建設城鄉食品藥品監督管理體系的實踐與探索

◎吳維忠，沈朝相

（大關縣食品藥品監督管理局，云南 大關 657499）

建設城鄉食品藥品監督管理體系的實踐與探索

◎吳維忠，沈朝相

（大關縣食品藥品監督管理局，云南 大關 657499）

針對如何建設城鄉食品藥品監督管理體系的體系，結合工作實際和調查研究，探索提出一些新的思路。

城鄉；食品藥品；監管體系

“國以民為本，民以食為天，食以安為先”，食品藥品安全作為人類生存的第一需要，直接關系到人民群眾“兩個天”（民以食為天，人命關天），直接關系著人民群眾身體健康和生命安全，直接關系到人類民族的興衰存續。而城鄉食品藥品市場是直接面對廣大鄉村人民群眾的“大市場”，是食品藥品安全監管的“主陣地”，更是食品藥品安全事故易發多發的“高危區”，城鄉食品藥品監督管理更是保障廣大鄉村人民群眾飲食用藥安全的“最后一道防線”“安全紅線”和“高壓線”。所以，探索建立和優化城鄉食品藥品監督管理體系是縣級食藥監部門歷年工作的重中之重。

如何加快推進城鄉食品藥品監督管理體系建設進程，推進城鄉監管一體、協調聯動、務實高效，筑牢基層網底，守護好食品藥品安全最敏感、最脆弱的“神經末梢”。筆者有以下幾點思考。

1　大關縣城鄉食品藥品監督管理體系建設現狀

“十二五”期間，大關縣食藥監局在縣委縣政府的領導下，嚴格按照國家省市食藥監局工作要求，結合地方實際，因地制宜，大膽探索，積極創新，城鄉食品藥品監管度管理體系建設成效明顯。

1.1城鄉監管力量逐步充實

以機構改革為契機，積極破除過去食品藥品安全“九龍治水”的監管積弊，進一步完善監管職能的科學配置，在各鄉鎮設立食品藥品監管所和檢驗檢測站，在各村（社區）設立食品藥品監管協管員，并積極整合監管資源，堅持監管中心下移，推動監管力量、執法裝備、工作經費向城鄉接合部向鄉村轉移，進一步充實城鄉基層一線食品藥品安全監管執法力量。同時，積極組織食藥監干部職工、鄉鎮食品藥品監管所人員、鄉鎮負責食品藥品安全工作人員、村協管員開展法律法規知識培訓、安全常識培訓、務實監管執法培訓，基層一線食品藥品監管執法隊伍素質進一步提升，為城鄉食品藥品監管奠定了堅實基礎。

“十二五”期間，大關縣食藥監局機構改革后，新承接食品生產、食品流通監管及食安委辦綜合協調職能，人員編制從原來24個增加至53個，在崗人員從原來的12個增加至38人，并在9個鄉鎮設立食品藥品監管所，全縣83個村（社區）設立食品藥品監管協管員，實現全覆蓋，通過調動、考錄等方式，鄉鎮監管所到崗履職9人，83個村社區協管員全部到崗履職。選派機關干部職工外出參加學習培訓146人次，機關組織“書記講黨課”“專業講壇”等能力提升培訓48期，培訓干部職工860余人次。

1.2宣傳培訓深入開展

大關縣食藥監局積極創新城鄉食品藥品宣傳和培訓工作機制，以“3.15”“綜治維穩宣傳月”“安全生產月”等宣傳活動為契機，以微博微信、短信平臺、報刊、電視臺和官方網站等傳統媒體和新興媒體為平臺，以“安全知識競賽”“主題征文”“演講比賽”等活動為載體，以“集中培訓”“聯合職能部門到鄉鎮上門培訓”等方式為重點，創新性印發宣傳畫歷、宣傳筆記本、宣傳紙杯、宣傳單和宣傳冊等宣傳資料，積極組織開展“食品安全宣傳周”“藥品安全宣傳月”、新《食品安全法》培訓、“新版GSP認證培訓”等各類宣傳培訓活動，確保了食品藥品安全宣傳宣傳“六進”（進機關、進社區、進學校、進鄉鎮、進社區、進村組）順利開展，確保了培訓到企業負責人、質量管理人、從業人員等“三個第一責任人”。通過全方位、全覆蓋、零遺漏的宣傳培訓，大幅提升了城鄉食品藥品企業人員的規范管理意識和鄉村群眾的安全意識。

