社會治理視野下民族地區反貧困思考

張富富

（ 貴州民族大學 民族學與社會學學院，貴州 貴陽 550025 ）

社會治理視野下民族地區反貧困思考

張富富

（ 貴州民族大學 民族學與社會學學院，貴州 貴陽 550025 ）

隨著時代的發展和民族地區社會的變遷，傳統社會管理模式下的反貧困政策越來越顯示出它的局限性和不足之處，制約著反貧困政策進一步的實施效力。文章通過分析民族地區傳統社會管理模式下實施的反貧困政策的不足，將社會治理方式所具備的新的理念、手段、本質要求等運用到民族地區反貧困政策中，力圖給我國民族地區的反貧困政策的導向提供一些較為有益的啟示。

社會治理； 反貧困； 民族地區； 政策調適

我國政府長期所實施的反貧困政策是建構在傳統的社會管理模式的基礎之上，這種政策的建構往往是政府單方面的主導和控制，缺乏貧困地區公民社會的參與和協調，短期化的經濟行為、扶貧資金效益不高、扶貧政策和資金缺乏監督、扶貧效果不明顯等不足不斷顯現。社會治理相對于社會管理的優越性為解決我國長期實施的反貧困政策的不足提供了理論支持。本文通過分析社會治理的本質特征和其所具備的屬性、我國反貧困政策的歷程和現狀及其不足之處來探討在社會治理的視野下政府在民族地區反貧困政策的調適和政府職能的轉變，以期推動我國民族地區反貧困政策的完善和創新，促進我國民族地區的發展和社會關系的和諧。

一、社會治理理論的內涵及其創新之處

社會治理作為一種新的公共管理模式，是在傳統社會管理方式基礎之上的創新和改進，與傳統的社會管理方式相比，存在著較大的區別，具有自己的獨特內涵和創新之處。

（一）社會治理主體的多元化

傳統的社會管理方式強調政府為主體，著重于政府對于公民社會的管理和控制。政府支配和提供社會的各種公共服務資源，成為社會管理的唯一主體。而在社會治理理論要求的觀點下，政府作為社會管理的唯一主體越來越不適應社會的變革和日趨復雜的社會運行模式，難以調適新時期社會運行網絡下的邊緣性和次要性矛盾。社會治理理論主張社會管理主體的多元化，政府不再是管理公共事務和提供公共服務的唯一權利結構，而是將非營利組織、市場化組織、個人團體等一系列社會組織納入社會治理的主體范疇，參與管理公共事務和提供公共服務，對社會公眾負責，調動民眾的積極性和創造性。

（二）社會治理手段的靈活性和過程的協調性

社會管理方式是政府作為社會治理的唯一主體單方面對社會事務進行自上而下的管理和控制，造成治理手段僵硬，治理主體和被治理客體之間缺乏協調和溝通。而社會治理則強調多元主體之間多向度協調與合作，如李克強總理在國務院常務會上提出推進政府向社會力量購買公共服務，不僅能夠培育社會組織作為治理主體的興起，而且充分體現了多元主體之間的協調與合作，社會治理模式體現了多種治理手段的靈活性和合作性[1]。公共產品和公共服務既有政府等公共組織采用法律手段、道德手段等提供，也有工商企業等營利組織通過市場化手段供給，還有非營利組織運用市場手段或者社會動員方式提供，彌補了社會管理方式手段單一的缺陷，維護了公民社會的利益訴求，從而達到對公共事務的有效治理。

（三）社會治理內容的融合性和治理方式的動態性、主動性

社會治理內容上強調公民對公共事物的自我管理和自治，也贊同政府對公共事物的治理與協調，強調政府與社會的合作共治，在治理社會的內容上相互協調和合作，已達成公共利益最大化的目的。在信息化、全球化的背景下，我國處于社會轉型的加速期，各種社會矛盾復雜交織且變幻莫測、人們的生活節奏日益加快和生活需求不斷變化、社會價值觀和人們的精神需求日新月異，這就對社會治理的方式提出了更高的要求。傳統社會管理模式下的剛性的、靜態的、被動的治理方式已難以適應社會不斷變化的要求，因此社會治理強調社會治理方式的動態性和主動性，隨時根據人民的生活需求、社會形勢的變化主動調整治理手段，更好地順應時代的變化和人民的要求。

