中國林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的特點(diǎn)、問題和改革對策

呂惠

（呼和浩特市新城區(qū)林業(yè)局，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010050）

中國林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的特點(diǎn)、問題和改革對策

呂惠

（呼和浩特市新城區(qū)林業(yè)局，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010050）

對我國當(dāng)前的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度特點(diǎn)進(jìn)行闡述，分析林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，主要是法律政策限制了權(quán)利主體，農(nóng)戶收益權(quán)容易受到侵犯，林權(quán)制度中的權(quán)、責(zé)、利復(fù)雜不統(tǒng)一，林業(yè)政策變動(dòng)帶來林權(quán)糾紛，人為因素影響產(chǎn)權(quán)交易等。據(jù)此提出深入完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，依法治理林業(yè)產(chǎn)權(quán)，通過林業(yè)新“三定”明晰財(cái)產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶投入林業(yè)的積極性，通過規(guī)范政府行為來保護(hù)產(chǎn)權(quán)行為。

林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度；特點(diǎn)；改革；權(quán)利主體

1 林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的特點(diǎn)

1.1 產(chǎn)權(quán)關(guān)系受約束

我國的林地分為國家所有和集體所有2種產(chǎn)權(quán)，在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的情況下，經(jīng)營者就不具備林地的完整權(quán)能，這項(xiàng)不完整的全能需要采取政策措施進(jìn)行規(guī)定；林業(yè)要發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大效益，需要政策來規(guī)定；在處理林木時(shí)必須受到森林資源管理制度、林地管理制度的約束。由此可以看出我國林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的復(fù)雜性，產(chǎn)權(quán)關(guān)系受到了政策的約束，對林木的占有、使用、收益、處分受到法律、政策的規(guī)制和約束。

1.2 經(jīng)營形式和行政隸屬體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸屬

林業(yè)產(chǎn)權(quán)因?yàn)槎鄻踊牧謽I(yè)經(jīng)營體制而呈現(xiàn)出多種形式，根據(jù)所有權(quán)及其紐帶關(guān)系，可以將林業(yè)產(chǎn)權(quán)分為國有、集體、承包、租賃和拍賣5種形式；根據(jù)政策規(guī)定來劃分，可以分為自留山、責(zé)任山、集體統(tǒng)管山3種類型；根據(jù)行政隸屬和林木所有，可以劃分為國有林、社有林、村有林、組有林和個(gè)人所有林，此處的國有林為縣以上政府擁有，社有林指產(chǎn)權(quán)隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。對于隸屬國有的林地、林木和森林，隸屬哪一級政府管轄，該政府就擁有該林地林業(yè)所有權(quán)及其派生的權(quán)力。而對于林地承包者來講，只能擁有對林間副產(chǎn)品、林下產(chǎn)品的采集利用權(quán)。

2 林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度存在問題

2.1 法律政策限制了權(quán)利主體，收益權(quán)容易受到侵犯

當(dāng)前我國林地的產(chǎn)權(quán)制度非常明晰，然而權(quán)利主體較為模糊，很多法律政策架空了林地權(quán)利主體的權(quán)利，具體的林種權(quán)被有關(guān)部門制約，森林、林木受到森林采伐限額限制，集體經(jīng)濟(jì)組織無法處分林權(quán)，只有縣一級政府才有權(quán)處分。當(dāng)前對林權(quán)權(quán)利人的處分權(quán)沒有具體落實(shí)，現(xiàn)有的法律、政策限制了森林、林木的轉(zhuǎn)讓、拍賣、采伐利用權(quán)，在層層控制和審批制度下，使得處分權(quán)流于形式。我國的林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，林業(yè)稅費(fèi)種類繁多、不規(guī)范，缺乏林業(yè)稅費(fèi)的優(yōu)惠政策，侵犯了所有者的權(quán)益。

2.2 權(quán)、責(zé)、利復(fù)雜不統(tǒng)一

林權(quán)制度中對權(quán)、責(zé)、利的規(guī)定錯(cuò)綜復(fù)雜，各種權(quán)益相互交織。較為顯著的就是林地的承包經(jīng)營，林地的所有權(quán)歸集體，而承包人只有林地使用權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。其中對于使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有規(guī)定，需要2/3以上的集體組織成員或代表同意才可以，也就迫使承包者放棄承包合同，由集體組織來重新簽訂承包合同，這與法律規(guī)定的承包者享有轉(zhuǎn)讓權(quán)有所不同。而在承包山的林木所有權(quán)轉(zhuǎn)讓方面存在更加復(fù)雜的權(quán)責(zé)利問題，這是由于林木與林地是一體的，使得林木購買者不能享有林地的占用權(quán)，導(dǎo)致了承包者的林木轉(zhuǎn)讓權(quán)不能實(shí)現(xiàn)。

