草原生態環境損害賠償制度研究

文|衛草源

草原生態環境損害賠償制度研究

文|衛草源

黨的十八大把生態文明建設提高到“五位一體”總布局的戰略高度以來，黨中央、國務院出臺了一系列重大決策部署，推動生態文明建設取得積極進展，生態文明體制改革不斷深化。2015年4月和9月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》先后出臺；12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），提出了生態環境損害賠償制度改革的總體要求和目標，并對試點工作做出了具體安排。

草原是我國陸地面積最大的綠色生態屏障，是生態文明建設的主陣地。長期以來，因草原生態環境損害賠償制度不夠健全完善，破壞草原違法成本低的問題十分突出，迫切需要建立健全草原生態環境損害賠償制度。在國家組織開展生態環境損害賠償制度改革試點工作的同時，積極開展草原生態環境損害賠償制度研究，及時總結各地、各行業的成功做法，分析存在的主要問題，研究提出制定或修改相關法律法規和制度的建議，對加快建立健全草原生態環境損害賠償制度十分必要。

一、草原生態環境損害賠償制度的主要內容

1.草原生態環境損害賠償的范圍。《試點方案》提出，生態環境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。

由于草原不僅具有重要的生態功能，還具有重要的經濟價值。因此，草原生態環境損害賠償的范圍還應當包括損害草原行為對國家和公共利益造成的直接經濟損失。

2.草原生態環境損害的賠償義務人和賠償權利人。

（1）賠償義務人。《試點方案》提出，違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人，應當承擔生態環境損害賠償責任。

結合草原的實際情況，草原生態環境損害賠償義務人應當包括兩類：一是違反草原法律法規或者環保法律法規，造成草原生態遭受破壞或者嚴重污染的單位和個人，在由草原行政主管部門或者環保主管部門對其作出行政處罰，或者涉嫌犯罪由司法機關追究其刑事責任的同時，還應當承擔草原生態環境損害賠償義務。二是在草原上合法從事相關活動，非惡意造成草原生態環境損害的單位和個人。這些單位或者個人雖然不必受到行政處罰或者刑事處罰，但也應承擔草原生態環境損害賠償義務。

（2）賠償權利人。《試點方案》提出，試點地方省級政府經國務院授權后，作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作。

我們認為，僅由省級政府作為生態環境損害賠償權利人門檻過高，不利于賠償工作的實施和落實。在試點工作結束后，應當將賠償權利人的范圍擴大到縣級人民政府，即縣級以上地方人民政府作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，并可指定相關部門和機構負責生態環境損害賠償的具體工作。

3.草原生態環境損害鑒定評估。

（1）鑒定評估主體。《試點方案》提出，試點地方要加快推進生態環境損害鑒定評估專業機構建設，推動組建符合條件的專業評估隊伍，盡快形成評估能力。

從實際情況看，目前國家對生態環境損害評估機構設立的條件和要求以及資質認定還沒有明確的規定。在這種情況下，各級草原行政主管部門應當組織有關草原科研機構或草原技術推廣機構向相關主管部門申請辦理草原生態環境損害評估鑒定資質，盡快形成鑒定評估能力。同時，加強與司法機關的溝通銜接，確保人民法院認可鑒定評估結論。

（2）鑒定評估內容。《試點方案》沒有對鑒定評估內容做出明確規定。結合草原實際，我們認為草原生態環境損害的鑒定評估應當包括基底調查評估和損害鑒定評估兩方面的內容。

基底調查評估包括調查被破壞草原的類型、等級等基本情況，評估草原被破壞前的生態服務功能及其價值。

損害鑒定評估包括鑒定草原被損害程度，評估修復草原生態需要的時間和費用，測算修復期間草原生態服務功能的損失或者生態環境功能永久性損害造成的損失、測算損害造成的直接經濟損失等。

（3）鑒定評估方法。《試點方案》對鑒定評估方法也沒有作出明確規定。在這種情況下，農業部應當組織相關專家制定草原生態環境損害鑒定評估技術規程，明確草原生態環境損害鑒定評估的方法和流程，確保鑒定評估工作規范有序開展，提供的鑒定評估報告真實可信。

