檢察人員分類管理改革的新突破

●袁青彪　張獻(xiàn)琴/文

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檢察人員分類管理改革的新突破

●袁青彪*張獻(xiàn)琴*/文

內(nèi)容摘要：實(shí)行檢察人員分類管理，是順應(yīng)新形勢(shì)、新常態(tài)下開(kāi)展檢察工作的需要，也是順?biāo)痉w制改革的必然，開(kāi)啟了檢察人員管理的新模式，對(duì)突出檢察官的主體地位、促進(jìn)檢察官隊(duì)伍專業(yè)化、保障檢察官依法行使檢察權(quán)都具有極其重要的意義。同時(shí)，實(shí)行檢察人員分類管理也面臨著諸多問(wèn)題，如檢察官比例過(guò)高、晉升渠道變窄、檢察官混崗現(xiàn)象嚴(yán)重等，如何化解這些問(wèn)題、積極穩(wěn)妥推進(jìn)這項(xiàng)制度創(chuàng)新，需要進(jìn)行深層次的思考，完善配套機(jī)制，逐步加以妥善解決。

關(guān)鍵詞：檢察官分類管理問(wèn)題建議

*河南省?？h人民檢察院［456250］

2015年2月15日，最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013—2017年工作規(guī)劃）》（簡(jiǎn)稱《2015年版檢察改革五年規(guī)劃》），明確提出：實(shí)行檢察人員分類管理，將檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三類，建立檢察官員額制度，合理確定檢察官與其他人員的比例。實(shí)行檢察人員分類管理，是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是確保依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的基礎(chǔ)性、制度性措施，但牽一發(fā)而動(dòng)全身。當(dāng)前，實(shí)行檢察人員分類管理面臨著檢察官隊(duì)伍大、入職門檻提高等諸多問(wèn)題，如何化解這些問(wèn)題、積極穩(wěn)妥推進(jìn)這項(xiàng)制度創(chuàng)新，需要進(jìn)行深層次的思考。

一、實(shí)行檢察人員分類管理的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于突出檢察官的主體地位

檢察官是國(guó)家檢察權(quán)的具體行使者，只有保障檢察官依法履行職責(zé)，才能促進(jìn)司法公正。但在司法實(shí)踐中，對(duì)檢察官隊(duì)伍管理過(guò)度“行政化”，其主體地位不突出，其身份經(jīng)常處于不穩(wěn)定狀態(tài)，因“工作需要”等多種理由可能被免職、降級(jí)、調(diào)動(dòng)和辭職。實(shí)行檢察人員分類管理，有利于去“行政化”，突出檢察官的主體地位，加強(qiáng)身份保護(hù)，促進(jìn)和保障檢察官依法獨(dú)立、公正行使司法權(quán)。

（二）有利于促進(jìn)檢察官隊(duì)伍專業(yè)化

全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須建設(shè)一支高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍，推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。在分類管理模式下，對(duì)檢察人員按其專業(yè)崗位特點(diǎn)實(shí)施單獨(dú)序列管理，厘清檢察官與檢察輔助人員、司法行政人員的職責(zé)關(guān)系，有利于消除“混崗”現(xiàn)象，有利于各類專業(yè)性人才的成長(zhǎng)。

（三）有利于檢察官堅(jiān)持“守土盡責(zé)”

《檢察官法》明確規(guī)定：檢察官必須忠實(shí)履職，嚴(yán)格遵守憲法和法律。這次司法體制改革賦予了檢察官更大的權(quán)力，但在一定程度上檢察官也承擔(dān)了更多的責(zé)任，權(quán)力、責(zé)任是對(duì)等的。實(shí)行分類管理后，將加大對(duì)錯(cuò)案責(zé)任追究力度，對(duì)主任檢察官實(shí)行“辦案質(zhì)量終身追責(zé)制”，以此倒逼檢察官依法盡責(zé)，公正行使檢察權(quán)，做到“守土盡責(zé)”、“守土追責(zé)”。

