公共圖書館法人治理結構研究

（寧夏圖書館）

公共圖書館法人治理結構研究

韓彬（寧夏圖書館）

公共圖書館屬于事業單位法人機構，建立法人治理結構是推動事業單位行政管理體制改革的有益探索。文章在闡述公共圖書館法人治理結構的概念及組成的基礎上，研究了當前公共圖書館法人治理結構現狀，明確了其中存在的問題，并提出了公共圖書館法人治理結構建立的路徑。

公共圖書館；法人治理結構

法人治理結構源自企業組織生產經營活動的需要，近年來應用范圍逐漸擴大至公益服務范疇。公共圖書館作為公益服務范疇，也在積極地探索構建法人治理結構。隨著2011年《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》、2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件的頒布，明確了建立并完善法人治理結構的具體要求。隨后，公共圖書館法人治理結構建設進入改革期，無錫圖書館、廣州圖書館、深圳寶安區圖書館等，均建立了法人治理結構。公共圖書館法人治理結構的提出對強化圖書館公益服務目標，更好地開展公益服務提供了保障。［1］

1 公共圖書館法人治理結構概念及組成

1.1 概念

公共圖書館法人治理結構是將實現公共文化服務為目標，創建由利益相關方一起參與治理的管理運作模式，實現管理、決策、保障以及監督的科學化、規范化和制度化，全面提升服務水平。公共圖書館法人治理結構由利益相關者組建理事會，理事會負責圖書館事務的決策及圖書館負責人的聘用，通過互動互利、權責分明的機制，完成對利益相關者的激勵與約束，推動圖書館實現科學發展。公共圖書館的法人治理結構和公司法人治理結構存在一定區別，其屬于事業單位法人治理結構范圍。事業單位的法人治理結構是為單位能更好行使獨立決策權，科學開展自主管理、承擔相應責任建立的組織機構與管理運作機制。從操作方面來講，公共圖書館的法人治理結構是由管理層、決策層與監督層組成，彼此之間相互制約與協調。

1.2 組成

（1）管理層。公共圖書館的執行機構是管理層，主要負責理事會決策和日常事物的管理工作。管理層由館長、副館長等組成。館長作為公共圖書館的法人代表，參與理事會重大決議，負責向理事會匯報工作，并接受理事會監督。管理層的主要職責是制定圖書館的年度工作計劃、確定未來發展規劃，對圖書館人事、財務以及行政等日常事務開展管理。

（2）決策層。決策層由理事會組成，成員主要來自政府部門人員、行政執行人以及社會人員，主體是社會人員。理事會制定公共圖書館的發展戰略及未來規劃，負責決策圖書館重大問題，主要職能是審定理事會章程、明確公共圖書館的發展方向以及當年的工作計劃，聘任公共圖書館的負責人，審議圖書館財務、人事任用等方面的重要事項，推動圖書館和政府、社會大眾間的溝通與交流等，與此同時，理事會能根據現實需要設定各自分支機構，比如監督委員會等。

（3）監督層。監督層由公共圖書館的理事會或者監事會下設的監督委員會來統籌負責。監事會的組成人員不是管理層，主要職能是監督理事會的決策合理性、決策執行情況以及財務情況等，監事會可以參加理事會會議，但無投票權。

2 公共圖書館法人治理結構建立的意義

2.1 便于公共圖書館實施科學治理

公共圖書館實施科學治理需要從以下兩個方面考慮。①放權和自治。放權和自治是政府將圖書館治理權交代理機構，而政府主要負責宏觀調控，具體事務決策權交由代理機構行使。公共圖書館法人治理結構的創建實現了圖書館治理的自治和放權，與此同時，法人治理結構也體現了讓管理者參與管理的理念。②確保分權和制衡。改變目前決策、執行與監督三者間劃分不清的局面，確保三者實現相互制約與分離。法人治理結構中，理事會是決策層，發揮決策權，但并不參與到公共圖書館的具體事務中，而監督層則由非管理層來承擔，實現了監督、決策與執行的彼此制衡與分離。