4.草原生態環境損害賠償的途徑。賠償途徑包括磋商賠償和訴訟賠償兩種途徑。

（1）磋商賠償。《試點方案》提出，經調查發現生態環境損害需要修復或賠償的，賠償權利人根據生態環境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協議。磋商未達成一致的，賠償權利人應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。賠償權利人也可以直接提起訴訟。就草原生態環境損害賠償而言，應當按照《試點方案》的規定，可以先開展磋商賠償，磋商不成的，再進行訴訟賠償；也可以直接進行訴訟賠償。

（2）訴訟賠償。根據《試點方案》規定，在磋商未達成一致的情況下，賠償權利人可以向人民法院提起草原生態環境損害賠償民事公益訴訟。除賠償權利人外，根據有關規定，相關社會組織和檢察機關也可以提起草原生態環境損害賠償民事公益訴訟。根據《環境保護法》第五十八條規定，符合條件的社會組織可以提起生態環境損害賠償民事公益訴訟。根據最高人民檢察院2015年制定的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》和全國人大常委會的授權，檢察機關可以在履行訴前程序后，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，向人民法院提起民事公益訴訟。

5.生態環境修復執行與賠償資金管理。《試點方案》規定，經磋商或訴訟確定賠償義務人的，賠償義務人應當根據磋商或判決要求，組織開展生態環境損害的修復。賠償義務人無能力開展修復工作的，可以委托具備修復能力的社會第三方機構進行修復。修復資金由賠償義務人向委托的社會第三方機構支付。賠償義務人自行修復或委托修復的，賠償權利人前期開展生態環境損害調查、鑒定評估、修復效果后評估等費用由賠償義務人承擔。賠償義務人造成的生態環境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方預算管理。

草原生態環境修復和賠償資金管理也應當根據以上方式開展。同時，賠償權利人還要加強草原生態環境修復情況的監督檢查，及時組織開展生態環境修復效果的評估，確保生態環境得到及時有效修復。

二、幾點建議

1.進一步完善生態環境損害賠償制度。建議國家在開展生態環境損害賠償制度改革試點的基礎上，及時總結成功經驗，進一步修改完善生態環境損害賠償的相關規定，爭取盡快形成責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。同時，建議在試點工作結束后，應當將賠償權利人的范圍擴大到縣級人民政府。就草原生態環境損害賠償而言，應當由縣級以上地方人民政府作為權利人，并可以指定縣級以上草原行政主管部門或者草原監督管理機構負責草原生態環境損害賠償的具體工作。此外，如果采取訴訟賠償的方式進行索賠，應當進一步明確草原行政主管部門或者草原監督管理機構具有提起草原生態環境損害賠償民事公益訴訟的主體資格。

2.加快推進草原生態環境損害鑒定評估機構建設。由權威機構對草原生態環境損害進行鑒定和評估，是開展草原生態環境損害賠償的重要基礎。國家應當明確生態環境損害賠償鑒定評估機構設立的條件和申報程序，并制定鑒定評估管理制度和工作程序。農業部應當組織各地加快推進草原生態環境損害鑒定評估機構建設，指導相關草原科研機構和技術推廣機構組建符合條件的專業評估隊伍，盡快形成獨立開展草原生態環境損害鑒定和評估的能力。

3.組織制定草原生態環境修復技術方案和修復標準。草原生態環境遭受損害后，修復被損害的草原生態環境是目的，而索賠損失費用只是手段。做好受損草原生態環境的修復工作，迫切需要規范的草原生態環境修復技術方案予以支撐，并且需要依據科學的修復標準來衡量草原生態修復是否符合要求。因此，農業部應當組織各地針對不同地區、不同類型的草原，盡快制定草原生態環境修復技術方案和修復標準，為草原生態環境修復提供技術支撐。

4.組織開展草原生態服務功能價值的評估測算研究。破壞草原生態環境的行為，不僅造成直接的經濟損失，還將造成更大的草原生態服務功能價值的損失，這些損失都應當是賠償的內容。但由于目前對草原生態服務功能價值的評估測算還缺乏科學依據，造成索賠困難。建議農業部組織專家積極開展草原生態服務功能價值的研究，為科學評估測算草原生態服務功能價值提供科學依據。