行政審批制度改革下前置中介服務的困境與出路探索

吳玉蓮（湖北大學政法與公共管理學院，湖北武漢430062）

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行政審批制度改革下前置中介服務的困境與出路探索

吳玉蓮
（湖北大學政法與公共管理學院，湖北武漢430062）

[摘要]隨著國務院辦公廳《關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》和《關于第一批清理規范89項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》的發布，規范行政審批中介機構成為我國進一步深化行政審批制度改革、釋放改革紅利的一項要務。本文梳理了行政審批相關中介機構發展概況，重點論述了中介機構存在的壟斷性、掛靠性、效率性問題，在深入分析利益關聯、政府定位、管理制度等原因的基礎上，提出了對外：放開“中介超市”市場，對內：創新中介機構管理制度的并舉策略，雙管齊下，以提升行政審批中介機構的規范性和服務性。

[關鍵詞]行政審批；政府；前置中介機構；困境；協調

一、行政審批相關中介機構的發展概況

（一）行政審批放權改革——中介機構作用突出

在長期的體制性障礙凸顯下，2001年我國開啟了行政審批制度改革。按照“應減必減能放就放”的原則，一方面，將政府必須繼續保留的審批職能進行精簡、完善和規范；另一方面，將政府無力、無為或權利行使過度的職能交由行業組織、中介機構等行使，以達到“促進政府職能轉變，發揮市場在資源配置中的決定性作用”的目的。其中，中介機構在行政審批放權改革中扮演著承接部分政府審批職能的重要角色。其形式主要有兩種：（1）市場發育成熟的，直接從政府職能部門脫鉤，交由中介機構辦理。（2）專業性較強、市場暫時無力承接的，短期內由審批部門所屬（主管）單位開展中介服務。無論哪種形式，都是“政府——中介機構——社會、市場”的路徑選擇。中介機構承擔行政審批部門的部分資質認證、項目評估等職能，充當了政社關系轉變的橋梁，幫助政府完成了職能調整任務（逐漸由“重審批”向“重監管”轉變），為企業和群眾提供了專業技術服務，提升了行政審批效率，作用凸顯。

（二）行政審批深化改革——中介機構成改革阻力

隨著改革的逐步推進，十八大報告明確指出，要“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權。”2015年，國務院印發《關于規范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》，進一步部署深化行政審批制度改革的相關工作。在行政審批改革逐漸深入的同時，也暴露出了前置中介服務機構環節多、耗時長、收費亂、壟斷性和行政依附性強、專業人才匱乏等問題。這些問題加重了企業、群眾的負擔，嚴重阻礙了改革紅利的釋放，制約了行政審批改革進程。

1.壟斷性明顯

目前，行政審批中介機構的壟斷性較明顯，主要分為兩類：一類是自然形成的行業壟斷，另一類是非自然形成的壟斷。自然形成的壟斷中介機構主要是由專業、技術等方面的限制造成的，其他企業沒有進入的能力和積極性。而非自然形成的壟斷主要是因政府因素造成，在土地測繪評估、規劃技術服務、環評等領域，政府有關部門通過設置限額或發放行政許可證等方式，對進入的中介機構總量進行了嚴格控制。因此，只有少部分中介機構能獲取資質，提供該領域的中介服務。以浙江省為例，至2013年底的120項行政審批中介服務項目中，屬于壟斷的共計19項，約占總量的16%。強壟斷性的后果就是極少數中介機構掌控市場的定價權和利潤分配比例，市場競爭性下降，消費者權益受損，社會福利損失。