2.3 林權(quán)糾紛

我國的林業(yè)政策經(jīng)過多次變化，增加了農(nóng)村林權(quán)爭議、糾紛問題。林權(quán)證存在不規(guī)范現(xiàn)象，導(dǎo)致了邊界糾紛問題。在經(jīng)過林權(quán)變動(dòng)后，一些農(nóng)村未能及時(shí)對林權(quán)登記手續(xù)進(jìn)行變更辦理，導(dǎo)致有關(guān)部門處理問題較為復(fù)雜。

2.4 人為因素影響產(chǎn)權(quán)交易

我國現(xiàn)有的法律政策限制了林木所有權(quán)和使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易上，集體林地并不完全擁有處置權(quán)。在承包責(zé)任制下，山林承包是“誰造誰有”、可以轉(zhuǎn)讓的，由于在林木與林地不能分割的限制下，使得林木交易不能占用林地，導(dǎo)致不能自由買賣活立木。當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)交易在本質(zhì)上屬于對使用權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)的租賃。鄉(xiāng)村集體所有者對活立木交易進(jìn)行強(qiáng)力控制，無法實(shí)現(xiàn)活立木的交易。

2.5 國有林場的所有者缺位

國家所有的林地、林圃名義上屬于國家產(chǎn)權(quán)，然而事實(shí)上很多企業(yè)無償占有國有林地，使得國有林地沒有明確的產(chǎn)權(quán)主體，存在責(zé)任和權(quán)利模糊的情況，沒有明確指出誰是出資人、誰是經(jīng)營者、誰是監(jiān)管人，各種權(quán)利主體關(guān)系紊亂。總體來說，存在政企、事企不分的情況，國有林地長期缺乏監(jiān)管。

3 林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度深化改革對策

3.1 進(jìn)一步完善林業(yè)法律體系

健全、清晰的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，能夠保護(hù)公民法人的林業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，有利于依法治理林業(yè)產(chǎn)權(quán)。由此，要做好以下工作：①在《物權(quán)法》中對林地承包經(jīng)營權(quán)制度進(jìn)行明確規(guī)定，規(guī)范林地承包權(quán)的法律制度，明確保護(hù)林地承包權(quán)中完整的物權(quán)；②對自留山、自留地的林地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)定，產(chǎn)權(quán)所有者擁有永久的使用權(quán)，而責(zé)任山應(yīng)有長期使用權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織享有名義所有權(quán)；③在法律條款中明確界定“私有林”含義，將私有林受納入法律保護(hù)范圍；④用法律形式固定自“三定”以來那些成熟的政策，明確規(guī)定法定經(jīng)營主體，使得所有權(quán)能夠穩(wěn)定下來，將林業(yè)經(jīng)營權(quán)搞活，保證農(nóng)戶的林業(yè)收益權(quán)和對林地、林木的處置權(quán)得到落實(shí)；⑤對于私有林和林地承包權(quán)允許自由處置，可以進(jìn)行抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、繼承；⑥國家政策的制定要符合法律，不得抵觸侵犯限制所有者的經(jīng)營行為［1］。

3.2 全國林業(yè)工作會(huì)議全面開展林業(yè)新“三定”

將林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和市場主體用法律制度進(jìn)行規(guī)制，能夠促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展。由此，可以通過召開全國林業(yè)會(huì)議，對林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行深化改革，使得山林權(quán)屬、經(jīng)營主體、公益林都得到規(guī)范和明確認(rèn)定劃分，在原有林業(yè)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，明確劃分規(guī)定林業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，既能保持林業(yè)政策的穩(wěn)定延續(xù)，又能調(diào)動(dòng)農(nóng)村農(nóng)戶發(fā)展林業(yè)［2］。

3.3 規(guī)范政府行為，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)

林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度要落實(shí)，需要政府對林業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營行為給予支持，不能有干涉行為，制定的行政審批制度要符合市場規(guī)則，不能與市場規(guī)則相違背，盡量不加重林業(yè)經(jīng)營者的稅賦。此外，需要依法維護(hù)好地方經(jīng)濟(jì)與治安環(huán)境，為經(jīng)營者提供良好的經(jīng)營環(huán)境，維護(hù)其合法權(quán)益。

4 結(jié)語

在已有林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的深入改革，分析我國林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，從而解決林業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛、矛盾隱患，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而使得林業(yè)能夠發(fā)揮良好的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。

［1］王蘭會(huì)，孔越，鄭海鷹.權(quán)屬結(jié)構(gòu)對森林資源采伐影響的實(shí)證研究［J］.中國人口.資源與環(huán)境，2013（S2）：404-407.

［2］朱永生，周爾宋.吉安縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題及建議［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2014（12）：191.

F326.2

A

1674-7909（2016）26-32-2

呂惠（1979-），女，本科，中級園林工程師，研究方向：林業(yè)、園林。