盤活農村集體建設用地的路徑探索——以駐馬店市為例

◎ 陳新國　谷雨　張亞臣

盤活農村集體建設用地的路徑探索——以駐馬店市為例

◎ 陳新國谷雨張亞臣

土地是社會經濟發展的基礎和命脈。我國城鎮化的快速推進，對建設用地產生了大量的需求，在18億畝耕地紅線的硬性約束下，原來單純依賴新增建設用地進行城市發展擴張的模式已經難以為繼。中央城鎮化工作會議指出，要大力提高城鎮建設用地利用效率；《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》要求，建立健全規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮低效用地再開發激勵約束機制，盤活利用現有城鎮存量建設用地。建立存量建設用地退出激勵機制，發揮政府對盤活城鎮低效用地的作用。中國城鎮化的實踐表明，盤活城鄉存量建設用地，釋放閑置、低效用地的潛力，已成為破解當前土地資源利用管理困局的不二選擇。調查表明，新形勢下解決城鎮化過程中的土地供需矛盾，應特別重視“盤活”存量，向“土地存量”要“發展增量”，提高土地利用效率。

2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，其中指出要建立城鄉統一的建設用地市場。也就是說農村集體經營性建設用地，在符合規劃和用途管制的前提下，可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。亦即可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這是國家盤活城鎮建設用地政策的延續，二者目的也是一致的，其影響將會不可估量。為此，駐馬店市專門開展了相關調研。

一、農村集體建設用地現狀

近年來，由于農村集體經濟增長乏力，再加上國家取消了“三提五統”等稅費，一些空殼村和自然環境較好的村把農村住宅建設當做集體收入的唯一來源，尤其是城鄉接合部，部分城鎮居民以及農村村民受經濟利益的驅動，非法交易農村住宅的現象時有發生，其表現形式主要有：一是部分村集體未經批準，擅自占用土地建設住宅，對外出售；二是部分村以集體土地為條件與他人聯合開發，建設住宅對外出售；三是部分村集體將土地出租給他人，用于住宅建設。

此外，農村集體建設用地利用率低，閑置浪費現象較為嚴重。一是人均集體建設用地面積較大，利用率低。國家規定農村人均集體建設用地面積為150平方米，駐馬店市部分縣區現有集體建設用地按人均計算遠遠高出這個標準（非實際占用），如正陽縣每戶宅基地高達1153.3平方米，人均宅基地317.3平方米；二是農村住宅空置率高，一戶多宅現象較多。部分農村村民取得宅基地建房后，因考學、參軍、工作、在外購房居住等原因，將戶口遷出本村，造成大量住宅閑置；部分村民因結婚分戶等原因已在村內單獨申請建房居住，后又繼承其父母或親戚生前所居住的房屋，導致一戶多宅和房屋閑置，造成了農村集體建設用地的粗放利用和浪費。

二、盤活農村集體建設用地的探索和經驗

（一）平輿縣探索“人地掛鉤”機制

平輿縣面積1282平方千米，轄19個鄉鎮、街道，223個行政村，1741個自然村，總人口99萬，耕地面積8.93萬公頃，農業人口76萬。2012年底，平輿縣被省廳確定為人地掛鉤試點縣后，以建新拆舊和退宅進城為重點，深入開展人地掛鉤工作，縣政府出臺了《平輿縣人地掛鉤工作激勵約束機制》《平輿縣農村宅基地退出補償機制》《平輿縣涉農項目資金整合機制》《平輿縣促進農民進城獎勵機制》等文件，為推進人地掛鉤工作提供有效保障。截至目前，全縣25個試點村中，已拆遷舊房3100戶，7個自然村實施整體搬遷，830多戶已退出宅基地，已整理233公頃。

具體做法：整合資源，創新融資。一是設立基金。平輿縣政府建立1.5億元的人地掛鉤基金，專賬專用。二是整合涉農資金，對所有涉農資金進行整合，優先用于土地綜合整治村，共整合資金1.3億元，用于村莊拆舊復墾和新村基礎設施及公共設施建設。三是吸引社會資金參與，積極籌措、引入社會資金12億元，開展土地、村莊整治。四是加大信貸支持力度，完善對人地掛鉤的金融服務，對人地掛鉤區建房購房發放小額貸款，特別困難的農戶，利息由財政貼息。

規范新農村建設運作。建設新區優先選擇在縣城周邊和鄉鎮政府所在地，原則上停止宅基地審批，鼓勵農民向城鎮和新型農村社區轉移。退宅農民安置區一期主體占地面積6.67公頃，按成本價給退宅進城農民。