2.掛靠現象突出

“紅頂中介”與審批部門利益輸送。2015年1月，國務院總理李克強在召開國務院黨組會議時，指出了我國中介機構的掛靠問題，提出了“消除行政審批灰色地帶，整治紅頂中介”的要求。我國的“紅頂中介”主要有三類：一是由政府轉型過來具有審批權的組織，如部門下屬的事業單位或者主管的行業協會。二是捆綁在政府主管部門的組織。三是政府主管領導在里面兼職、任職的組織。據公開資料顯示，2014年環保部清理的62名掛靠環評工程師名單中，55名為環保系統的工作人員，占到了大多數。這些“紅頂中介”借助與政府相關主管部門千絲萬縷的聯系，在執業過程中搭車收費、暗箱操作、濫用權力，嚴重破壞了正常的市場競爭秩序，蠶食了行政審批改革紅利。

3.服務效率較低

在不完善的市場競爭環境和不健全的市場監管體系下，很多行政審批中介機構僅僅追求利潤最大化，而忽視了服務質量與效率目標。目前，行政審批中介機構的服務低效率主要表現在三個方面：一是收費亂。雖然物價部門對一些服務項目的收費標準進行核定，但彈性較大。中介機構利用這部分彈性空間，隨意定價，收費內容、標準、程序混雜不清。同時，還存在一些服務項目沒有設置價格標準的情況，嚴重擾亂了市場秩序。二是審批時間長。雖然在行政審批制度改革下，行政主管部門的審批事項減少了，但一些審批事項以另一種形式轉嫁到了前置中介機構身上，許多服務項目的時限達到2個月以上。因此，企業仍需在中介服務這個環節上花費大把時間和精力，結果整個項目的審批周期仍然很長。據測算，中介服務時間約占項目全部審批服務時間的60% -70%。三是行政審批相關中介機構自身發展實力不足。很多審批中介機構，如一些事業單位、行業協會等社會中介機構與政府主管部門脫鉤后，自我發展面臨困境，市場競爭性嚴重不足，服務水平和效率低下，嚴重浪費社會資源。

二、行政審批中介機構問題凸顯的原因分析

（一）利益關聯下的政府攬權

行政審批中介機構行政壟斷性和掛靠現象的產生，主要源于二者的逐利性。在“理性經濟人”的驅使下，行政審批部門和相關中介機構才有了利益關聯，進行利益輸送。

對于行政審批部門而言，它們除了具有規范市場環境的功利性之外，還具有維護部門或個人利益的私利性。行政審批部門掌握著重要的行政權力，在利益的驅使下，這些權力可能成為部門或個人牟取暴利的工具。如：通過法定許可或限額實施的“設租”行為；借著公權力的“鞭子”，指定中介機構，與其開展“地下交易”等。這些行為嚴重影響政府的聲譽，增加了廉政成本，導致社會資源浪費。2014年6月份，國家審計署在一份審計報告指出，13個中央部門主管的35個社會組織和61個所屬事業單位利用所在部門影響，采取違規收費、未經批準開展評比達標、有償提供信息等方式取得收入近30億元。

對于相關中介機構而言，它們的資質認證意味著合法性地位的獲取和未來可能的利潤空間。如：中華環保聯合會秘書長由環保部任命，在此背景下，2014年營業額超過300萬元。因此，與行政審批部門建立的直接或間接的業務關系，都將成為中介機構在同類企業競爭的優勢所在?；谠搶永婵剂浚瑢で笈c行政審批部門的變相聯系也就相當普遍。

（二）長期存在的體制障礙

政府角色定位不清。政府沒有完全厘清與市場的關系，一方面，政府過度干預，阻礙市場功能發揮。出于行政慣性和利益因素，在行政審批制度改革過程中，一大批審批部門只是將審批權限轉移到政府下屬的事業單位，使該事業單位成為“第二政府”，阻礙其他主體進入，市場競爭性嚴重削弱。據浙江省紹興市人防辦數據顯示，紹興市具有人防工程檢測資質的中介機構只有1家（政府下屬事業單位），其他市場主體的資質申請均被駁回。而目前紹興市有211個在檢工程，約100萬平方米的在檢量，但這家中介機構的在編人員只有13人。政府對市場的過度干預，將對審批效率產生極為不利的影響。另一方面，政府缺乏對審批中介機構的扶持，其自主發展能力受限。在行政審批制度改革中，中介服務機構承擔著大量前置審批工作，但在不完備的市場環境下，其服務能力和水平還不能滿足社會需求。目前還沒有制定統一的審批中介服務機構扶持辦法，而部分省市針對某些領域中介機構的扶持，如南京市對15家貸款擔保機構的補貼也是杯水車薪。