2.2 推進公益性事業單位改革進程

我國事業單位改革始于2011年頒布的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，其中明確提出公益性事業單位改革要建立完善的法人治理結構，政事分開，進一步理順事業單位和政府間的關系，即確立“管辦分離、政事分開”的目標。該模式是公益性事業單位今后改革的方向與目標，而創建法人治理結構則是實現這一目標的有意義的探索。［2］

3 我國公共圖書館法人治理結構建設現狀

3.1 公共圖書館法人治理結構建設基本情況

2007年以來，上海、廣東、浙江、重慶等地區開展了公共圖書館法人治理結構的試點工作，并且該項工作無論是在政策層面，還是實踐層面一直都在穩步的推進中。2008年頒布的《關于深化行政管理體制改革的意見》中指出公益性事業單位的改革應完善法人治理結構；2011年3月下發的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》強調了事業單位改革的整體目標以及階段性目標；7月下發的《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》則明確提出了法人治理結構的指導意見。深圳公共圖書館就法人治理結構進行了試點，如，少兒圖書館、公共圖書館、博物館、工人文化宮等均推行了法人治理結構管理模式。通過相關統計數據顯示，在公共圖書館領域，已建立了無錫、深圳、廣州等公共圖書館法人治理結構模式，成效顯著。但是，實行公共圖書館治理結構的數量有限。自2014年后，公共圖書館法人治理結構進入推廣階段，理事會組建進程加快，如溫州市公共圖書館聘用社會人士進入理事會，則標志公共圖書館法人治理結構建設進入了新階段。［3］

3.2 公共圖書館法人治理結構建設存在的問題

（1）法人地位落實不到位。當前，公共圖書館法人治理結構的地位沒有得到真正落實。雖然國內公共圖書館試點創建理事會，但理事會的決策權并未真正落實，不能很好行使決策權力。同時，理事會的人事聘用、財務管理、圖書館發展規劃等職責也沒有實現權力移交，不能真正履行監督、決策等方面的職能，管理效率低下。

（2）相關制度改革未落實。公共圖書館法人治理結構建設是一項系統性工程，涉及管理、財政和人事等多方行政管理職責。由于政府配套制度改革的推進需要一個過程，導致本該屬于理事會來審定的內容，比如人事考核制度、薪資分配等成為一種形式，理事會的決策權還未能落到實處。

（3）社會理事參與積極性不高。理事一職屬于公益性職位，沒有報酬。同時，社會理事缺少一定的激勵機制與培訓模式，個人參政議事素質也有限，在公共圖書館的建設發展決議中不能提出中肯的建議，致使議事決策效能低下。［4］

4 公共圖書館法人治理結構構建措施

4.1 制定《公共圖書館基本法》

從當前公共圖書館法人治理結構的發展實踐來看，我國并未制定《公共圖書館基本法》，這是導致法人治理結構創建的最大困難。通過實際調研發現，我國某些省市已經出臺了當地圖書館的管理辦法、條例及規章制度等。但因缺少具備法律效力的《公共圖書館基本法》，導致公共圖書館法人治理結構在人員構成、組織框架、職責權限、法律地位以及議事規則等多個方面無法可依，不利于公共圖書館的改革創新和科學發展。因此，要從我國公共圖書館發展的實際出發，出臺國家層面的《公共圖書館基本法》，對開展公共圖書館法人治理制度給出法律層面的規定。比如確定政府和公共圖書館之間的關系、明確政府從管理向服務方向的轉變、確立理事會是最高決策監督機構等，讓理事會制度能做到有法可依，能從自身實際出發，建立由政府主導、創建真正意義上的圖書館法人治理結構體系，并確保其具有科學、可持續發展的動力。