“十二五”期間，共開展城鄉各類食品藥品安全知識及法律法規宣傳121次，展出展板1 600余塊次，播放音頻視頻860余h，發出宣傳短信8萬余條，印發各類宣傳材料160 000萬余份；開展知識競賽、活動征文、演講比賽、團體騎行大賽等各類活動10余次，參與人員達2 400余人次；開展各類食品藥品安全知識培訓90余次，培訓食品藥品企業管理人員、從業人員、基層監管人員、協管員等共計39 000余人次。

1.3城鄉食品安全綜合監管成效明顯

大關縣食藥監局認真履行食品安全綜合監管職責，認真落實食品安全監管責任制和責任追究制，食品安全委員會成為政府管理食品安全的重要“抓手”。深入開展城鄉餐飲服務量化分級管理、食品經營店示范單位創建工作，規范食品生產企業、流通企業、餐飲單位和食堂食品采購索票索證行為，進一步加強對農村地區集體聚餐監管。5年來，大關縣完善了城鄉食品安全信息發布制度，建立了城鄉食品安全信息網；全面落實城鄉食品安全重大事件預警預案，組織開展城鄉重大食品安全事故應急演練，建立城鄉食品安全重大事件預警機制和應急救援體系，全面提高了處理城鄉突發食品安全事件和事故的能力，多次牽頭完成重大活動食品安全保障工作；提前主動介入城鄉餐飲環節、食品生產環節和流通環節食品安全監管，確保了各次機構改革期間監管不缺位；縱深推進問題乳粉、地溝油、食品添加劑等城鄉食品安全專項整治30余次，食品違法案件得到及時查處，食品生產經營秩序逐漸好轉。

1.4城鄉藥品和醫療器械質量安全總體可控

大關縣食藥監局堅持把城鄉集中整治和日常監管相結合，拉網式檢查與交叉檢查相結合，快檢與抽樣相結合，行政監督與技術監督相結合，整頓與規范相結合，監督檢查與建章立制相結合，堅持標本兼治、重在治本，建立健全城鄉聯合長效打假機制，構建“大稽查”格局，確保監管全覆蓋。在藥品安全責任環節，積極推動構建藥品安全責任體系，與公安、工商等部門建立了長期的打擊藥品犯罪行為的聯合執法機制；在藥品流通環節，強化新版GSP監督檢查，創新監管方式，嚴防GSP回潮，完成了新一輪新版GSP認證工作，依法淘汰了一批經營滑坡、管理失范、屢查屢犯的藥品經營企業；強化日常監管，多次舉行“拉網式”檢查和交叉檢查，做到了“村村進、店店查”，做到了監管無盲區，重點打擊了掛靠經營、超方式超范圍經營等行為，對城鄉出售假劣藥品的企業進行了依法嚴厲查處；深入開展農村藥品、中藥材和中藥飲片、疫苗、特殊藥品等專項整治和專項監督檢查活動。在藥品使用環節，加大了對城鄉醫療機構藥房的監管，督促縣鄉村三級醫療機構藥品管理制度的落實，進一步加大對醫療機構“規范藥房”建設；加大了對學校醫務室用藥的監管；落實專人負責藥品不良反應監測和特殊藥品監控，不斷提高藥品安全事故預警和應急能力。

1.5自辦宴席監管取得重要突破

大關縣食藥監局始終將農村自辦宴席作為監管重點，積極完善農村自辦宴席申報備案，堅持重心下移，完善《村規民約》，加強宣傳培訓，促進行業自律。一是積極促成縣食安委聯席會議暨農村自辦宴席集中整治工作會下移到鄉鎮召開，重點組織鄉鎮站所人員、中心校及各村完小食品安全負責人、村協管員、各村自辦宴席總管、廚師和紅白喜事餐館負責人參會。聯合農業、畜牧、衛生、食藥監局、工商、經貿、教育和新聞中心等主要成員單位分別就各自職責范圍內食品安全監管作專業培訓。二是由各鄉鎮人民政府與紅白喜事餐館負責人、各村委會與農村自辦宴席紅白喜事總管簽訂自辦宴席目標責任書和承諾書，公布投訴舉報專線，并嚴格上墻公示，自覺接受大眾監督。三是堅持“健康安全、節約方便”的原則，幫助和指導各村委會制定農村自辦宴席村規民約，規定自辦宴席廚師由村委會統一造冊登記，統一開具證明分批分期組織到鄉鎮衛生院和縣疾控中心進行免費體檢，統一組織定期參加縣鄉兩級自辦宴席安全管理培訓，并對自辦宴席現場實行菜單公示，明確將自辦宴席納入有獎舉報，鼓勵學生、青年等群體參與自辦宴席及農村食品安全監管。村規民約還鼓勵各村成立統一規范的自辦宴席籌辦委員會、農村食品安全監督委員會等民間行業組織，實行雙向約束，通過民間行業組織監督和自律，提高安全砝碼。