構建機制，強化保障。一是完善土地流轉和宅基地退出機制。對跨村在新區建房的，用地按照“平等協商、等價交換”原則，落實建房用地。農民從老村莊搬到新村，安排宅基地的，節余宅基地復墾后交原住戶承包管理使用；搬到新村多層樓房或進城購房居住的，原宅基地復墾后全部交原住戶承包管理使用；不愿意承包的，給予補償。二是鼓勵農民進城。平輿縣進一步深入調研，逐村逐戶了解群眾意愿，制定《關于鼓勵土地綜合整治人地掛鉤項目區農民進城居住的意見(試行)》，給退宅進城農民更加優惠的政策，退宅農民在縣城區安置農民退宅點購房的，經縣人地掛鉤辦核實確實退宅的，按成本價購房；進城落戶農民，享受原有的農村各項政策不變；自主創業的，減免稅費、提供小額貸款扶持；在產業集聚區就業的農民，免費享受職業技術指導、勞動保障代理服務，辦理城鎮職工養老保險、工傷保險。進城購商品房的，減免有關費用。

（二）正陽縣推行農村集體建設用地綜合整治

正陽縣是一個典型的農業大縣，全縣土地總面積1903平方千米，其中耕地面積14.24萬公頃，農業人口68.96萬，轄19個鄉鎮，287個行政村，3760個自然村，189800戶，平均每個行政村擁有13個自然村，平均每個自然村只有50戶、183人，農村居民點占地面積2.19萬公頃，平均每戶占有宅基地1153.3平方米，人均占有宅基地317.3平方米。據正陽縣2014年土地變更調查數據顯示，農村居民點占地21866.05公頃，若按人均集體建設用地120平方米的標準測算，全縣保留8275.2公頃的農村居民點用地即可滿足用地需求，其余的農村居民點用地均可逐步整理復墾為耕地，理論整治潛力為1.36萬公頃，按照先易后難的整治原則，只要政策有支持、資金有保障，今后幾年正陽縣村莊可整治0.67萬公頃左右。

具體做法：一是縣財政分別從補充耕地指標流轉收入和土地出讓收入中計提用于農業開發的資金以及從耕地開墾費中拿出一部分成立土地整治專項基金，專門用于農村建設用地整理復墾。二是明確鄉鎮政府作為舊村莊拆遷整理的責任主體，納入年度目標考核。鄉鎮政府是拆遷復墾項目的業主，國土部門進行業務技術指導。縣政府對鄉鎮政府按整理復墾節余建設用地面積實行包干撥付整治經費。三是復墾節約的節余建設用地指標用于城鄉建設用地增減掛鉤所得收益，實行縣、鄉、村三級按比例（2∶3∶5）分成。

正陽縣近年通過實施村莊綜合整治試點項目，對拆舊復墾區的整理，已整理出437公頃土地，其中2013年整理驗收99公頃，2014年整理驗收103公頃，2015年整理的235公頃。所有鄉鎮除去建新占用的面積之后都有節余指標，尤其是銅鐘鎮、彭橋鄉、蘭青鄉和新阮店鄉整理超過67公頃。

三、盤活農村集體建設用地的對策及建議

加強宣傳，增強意識。進一步創新宣傳方式，拓寬宣傳渠道，加大國土資源法律法規的宣傳力度，不斷增強廣大干部群眾的法律意識，提高依法用地的自覺性；切實增強社會各階層的責任意識，把節約集約用地、促進科學發展內化為廣大群眾的自覺行為。

規范管理，強化執法。嚴格按照有關規定，界定和控制鄉鎮企業、鎮村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等三類用地的范圍和規模，并納入土地利用年度計劃管理；針對目前農村集體土地亂占濫建和非法交易等行為，要進一步加大執法巡查力度，制止和查處亂占農用地進行非農業建設的違法違規行為，對違法占用耕地特別是基本農田的，要堅決依法處理到位。

多措并舉，節約集約。一是合理編制農村集體建設用地規劃。充分挖掘農村集體建設用地的潛力，將農村集體建設用地減少與城鎮建設用地增加有機結合，合理規劃調整農村集體建設用地布局，優化用地結構，降低人均建設用地面積，進一步促進農村集體建設用地節約集約、高效和可持續利用。二是積極推進農村居住工程建設。結合實際，實施村莊合并、集中興建多層民居，將城鄉統籌政策惠及大多數農民，落到實處。三是積極開展農村集體建設用地置換和掛鉤。通過置換和掛鉤的方式，將農村集體建設用地減少與城鎮建設用地增加相結合。通過整理復墾，將農村廢棄、閑置、低效利用的建設用地整理成耕地，并將整理復墾后取得的建設用地周轉指標由市統一調劑用于城鎮及工業園區項目建設。四是逐步建立農村住宅退出機制，實行有償使用。一戶多宅和超標準占地問題在農村具有一定的普遍性，要有效解決此類問題，應建立農村住宅退出機制，實行有償使用，利用經濟手段逐步促使農戶自愿交還多余住宅。

盤活農村集體建設用地意義重大，任務艱巨，實際操作過程中要緊密聯系本地實際，主動融入，尋找支撐點，依法依規、平穩有序推進。要積極探索新農村建設的新途徑、新方法，著力破解盤活利用集體建設用地的制約瓶頸，努力為社會經濟發展提供資源保障。

（作者單位：駐馬店市國土資源局）