4.2 建立公共圖書館理事會，厘清和政府部門間的關系

公共圖書館法人治理結構體系構建需由該館提請發起，相關政府部門積極配合，組建理事會。公共圖書館的決策與監督機構是理事會，需由相關政府部門舉辦者、管理者、投資方、單位職工、社會人士及利益相關者組成，理事人員需要通過提請單位聘任產生，也可以由公共圖書館從實際情況出發自主決定。公共圖書館理事長由相關政府部門委任或委派，其他的理事則需要提請單位委任或由主管部門任免。理事會內的人員應為單數，總人數的確定需要參照公共圖書館的規模，并限定在5～15人。理事會內成員任期，一般為3～5年，可以連任。圖書館理事通過理事會會議負責處理日常事務。理事會會議需要由理事長定期召開。會議采取多數表決原則，當表決票數相同，理事長有權投決定票。理事會對重大事項進行表決時，需要經過全部理事的二分之一，就能通過并生效。理事會在正常休會期間，如果遇到重大事項需要經過全體決策，但是受制于條件的束縛而不能召開臨時會議，需要通過書面形式征集全部理事的意見，由理事長按照民主集中制的原則來決策。主管部門需充分尊重理事會決議，對已經派出人員參加理事會的，需要在決策過程中，充分表達當事部門意見。此外，理事會還可以設定財務、人事等方面的專業委員會，聘請相關的專業人員任委員，為理事會決策提供咨詢與管理服務。

同時，理事會作為決策與監督機構，主要是承擔圖書館的財務預決算、發展規劃制定等重大事項，根據相關規定履行人事管理等多個方面的職責，并對圖書館的運作進行監督。理事會負責具體事宜主要包含制定圖書館整體發展規劃、審批財務預算方案，監督資金使用情況等。所以，要從公共圖書館的服務對象、規模等方面出發，科學確定理事會的規模與組成，以此為基礎，厘清和政府部門間關系，履行監督與決策職責，并做到管辦分離，確保自主運作。［5］

4.3 建立公開、法定的理事選任機制

政府部門作為公共圖書館的出資人代表，找到合適的人選顯得較為重要。公共圖書館、政府部門以及社會理事的產生，都需創建公開、法定的理事推舉機制。公共圖書館的主要負責人、副館長以及黨組負責人，可以按照一定比例定為理事；政府部門理事，則需要由政府部門委派，選派熟悉圖書館業務，并具有決策權力的人擔任最合適；社會理事需要由民間機構、行業組織等進行推薦，也可考慮通過公開招聘的方式選出公共理事，并通過社會公選方式來體現并表達民意，理事長的產生并不應非要由政府部門分管負責人出任，也可由熱心公益事業的人員擔任，這不僅能體現政府行政放權，又能表達讀者的觀點與公共利益，更好地監督圖書館的績效，確保圖書館對社會需求能及時作出相關的回應和服務的改進。

4.4 加強理事監督機制建設

理事會不僅是監督者，也應成為被監督者。通過大量的實踐證明，理事作為監督者，外部理事應體現公益化傾向，需要從社會人的視角、廣大讀者的立場來審視公共圖書館存在的價值、發展的方向及公共文化服務的績效。同時，作為被監督者，也需要建立“集體決策與個人負責”相結合的機制，理事擁有決策自主權，但同時還受到信息公開機制的束縛，為決策負責任，并確定科學的責任追究制度，確保能科學運用投票權行使職權，避免出現權力尋租現象。［6］

［1］周建華．公共圖書館法人治理結構的分析與思考［J］．圖書館建設，2014（12）：71－75，79.

［2］李冠南，孫慧明．公共圖書館法人治理機構建設現狀及思考［J］．圖書館研究，2015（1）：1－5.

［3］許俊松．公共圖書館法人治理結構探索［J］．大學圖書館學刊，2014（6）：37－39.

［4］肖容梅．我國公共圖書館法人治理結構建設現狀與分析［J］．國家圖書館學刊，2014（3）：22－28.

［5］李國新．公共圖書館法人治理：結構·現狀·問題·前瞻［J］．圖書與情報，2014（2）：1－6，9.

［6］劉芳．公共圖書館法人治理結構研究［J］．圖書館工作與研究，2015（11）：57－60.

Study on the Corporate Governance Structure of Public Library

Han Bin

It is beneficial for the public library,a legal entity,to establish a corporate governance structure so as to promote the reform of administrative management system.This article expounds the concept and composition of corporate governance of public library and analyzes its development status as well as existing problems.Meanwhile,it puts forward the path to establish the corporate governance structure of the public library.

Public Library;Corporate Governance Structure

G251；G258.2

B

1005－8214（2016）12－0063－03

韓彬（1963－），男，寧夏圖書館館長，副研究館員，研究方向：公共圖書館法人治理結構，西部圖書館區域聯盟建設與發展。

2016－08－30［責任編輯］菊秋芳