二、實(shí)行檢察人員分類管理存在的主要問(wèn)題

（一）檢察官員額制與現(xiàn)實(shí)檢察官比例差距過(guò)大的矛盾

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在審議通過(guò)的《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見(jiàn)及貫徹實(shí)施分工方案》和《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》中明確提出，實(shí)行司法人員分類管理制度，建立檢察官員額制，對(duì)檢察官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理。2013年3月1日，中央組織部和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見(jiàn)〉的通知》（以下簡(jiǎn)稱《改革意見(jiàn)》），明確規(guī)定：最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院、地市級(jí)人民檢察院、縣級(jí)人民檢察院檢察官和檢察輔助人員兩類人員在人民檢察院的中央政法專項(xiàng)編制中所占員額比例分別為70%、75%、80%、85%左右，司法行政人員所占員額比例分別為30%、25%、20%、15%左右。其中，檢察官、檢察輔助人員分別在各級(jí)人民檢察院的中央政法專項(xiàng)編制中所占員額比例，由最高人民檢察院有關(guān)部門另行規(guī)定。按照上海、深圳的司法體制改革方案，檢察官的比例分別為33%、39%。目前，就基層檢察院現(xiàn)實(shí)情況而言，檢察官的比例有的高達(dá)80%以上，比例最低的也在60%以上。實(shí)行檢察官員額制后，將有50%以上的檢察官調(diào)離檢察官的崗位，納入“縮水”的員額，如何消化？如何才能保證把年富力強(qiáng)、更優(yōu)秀的檢察官留在體制內(nèi)？這是一個(gè)很棘手的大問(wèn)題。

（二）檢察官員額制與檢察官晉升渠道變窄的矛盾

當(dāng)前，在一個(gè)基層檢察院，檢察官晉升的渠道非?？欤瑢?duì)新招錄的大學(xué)生而言，進(jìn)檢察院后開(kāi)始做書(shū)記員，只要通過(guò)司法考試，兩、三年之內(nèi)就能解決檢察官身份，當(dāng)上檢察官。如?？h檢察院，2009年—2012年共招錄9名大學(xué)生，截止目前，全部解決了檢察官身份。實(shí)行檢察官員額制后，團(tuán)隊(duì)固定了，檢察官減少了，入職門檻提高了，相應(yīng)的檢察官晉升渠道變窄了，晉升時(shí)間延長(zhǎng)了，對(duì)等待晉升為檢察官的司法輔助人員來(lái)說(shuō)，是個(gè)很大的沖擊，會(huì)有“看不到頭，熬不出來(lái)”的困惑，對(duì)隊(duì)伍穩(wěn)定也是一個(gè)不利因素。檢察官人員減少以后，如何才能暢通檢察官晉升渠道？才能更有效化解這個(gè)矛盾？這是必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）檢察官員額制與混崗現(xiàn)象嚴(yán)重的矛盾

在基層院，有不少檢察官?gòu)氖碌膷徫皇蔷C合工作，而非檢察業(yè)務(wù)工作，混崗現(xiàn)象突出，這類人員占檢察官隊(duì)伍的比例比較大，一般都在18%以上。就目前而言，基層檢察院綜合工作任務(wù)重、要求高，需要素質(zhì)過(guò)硬的檢察官，而實(shí)際情況是，大多數(shù)高素質(zhì)的檢察官不愿到綜合崗位，綜合崗位也留不住人。實(shí)現(xiàn)分類管理后，基層檢察院司法行政人員僅占15%，綜合工作將更加繁重、要求將更高，“人員少、任務(wù)重”，“不愿進(jìn)、留不住”的矛盾將更加突出。因此，對(duì)長(zhǎng)期從事綜合工作的檢察官來(lái)說(shuō)，他們的去向如何妥善解決？他們的利益如何全面保障？這是大家最關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題，這也是一個(gè)如何綜合平衡的問(wèn)題，值得研究。

