對公有住房征收補償方法的探討

文/夏菲 重慶市巴南區國有土地上房屋征收中心 重慶 404100

對公有住房征收補償方法的探討

文/夏菲 重慶市巴南區國有土地上房屋征收中心 重慶 404100

目前，國內對公有住房的征收補償方式未形成統一規定，各地政策不盡相同。本文試圖對占主流的兩種方法進行優劣比較后，提出對公有住房征收補償方式的制度構想，以解決實踐操作中的難題。

公有住房；貨幣補償；產權調換

公有住房（以下簡稱公房）是指由政府和國有企業﹑事業單位投資興建﹑銷售的住宅。在城市規劃建設過程中常常涉及對公房的征收工作。這項工作不但涉及到征收人（政府征收部門）和被征收人（房屋所有權人），還涉及到房屋承租人（房屋使用人），且公房承租關系有別于私房承租關系，不能簡單地運用雙方的租賃合同關系來解決，所以公房征收不可避免面臨兩個問題，一是要對房屋所有權人進行補償；二是要對房屋承租人進行安置。那么，采取何種補償安置方式能夠保護房屋所有權人利益的同時又兼顧房屋使用人的利益？

一、兩種征收補償方式的優劣

國務院《征收條例》考慮承租關系屬于民事合同法領域范疇，將征收補償對象限于被征收人（房屋所有權人），刪除了原《拆遷條例》關于租賃房屋補償安置的相應條款，使得公有房屋征收補償方面出現法律空白。各地為了避免操作上的困難，出臺了一些規定，但不盡相同。占主流的大概有兩種：一是實行貨幣補償，由產權人和承租人分成；二是實行產權調換，由承租人繼續承租。

（一）公房征收實行貨幣分成補償的優劣

1.優點：公房征收實行貨幣補償充分考慮了公房歷史發展過程中出現的特殊情況。一是公房使用權可自由交易﹑轉讓。公房出現的初衷是為了解決城鎮職工的住房困難問題，帶有一定的福利性，其價值的體現是收取房租，達到以租養房，用于房屋的修繕和維護。但實踐中存在大量免租﹑欠租現象，導致出現以租不能養房的局面。因此，為了盤活公房，很多地方都從政策上允許公房使用權交易﹑轉讓，按一定比例提取使用權轉讓金，且使用權交易價格由市場調節，雙方協商，據調查，跟同期商品房價格不相上下，也就是說經過轉讓獲得公房使用權的承租人是支付類似房屋買賣價格的費用的。二是公房拆遷時承租人繳納了超面積安置費。因拆遷所調換房屋一般都比被拆公房面積大﹑結構好﹑造價高，必然涉及到補差價的問題。而公房所有權人長期入不敷出的經營狀況導致其無力承擔超面積部分差價，于是承租人就承擔了繳納超面積安置費的責任，從理論上來說，超面積部分的產權應當屬于承租人所有，但實踐當中產權仍然是屬公有的，當再次面臨征收時矛盾就顯現了。公房征收采取貨幣分成補償方式充分考慮了承租人所投入的成本，通過貨幣收益分成較好地解決了租賃雙方的利益分配問題，有利于加快和推進征收工作的開展。

2.缺點：一是有悖于國有資產處置的程序和原則。公房征收實行貨幣分成補償，相當于變相處置國有資產，違背了國有資產處置審批制度和招拍掛的處置程序，間接地導致國有資產流失。二是承租人獲得貨幣補償分成缺乏有效的法律依據。房屋征收補償時針對物權的補償，包括房屋部分的自物權和土地部分的用益物權，物權的收益權只有權利人才能享有，且物權具有排他性，及權利人以外的任何人都負有不得侵犯或妨礙的義務，因此，只有房屋所有權人才能獲得基于房屋所有權和土地使用權喪失的補償。由此可見，承租人獲得貨幣補償分成難以找到法律上的依據。三是承租人獲得貨幣補償分成打破了利益均衡格局。房屋承租人隨著房屋租賃關系的變化而不斷更換， 而房屋是不變的，征收實施時，最終的合法承租人取得了巨額的貨幣補償收益，哪怕僅承租一兩個月， 而在他之前的承租戶，盡管承租了幾十年也得不到分文，因此導致了承租人利益之間的不平衡；另外，承租人和所有權人之間也存在著收益不平衡，承租人支付的租金與產權人支付的費用（折舊維修費﹑管理費﹑土地使用費等）相比相差甚遠。而一旦征收，真正由產權人獲得的收益微乎其微，相反承租人卻可以獲得巨額收益，也就是說承租人分文未付白使用了所有權人幾年或幾十年的房屋使用權，這顯然違背了租賃合同“雙務”的性質。四是無法解決因產權和管理權分離帶來的問題。直管公房經過資產下劃，將產權和管理權進行了分離，產權往往劃歸政府公共事業行業國有公司，管理權歸屬房管部門，而政府提供公共產品和服務所需要的資金一部分依賴于這類國有公司進行信貸融資，所以大部分劃歸這類國有公司的直管公房都被用于抵押融資。一旦這些已抵押公房被實施征收，銀行有權行使優先受償權，顯然實行貨幣分成補償方式無法實現銀行的優先受償權。