雙重管理體制弊端。目前，我國對行政審批中介機構實行的是登記管理機關和業務主管部門的雙重管理體制，即業務主管部門要對中介機構的成立進行實質審查，登記管理機關則對中介機構的成立進行形式的注冊登記。在行政職能交叉時，登記管理機關和業務主管部門都具有監管權，雙重管理將導致行政審批中介服務機構無所適從，嚴重影響服務效率。

管理制度不健全。目前，我國還沒有形成對審批中介機構統一的制度規范，對中介服務機構的準入管理，服務范圍、收費標準、運作流程管理、信息管理、組織管理等的法律制度還不完善?，F行的與中介機構管理相關的法律制度主要是2013年修訂的《社會團體登記管理條例》，管理內容寬泛，針對性不強。直到近幾年在響應中央“深化行政審批制度改革規范行政審批中介機構服務”的號召下，才陸續有省市開始制定專門針對行政審批中介機構的管理辦法，如《臺州市行政審批中介機構服務管理辦法》（2013）、《淮安市行政審批中介機構服務辦法（試行）》（2014）等，但對市場準入、執業與收費等管理標準仍不統一，導致不同省市行政審批工作銜接困難，影響效率。

三、行政審批中介機構管理系統構建

行政審批中介機構是我國行政審批制度改革的主要承接者，也是國家大力培育社會服務組織的趨勢所向。在我國行政審批制度改革的深水區，面對復雜的利益關系和尚不健全的管理體制，必須建立起一個完整的行政審批中介機構管理系統，切斷利益關系，強化監督管理，增強行政審批中介機構自身的活力和競爭力。

（一）開放中介市場，優化“中介超市”服務

明確政府定位，以市場為主導。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。政府應致力于規范、有序的市場環境營造和監管，而不應過多干預市場運作。在行政審批中介機構的管理上，政府應充分發揮制度設計、政策扶持、監督管理職能。一方面，要給予中介機構政策優惠，以增強其服務承載能力；另一方面，要制定市場規則，通過科學、有效的法律制度，約束和規范中介機構行為。

開放中介市場，增強競爭性。一是消除行政掛靠。主要方式有兩種：（1）行政強制，社會監督。實行一事否決制度，由上級主管部門、行業協會、企業、群眾監督，發現掛靠、兼職、暗箱操作、設租尋租等行為，對相關人員績效考評、晉升等實行一事否決。（2）政策鼓勵。通過政府相關政策或財政資金向社會審批中介機構的傾斜，引導“紅頂中介”主動與行政部門脫鉤。二是降低準入門檻，凡是具備執業資格、符合市場準入條件的中介機構，均可依法申請備案執業。同時，要建立行政審批前置中介機構信息服務平臺，充分利用互聯網，實現中介機構網上審批的透明化運作方式。

優化“中介超市”服務，提升工作效率。“中介超市”是對行政審批中介服務機構發展模式的新探索。2013年浙江省紹興市柯橋區率先將12類101家中介機構入駐“中介超市”，實行集中服務和統一管理。隨后，山東省壽光市、江西省新余市、湖北省襄陽市也開展了相關實踐，審批效率大大提升。我們應以此為契機，加大“中介超市”試點，不僅要鼓勵行政審批中介服務機構入駐當地政務服務大廳，接受規范化管理，更要探索“中介超市”服務、管理、監督的一體化模式，制定專門的《中介超市管理辦法》等。