二、社會治理的前提條件和價值追求

（一）社會治理的順利運行以法治的完善為前提

社會治理的目的不是構建一個無序的、沖突的社會運行機制，而是構建一個有序的、公平的、協調的社會運行機制，推動政府主體和公民社會的協調與合作，以此保證公共利益的最大化。在社會治理的規則下，企業組織、私人團體、利益群體為代表的營利組織和政府為代表的非營利組織共同的構成社會治理的主體。不同主體之間必然會有自己的利益訴求和權利追求，因此社會治理的多重主體之間或者社會主體與社會治理的對象之間就可能會產生矛盾和沖突。這就需要政府以公共利益為原則，公平正義為追求，出臺相應的法律和法規，明確規定社會治理模式下多元社會主體的權利分配格局和社會治理主體的治理權限和社會治理對象的監督體系，構建一整套運行完善的社會治理機制的法律保障，保證社會治理的順利運行。

（二）社會治理以“以人為本”和“可持續發展理念”為治理的前提

以人為本是社會進步的發展標志，更是社會治理的本質要求。社會的發展歸根結底還是在于人的發展，社會進步的前提還是在于人的進步，在社會治理的本質屬性下，社會治理主體不能因為盲目追求經濟增長或者社會治理主體的利益而損害人民群眾的利益，而是將人民群眾的利益放在第一位，把實現人民收入的提高、人民生活質量的改善、人民精神生活的充實作為社會治理的目的，因此這就要求社會治理的主體站在人民的立場上追求可持續的發展模式，堅決杜絕短期化的投資和發展模式，實現以人為本的可持續發展理念，因此社會治理以“以人為本”和“可持續發展”理念為治理的前提。

（三）社會治理以追求公平正義為價值導向

社會的和諧在于社會運行機制的公平和社會治理主體與治理對象的平等。在社會治理的范疇下，社會營利性組織作為社會治理的主體提供公共服務，因此公共服務市場的一些領域就市場化和經濟化，政府就可能利用手中的權利產生尋租行為。營利性組織為了盡可能多的盈利而可能提供低廉的公共服務，破壞社會的公平正義和人民的根本利益。因此就必須完善對市場化下提供公共服務的社會治理主體的監督體系。這些監督體系由這幾個方面的主體共同構成，首先是在政府內部形成對社會治理主體的監督力量，其次是民間組織和個人享有對社會治理主體的監督權力，再次是在信息化時代下應充分發揮互聯網、電視、報紙等媒介組織對社會治理主體的監督，共同促進公共服務領域的公益性和社會治理下的公平正義。

三、民族地區反貧困面臨的困境和問題

通過回顧改革開放以來政府在民族地區所實施的反貧困的政策選擇，探討在社會治理的視野下構建較為合理的反貧困政策，可以發現民族地區反貧困政策的不足主要表現在以下幾個方面。

（一）缺乏社會力量的參與

國務院扶貧政策法規司司長劉福合指出：在社會主義市場經濟條件下，貧困地區要想脫貧致富，加快經濟社會的發展，不僅僅要依靠政府的大力扶持，社會力量的廣泛參與是最重要的，就是要盡量

依靠市場經濟手段反貧困。而民族地區的反貧困長期以來由政府主控一切，通過自上而下的管控手段，實施民族地區的反貧困，導致了扶貧政策的實施主體單一，民間組織的參與度較低，處于民族地區反貧困的邊緣性地帶，導致民族地區沒有有效的社會組織的協調機制，去化解民族地區反貧困政策和當地民眾之間的矛盾，以及民族地區內在性發展的不足和政府反貧困政策實施效益的低下。

（二）政策功利性偏向明顯，缺乏可持續發展能力

目前民族地區的政策實施帶有濃厚的功利性色彩，政績觀偏向嚴重，形象工程、表面工程屢見不鮮，對于民族地區的教育投入、職業技能培訓等長遠的規劃明顯缺乏，只圖短期政績效益和經濟效益，忽視了民族地區的長遠規劃和可持續發展。筆者在貴州省某個少數民族自治鄉鎮生態移民安置點的調研中發現，這個生態移民安置點的設置是用來安置附近深山里貧窮的少數民族群眾，但在實際的安置過程中，真正安置附近的少數民族群眾非常少，大多數都是鎮上的居民。這種政策的政績觀和形象觀偏向明顯，缺乏實際的反貧困效益。