（二）公房征收實行產權調換的優劣

1.優點：一是盤活存量，實現公有房屋的保值增值。公房征收時通過等價值或超價值選取產權調換房屋，可以間接達到盤活存量，實現公有房屋保值增值的目的，即通過以舊換新節省大量房屋修繕維護費用從而實現公有房屋隱性價值的提高，或通過以地段差﹑面積小﹑結構差﹑價值小的房屋調換成地段好﹑面積大﹑結構好﹑價值大的房屋實現公有房屋顯性價值的提高。二是保障性住房的體量不減少，實現階梯性保障政策的保障目標。保障性住房包括直管公房﹑廉租房和公租房三大塊。廉租房和公租房是政府投資新建的保障性住房，受建設周期等因素的影響短期內增量變化不大。那么，要滿足社會不斷增長的保障性住房需求，就需要政府在保證保障性住房總體量不減少的前提下擴大保障性住房建設。公房征收實行產權調換能保證保障性住房總體量不下降，從而實現直管公房﹑廉租房﹑公租房三個階梯保障，滿足社會不同群體的保障需求。三是能夠解決公房管理部門工作人員的生存和發展問題。因各地公房管理部門（房管所）的經費形式不同，有全額撥款﹑差額撥款和自收自支三種類別，對自收自支型公房管理部門來說，工作人員的生存和發展都得自謀出路，也就是靠收取租金過活，若公房征收實行貨幣補償分成，那么公房管理部門的工作人員該何去何從，這個問題不容忽視。若實行產權調換則不存在該問題，相反因產權調換房屋價值和面積的相應增加可以對租金做一些上浮調動，因租金的上漲必然會提高公房管理部門工作人員的工作積極性。四是實行產權調換，由原承租人繼續承租符合“買賣不破租賃”的民法精神。民事合同法規定“買賣不破租賃”，即在租賃關系存續期間，即使所有權人將租賃物讓與他人，對租賃關系也不產生任何影響。這一民法精神運用到公房征收中，就是將公房征收補償視作互易買賣，所有權人取得產權調換房屋后，與原承租人重新簽訂房屋租賃合同，由原承租人繼續承租使用。這樣既保障了所有權人物權的實現，又保護了承租人的合法權益，同時有利于維護社會經濟秩序的穩定，體現了法律所追求的秩序價值目標。

2.缺點：公房征收實行產權調換也面臨一些操作上的難題。一是產權調換差價從何而來？若實行產權調換，為了實現國有資產的保值增值，必然要選擇等價值或超價值的產權調換房屋，那么被征收房屋與所調換房屋之間的差價由誰負擔，從何而來？長期以來直管公房實行低租金﹑福利制，作為房管部門確實無力承擔這部分差價。如何解決這個問題，已是當務之急。二是實行產權調換忽略了承租人所投入的成本，容易成為征收工作順利推進的障礙。如前所述，承租人在獲取公房使用權和行使公房使用權的過程中投入了一定的成本，如使用權轉讓費和超面積安置費等，而實行產權調換回避了承租人成本投入問題，若承租人不認可該補償方式，則征收工作難以推進。

二、公房征收補償方式的制度構建

通過前面的分析，我們可以看到兩種補償方式都各有優劣，且貨幣分成補償弊大于利，產權調換利大于弊。那么，針對公房征收補償方式的制度構建原則上應以產權調換為主，同時吸收貨幣補償的優點來彌補產權調換的缺點。該制度設想可以從兩條線來把握：一是吸收貨幣補償的優點在征收補償前設置一個資產處置程序，或將公房出售給承租人，或產權單位通過使用權回購解除租賃關系；二是發揮產權調換優勢，對無法處置或無法達成解除協議的一律實行產權調換。建議從立法層面對公房征收補償方式進行明確，設置相應條款“（一）征收公房，產權單位應按照相關政策和程序明確被征收房屋的處置意見，并按該處置意見與承租人簽訂出售協議或解除租賃關系協議，房屋征收部門按照處置意見和協議實行征收補償。（二）未明確處置意見或未達成解除租賃關系協議的，房屋征收部門應對被征收人實行房屋產權調換。產權調換的房屋，由原承租人繼續承租，被征收人應當與房屋承租人重新簽訂房屋租賃合同。”從而避免因法律政策上的空白帶來實踐操作中的困難。

此外，對于產權調換的差價由誰負擔的問題，可以采取以下兩種思路解決：一是超面積部分差價由承租人先行墊付，之后可以抵繳租金或由房管部門在盈余的情況下按照銀行同期貸款利息還本付息；二是超面積部分差價由安置房供應者（開發商）承擔，房屋管理部門將超面積部分租金收入讓渡給開發商。

夏菲（1984年7月），女，湖南益陽人，法學碩士，中級經濟師，主要研究方向：行政法﹑房屋征收經濟法律實踐。