“十二五”期間，完善農村自辦宴席監管辦法及管理制度19個，簽訂自辦宴席總管、紅白喜事餐館負責人等目標責任書1 500余份。

1.6信息化建設水平不斷提高

5年來，大關縣食藥監局積極探索監管新路，致力于將電子信息、互聯網、大數據等科學技術與城鄉食品藥品監管深度融合，提高監管效能。以“一庫兩臺兩微三網”（監管資源信息數據庫；短信平臺、電子監管平臺；微博、微信；政務信息網、機構紅頁網、食品藥品監管網）為軸心，不斷加快食品藥品信息化建設進程，逐步實現了“一庫查詢、一站式管理、一鍵看企業現場”，信息化監管水平明顯提高。“十二五”期間，已建成食品藥品監管信息數據庫，已開通短信平臺，已建成食品電子監管平臺和藥品電子監管平臺，30家食品企業納入食品電子監管平臺，藥品批發企業和基本藥物主營機構實現電子監管全覆蓋，已開通官方微博，政務信息網、機構紅頁網信息發布量大幅提升，視頻會議系統建設穩步推進，信息化監管水平再上一個新的臺階。

總的來說，“十二五”期間，大關縣食藥監局共牽頭組織城鄉食品藥品安全專項整治120余次，出動執法人員9 700余人次，檢查食品藥品經營單位近46 000余家次，共查處違法行為380余件，罰款近55萬元，有效防止了重特大食品藥品安全事故發生。全縣食品藥品監管能力取得長足進步。

2　城鄉食品藥品監督管理體系建設存在問題

2.1基礎條件薄弱

縣域經濟發展相對滯后，城鄉食品藥品企業基礎設施落后，硬件設施投入不足，鄉鎮食藥監所辦公條件落后，專業執法裝備匱乏。

2.2隊伍建設任務重

城鄉食品藥品執法人員專業素質還有待進一步提升，鄉鎮兼職食品藥品工作人員專業知識不足，重點是村級食品藥品協管員文化程度不高，能力素質與工作需要不相匹配。

2.3從業人員素質不高

特別是食品行業準入門檻低，從業人員素質不高，許多從業人員只是小學文憑，食品安全意識缺乏，規范管理意識較差。

2.4信息化建設普及不廣

城鄉接合部、鄉村一級電子監管信息平臺普及度不高，覆蓋不廣，處于推廣初期。

2.5示范引領作用不強

城鄉食品藥品守信激勵和失信懲戒機制不健全，城鄉食品藥品企業“紅黑”名單、“紅黑”榜信息公示較少，試點示范企業創建少，示范引領作用不強。

3　城鄉食品藥品監督管理體系建設的探索與思考

3.1制定城鄉優惠政策，加快基礎設施建設

食藥監部門在研究食品藥品安全問題、分析安全形勢、風險監測、制定監管政策時，要進一步強化城鄉食品藥品監管政策傾斜，加大對城鄉食品藥品安全問題的調查研究和科學分析，制定出更多科學、合理、針對性強的城鄉食品藥品監管政策、規章、制度。且在未來面臨的“三合一”（工商質監食藥監合并成立市場監督管理局）機構改革過程中，縣級黨委政府在鄉鎮設立市場監管所時，要在機構設置、人員編制方面給予更多政策傾斜。同時，加大城鄉食品藥品監管工作經費投入，加大基層設施建設力度，解決與工作需求相匹配的獨立辦公場所，購齊配套辦公設備、快檢設備、執法裝備，加快推進資源整合，有序推動監管人員、工作經費向城鄉轉移，為城鄉食品藥品安全監管提供堅強保障。

3.2強化隊伍能力建設，提高隊伍專業素質

一是探索建立選派食藥監部門專業執法人員到食品藥品研究院等大學院校深造工作機制，實行半脫崗、全脫崗深造，完善教育深造保障政策，加強深造人員學習教育經費保障，鼓勵執法人員積極參加深造，提高自身素質。二是積極選派干部職工到省市參加專業業務培訓，實行“走出去”，通過交流學習、參觀考察等途徑，拓寬視野，增長見識。三是食藥監部門內部要常態化開展“專業講壇”“法律講堂”等集中學習培訓活動，采取集中培訓、交流學習、領導帶頭講、職工領學、業務能手講業務及交叉評學等方式，常態長效開展學習培訓，全面提升監管隊伍能力素質。四是要定期組織鄉鎮監管人員和村協管員知識培訓。采取分批選派外出交流學習、集中統一培訓、現場執法實踐培訓等方式，大力提高城鄉食品藥品工作人員及鄉村協管員專業知識儲備。通過各種技能培訓、法律培訓、業務培訓，全面提高城鄉食藥監管隊伍專業素質，提升行政執法效能。