三、實(shí)行檢察人員分類管理存在的建議

（一）建立和完善平穩(wěn)過(guò)渡機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前檢察官比例過(guò)大的現(xiàn)狀，要積極采取措施，完善平穩(wěn)過(guò)渡機(jī)制，妥善處理好分類管理的過(guò)渡問(wèn)題，盡可能化解分類管理改革的阻力，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。在過(guò)渡期內(nèi)，要堅(jiān)持“老人老辦法、新人新辦法”的原則，在穩(wěn)步提高檢察官待遇的前提下，切實(shí)保障維持現(xiàn)有其他各類檢察人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)新進(jìn)檢察人員則嚴(yán)格按照分類管理的類別執(zhí)行，以自然減員、組織調(diào)配、自主選擇等方式，逐步消化解決遺留問(wèn)題，盡量減少對(duì)分類管理體制的沖擊力。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法辦案總量、檢察官隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素進(jìn)行綜合考慮，向基層檢察院傾斜，適當(dāng)增加基層檢察院的政法編制，提高基層檢察院的檢察官比例，最大限度地把優(yōu)秀檢察官留在體制內(nèi)，最大限度地凝聚改革共識(shí)，平穩(wěn)推進(jìn)。

（二）建立和完善激勵(lì)機(jī)制

實(shí)行分類管理后，針對(duì)檢察官入職門檻提高的情況，要完善激勵(lì)機(jī)制，暢通檢察院官晉升渠道。具體講，一是要嚴(yán)格落實(shí)檢察官遴選制。初任檢察官由省級(jí)檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層院任職，上級(jí)院檢察官一般從下一級(jí)檢察院的優(yōu)秀檢察官中遴選。實(shí)行檢察官遴選制，其實(shí)質(zhì)就是從基層檢察院選才補(bǔ)充，這也是對(duì)檢察官員額制的一種補(bǔ)充，能進(jìn)一步增加基層院檢察官的工作積極性，形成優(yōu)秀人才有序流動(dòng)的良性機(jī)制；二是建立統(tǒng)一的檢察官薪酬制度。本著權(quán)責(zé)相適應(yīng)的原則，提高基層院檢察官的待遇，省級(jí)及其以下檢察機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)，真正做到檢察官承擔(dān)的壓力與責(zé)任相一致；三是完善檢察官等級(jí)制度，明確檢察官等級(jí)終身保留制，以使與之相應(yīng)的檢察官津貼伴隨檢察官終生，以此強(qiáng)化檢察官的身份保障，解除檢察官的后顧之憂。

（三）建立和完善內(nèi)部交流機(jī)制

實(shí)行分類管理并不等同于崗位終身制，在實(shí)行分類管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)該建立一個(gè)充滿活力的內(nèi)部交流機(jī)制，交流應(yīng)當(dāng)具備擬任職位所要求的資格條件，在中央政法專項(xiàng)編制、員額比例和職數(shù)限額內(nèi)，按照規(guī)定的程序進(jìn)行，既可以在各自類別內(nèi)交流，也可以跨類別交流。對(duì)符合任命檢察官條件的檢察輔助人員、司法行政人員，可以通過(guò)遴選或組織調(diào)整等方式轉(zhuǎn)任檢察官，檢察官也可以轉(zhuǎn)任司法行政人員、檢察輔助人員。檢察權(quán)是一項(xiàng)綜合權(quán)能，檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)團(tuán)隊(duì)。在提高檢察官職業(yè)待遇的基礎(chǔ)上，要統(tǒng)籌兼顧，做好從事綜合工作人員的職業(yè)保障工作，特別是提高基層院司法行政人員的職級(jí)和待遇，要讓他們?cè)敢飧伞⑾敫珊茫瑣徫荒芰舻米∪?，保持相?duì)平衡。