008年第7期。

［9］參見田艷：《非法移民遣返的法律制度研究》，遼寧大學2014年碩士學位論文。

［10］See“Immigration and Nationality Act”, http:// www.uscis.gov/laws/immigration -and -nationality -act，訪問日期：2015年12月9日。

［11］See Peter H. Schuck& John Williams,“Removing Criminal Aliens: the Pitfalls and Promises of Federalism”, Harvard Journal of Law and Public Policy, 1998-1999, 22（2）.

［12］王黎芳：《美國的非法移民遞解出境制度》，載《現代企業文化》2010年第3期。

［13］（臺）營志宏著：《美國移民法》，揚智文化事業股份有限公司2004年5月版，第35頁。

［14］周鯁生：《國際法》，商務印書館1976年版，第309頁。

［15］See“Withholding of Removal and CAT”, http: //www.immigrationequality.org/get-legal-help/our-legal-resources/asylum/withholding-of-removal-and-cat/,訪問日期：2015年12月10日。

［16］See Cancellation of Removal,http://www.uscis.g ov/tools/glossary/cancellation-removal,訪問日期：2015 年12月11日。

［17］參見吳迪：《庇護國際法律制度研究》，華東政法大學2013年博士論文。

［18］參見《中華人民共和國刑法修正案（九）》第44條，對《刑法》第383條的修改，http://news.xinhuanet. com/legal/2015-08/30/c_1116414724.htm，訪問日期：2015年12月11日。