（三）政策手段單一，扶貧效果不佳

過去30多年我國農村反貧困雖然實現了救濟性扶貧向開發式的扶貧轉變，但是扶貧效率依然比較低，存在目標偏離的變異問題，偏重經濟面向忽視了社會面向，瞄準單位面向區域而忽視個體等，因此需要從過去的單一手段的扶貧轉向綜合手段的扶貧[2]。地區政府主控下的扶貧手段主要以政策優惠、資金輔助、對口支援等行政手段為主，手段單一，覆蓋面有限，農村資源和扶貧資源整合的效果不佳。

（四）政策制定缺乏民眾的溝通和參與，扶貧過程缺乏監督

在民族地區反貧困政策往往由政府單方面制定，缺乏貧困民眾的協調與溝通，往往導致扶貧的政策沒有詳細的、周到的考慮，與實際情況出現偏差，扶貧效果難以體現。在民族地區實施扶貧移民的實施項目時，政府所制定的扶貧移民政策缺乏移民對象的參與協調，行政強制手段明顯，移民資金使用不公開、不透明，扶貧過程缺乏監督，導致真正的移民對象收益低，扶貧效果差。

（五）政策忽視對反貧困對象自我發展的培育，導致返貧現象嚴重

民族地區的社會敏感度較高，民族問題、宗教問題、毒品問題等時有發生和社會排斥在反貧困中有重要的影響。因此，民族地區反貧困十分脆弱。同時，民族地區的反貧困政策偏向于對貧困群眾的資金支持和基礎設施的改造，缺乏對貧困群眾自身發展能力的培育和自身權益能力的維護，政府扶貧政策一旦退出，扶貧的效果就消失，返貧現象就出現。

四、社會治理視野下民族地區反貧困政策的調適

（一）堅持“以人為本”的原則，完善民族地區貧困群眾的生活保障

社會治理的核心理念在于“以人為本”。“以人為本”的基本理念在于滿足人的最基本生活需求。因此，民族地區貧困群眾的生活保障應成為我國民族地區反貧困政策的出發點，須在民族地區建立和完善貧困群眾的最低生活保障制度。貧困群眾最低生活保障的制定應以這兩個方面的條件為參照，一個是當地的經濟發展程度及其消費水平，另一個是政府投入扶貧資金的額度。最低生活保障制度需要能夠適應當地的經濟發展程度并與政府投入資金的額度成正比。

（二）堅持“公平正義”原則，調整民族地區反貧困政策，縮小貧富差距

社會治理的價值導向在于對“公平正義”的追求，因此民族地區反貧困政策的果實應該惠及多數貧困群眾，而不應被少數有權勢和地位的人所壟斷。這里就涉及到了三個方面的要求。首先是對政府反貧困政策透明度的要求。政府反貧困政策的制定、實施和資金使用的各個環節等應向社會公開。其次是政府要構建完善的反貧困政策監督體系。這個監督體系由這三個要點構成。第一，在政府的內部設置權力獨立的監督小組，有權對反貧困政策實施的各個環節和涉及到的各個主體進行監督（包括政府人員）。第二，培育民眾為主體的民間組織的監督意識，社會治理的各個主體自覺接受人民群眾的監督。第三，利用互聯網、電視等新聞媒介加大對反貧困政策的宣傳，同時賦予新聞媒介對于反貧困政策實施的監督權力。最后，政府反貧困政策制定的過程應該加強和貧困群眾的溝通與協調，保證所制定的反貧困政策能符合普通貧困群眾的實際情況。

（三）堅持“可持續發展”的理念，制定民族地區反貧困的政策

社會治理的要求在于“可持續的發展能力”。“可持續發展”理念下制定民族地區的反貧困政策，應能夠推進貧困地區經濟的可持續發展，生活水平能夠得到維持并持續改善。這就要求政府所制定的“反貧困政策”應能克服短期化的經濟行為，追求可持續的發展能力，比如不要為了一時的發展而開發環境污染大的反貧困項目，造成對民族地區生態環境的破壞，降低民眾的信任。其次，政府應該從資金支援、生活設施改善等救濟性臨時性政策轉向大力支援民族地區的教育發展、職業技能培訓等可以提高貧困群眾可持續發展能力的政策。