（二）創新審批中介機構管理體制

1.建立完善的中介機構考核管理制度

行政審批前置中介機構考核管理制度應以政務服務中心為依托，進行統一的效能管理。主要包括四個方面：一是建檔立案——實現中介機構考核信息全紀錄。對于每一個入駐政務服務大廳的中介機構，都應建立企業檔案，由相關考核主體對該企業進行定期或不定期考核，詳細記錄考核情況，以此作為該企業信用評價的依據之一。二是指標體系設計——細化、量化考核內容，各地應探索性地制定符合地方實際的行政審批中介機構考核方案，并量化成具體的指標體系，按照“服務承諾制、執業公示制、一次性告知制、合同管理制、依規收費制、執業記錄制”等中介服務要求，采取積分制考核。三是多元化考核——豐富考核方式。由政府主管部門考核的單一考核方式容易產生隱性利益關聯。將行業協會考核、投資企業滿意度、群眾滿意度測評等納入到考核體系中，能減少上級主管部門考核的獨斷性，增強考核結果的真實性。四是動態化考核——構建360考核體系。以季度為單位，對中介機構服務效率、質量進行評價，劃分為A、B、C三個級別（A-優秀；B-良好；C-不合格），流動審查。再以年度為單位，對四個季度進行歸總級別測評，優勝劣汰。這種動態考核方式具有整體性優勢，能極大地避免單次考核代表性不強的問題。通過建立科學、完善的考核管理制度，中介機構的服務效率將極大提升。

2.建立中介機構信用評價制度

我國已經逐漸進入信用經濟時代，無論是對個人還是企業，信用都具有十分重要的作用。企業信用不僅是一種道德規范的表現，更是一種經濟效益資源。對于繁雜的行政審批中介機構的管理，建立起完善的信用評價制度將是十分必要且重要的舉措。首先，應清理現有前置中介機構，將不符合從業規范或審批項目被取消的前置中介機構清理出來。其次，應依托各地紀委監察局、工商行政管理局、信用網、政府服務中心，建立信用監管平臺。中介機構信息入網，一方面能為公眾辦理相關業務提供便利，另一方面也能為政府監管提供方面。目前，湖北省宜昌市已探索性建立了“宜昌市行政審批前置中介機構誠信監管平臺”，內設中介機構、信用評價、信用查詢、公示公告、政策法規等子欄目，中介機構的基本信息、證照信息、業務范圍、服務流程、收費標準、信用等級等內容可直接查看；通過滿意度評價、違規曝光等方式，定期考核、公布中介機構信用狀況。最后，應加強信用監管平臺建設，強化落實。對信用平臺的責任部門、平臺建設的標準、平臺應包含哪些具體內容，及信息更新時限等進行制度化規范。如：桐鄉市探索性實施《桐鄉市中介機構信用評價管理辦法》等，詳細規定信用評價的原則、標準、流程、獎懲等內容。信用評價能起到約束中介機構行為的作用，從而能達到監管中介機構的目的，這種方式應成為行政審批前置中介機構監管的重要工具。

3.建立中介機構聯合審批制度

協同治理是我國深化行政體制改革下的趨勢所在，行政審批制度改革中，也已有部分省市探索性實施了政務服務大廳的并聯審批，以促進各部門之間的合作，提升審批效率。中介機構審批服務也涉及多個行政部門、多種審批類別，為切實解決行政審批時間長、蓋章多、中介多、收費多、材料多等問題，我們也應該建立起聯合審批制度。如:對一項完整的工程項目而言，可能涉及前期核準、土地出讓、規劃設計、工程施工、竣工驗收等環節，每個環節又涉及多個審批部門，因此，按照主要職能歸屬原則，每個環節確定一個主管部門，由其牽頭實施聯合審批，以提高審批效率。

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[教育管理方略]

[中圖分類號]G718.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0046（2016）2-0151-03