（四）由靜態性、被動性轉向動態性和靈活性

民族地區反貧困政策由靜態性、被動性向社會治理下的動態性和靈活性轉變，主要包括三個方面的轉變。第一，民族地區的政治、經濟、文化都和以前發生了較大的變化。這就要求政策的實施主體不能用以前的反貧困政策運用到現在的反貧困，應該根據民族地區經濟、文化、社會的發展制定符合要求的反貧困政策。第二，每個民族地區的文化、信仰、風俗都不一樣，這就要求反貧困的政策應該在充分尊重民族文化、習慣、信仰的基礎上靈活運用，降低政策實施的風險。第三，當今社會處于信息化時代，社會形式的變革加快，民族地區也是一樣，在民族地區政策實施的過程中應該根據民族地區社會形勢的變化隨時調整反貧困政策。

五、政府職能的轉變

（一）體現多元主體的治理格局

在反貧困的實施中，政府應該適當的放權，建設成有限的政府，將反貧困的對象納入到反貧困政策實施主體的范疇。如政府和民族地區的民眾、社會組織等共同協商和制定反貧困的政策實施范圍、實施方式、實施條件等。將反貧困政策的一些開發項目過渡到貧困地區社會組織中進行市場化運作。如貴州省某少數民族地區在實施反貧困的民族文化旅游開發項目，將旅游開發項目的開發權過渡給這個地區的某個社會組織，政府給予政策上的支持。這個社會組織充分的進行市場化運作，重新修整鎮上的古建筑物，組織村民到貴州省的重要城市進行宣傳，雇傭村民當游客的向導和進行民族傳統文化表演。這種運作模式獲得了巨大的成功。2007年全鎮在商業、飲食服務業收入1020萬元，占旅游景區農民總收入的75.2%，其它收入186.8萬元，占13.76%，不僅解決了當地的就業問題，提高了人民的生活水準，在反貧困斗爭中獲得勝利的同時還上交了國家稅收。

（二）完善民族地區多元治理格局的法律保障

政府為代表的公益性團體要以人民的根本利益為準則制定相關的法律和法規，在反貧困政策的前提下精準的明確各主體之間的權限和義務。筆者所進行的西南地區生態扶貧移民貴州點的調查過程中發現，政府把扶貧移民房子開發的項目承包給房開商，扶貧移民搬進房子前，修建移民安置房的房開商答應給扶貧移民一個十平方米的攤位，用于經商，但是在移民搬進房子以后房開商沒有實現前期的諾言，由于沒有法律法規的約束，移民無處投訴，而且大多數移民在面對自己的利益受到侵害時沒有維權的意識，因此反貧困治理主體在制定法律法規的同時應該加強法律政策的宣傳，提高民眾維權意識。

（三）社會治理下構建民族地區和諧的反貧困政策

社會治理的目的在于構建一個和諧的社會。民族地區有自己獨特的民族文化、信仰、人文風情。這就要求地方政府在實施民族地區的反貧困政策時，不能照搬其它地區的反貧困政策，應該將本地區的民族習慣、人文風情等融合到反貧困政策中去，構建一個和諧的社會，從而制定符合民族地區特色的反貧困政策。

[1] 肖文濤．社會治理創新：面臨挑戰與政策選擇[J]．中國行政管理，2007，（10）．

[2] 董小波．農村反貧困戰略轉向研究[J]．社會保障研究，2010，（1）．

Anti-poverty in Ethnic Minority Areas In the Perspective of Social Governance

ZHANG Fufu
( College of Ethnology and Sociology, Guizhou Minzu University, Guiyang, Guizhou 550025, China )

The government of People’s Republic of China at all its stages commits itself to solving the problem of social poverty.In our country, the poverty population and areas are mainly concentrated in minority areas, therefore, the government has spent a lot of manpower and material resources in these areas.No matter how big a success it has gotten, new times and social changes in ethnic areas expose the weakness an limitations of traditional social management mode of anti-poverty policy,which restricts the further effectiveness of such policy. This paper analyzes the traditional management mode of anti-poverty policy in ethnic areas , uses the social governance mode with new concept, means and essential requirements to the anti-poverty policies in ethnic areas in order to give some beneficial enlightenment on anti-poverty policy guidance in ethnic areas.

social governance, anti-poverty,ethnic areas, policy adjustment

C916

A

1673-9639 (2016) 06-0118-05

（責任編輯 黎 帥）（責任校對 白俊騫）（英文編輯 謝國先）

2016-03-28

張富富（1989-），男，貴州安順人，碩士研究生，主要從事民族社會學方向的研究。