3.3加強宣傳培訓力度，全面普及安全常識

縣級食藥監部門要積極探索創新城鄉食品藥品宣傳培訓工作機制，積極拓寬城鄉食品藥品安全宣傳渠道，積極改進群眾喜聞樂見的宣傳內容，大力推廣運用短信平臺、微博微信、二維碼掃描關注等新興宣傳媒體，加大城鄉宣傳投入，創新印制各類具有實用性、宣傳效果好、大眾喜愛的宣傳資料，加大宣傳力度、范圍、頻次，全面普及食品藥品安全常識，提高宣傳實效，促進城鄉群眾食品藥品安全意識、法律意識、自我保護意識、維權意識的提升。定期組織開展法律法規、規范管理、繼續教育等培訓，探索建立聯合職能部門常態深入鄉鎮上門培訓工作機制，督促企業落實管理主體責任，組織開展行業企業內部培訓，增強企業法人、質量管理人、從業人員安全意識和規范管理意識。

3.4推動城鄉聯合執法，深入開展專項治理

加強部門協調聯動、城鄉協調聯動，建立縣鄉村組“四級聯動”機制，實行一次檢查“五類人員”（縣級監管人員、鄉鎮分管領導、食藥監所人員、村協管員、村民小組長，村民小組長重點針對農村自辦宴席）參與，破除“孤立檢查”，即縣級職能部門檢查完，處罰完，鄉鎮人民政府、鄉鎮監管所、村協管員不知情的尷尬局面，破除一個部門“單打獨斗”現象，完善和優化城鄉食品藥品監管聯合執法工作機制，明確職責分工，避免推諉扯皮，推動聯合執法高效運轉。完善優化聯合執法齊抓共管格局，深入開展城鄉結合部食品藥品、高速公路沿線餐飲、鄉鎮農村集貿市場農產品、農村兒童食品、鄉鎮衛生院“規范藥房”、村藥品“兩網”（供應網、保障網）建設、城鄉“三小”企業（小作坊、小攤販、小餐飲）以及城鄉自辦宴席等重要領域和重要環節的專項治理，加大監督檢查、專項整治、監督抽驗、風險監測力度，嚴厲懲處城鄉各類食品藥品違法行為，促進城鄉食品藥品市場逐步規范。

3.5加速檢測能力建設，提高科學監管水平

整合城鄉檢驗檢測資源，積極爭取項目資金支持，在縣級設立綜合檢驗檢測中心，在鄉鎮設立檢驗檢測站，購齊必備的檢驗檢測設備，完成儀器計量認證，招錄專業檢驗檢測技術人員，強化檢驗檢測人員技術業務和能力素質培訓，促進快速履職，強化監督抽驗，提高水果蔬菜等農殘定性判斷快速檢測效率，提升監督抽樣的靶向性和命中率，全面提高城鄉檢驗檢測能力水平，為城鄉食品藥品質量安全形勢分析提供科學依據，為重點企業重點品種的風險監測提供技術支撐，提高應急處突應急檢驗保障能力，提高日常監管提供科學化水平。

3.6大力推廣電子監管，建立源頭追溯體系

加大城鄉食品藥品電子監管財政投入和財政補貼范圍和力度，實行食品藥品電子監管公共產品“政府購買+社會資本投資（PPP）”模式，對電子監管涉及光纜費用給予相應優惠政策，對企業采購的電子監管設備實行“免稅增補”（免去增值稅，增加補貼）政策，對電子監管公示大屏幕等公共產品實行政府購買或社會資本運營公共管理，減少企業費用和負擔，減少電子監管運營成本，破除城鄉電子監管推廣障礙，有序擴大城鄉食品藥品電子監管推廣范圍和覆蓋面，以電子監管為載體，規范食品藥品企業建立電子索證索票臺賬，建立全程可追溯的食品藥品源頭追溯體系，深入開展索證索票專項治理，逐漸消除市場“三無”食品藥品。

3.7加快誠信體系建設，發揮示范引領作用

結合“百千萬”示范創建工程、“藥品安全示范縣”、示范街道、示范集鎮和示范店創建活動，實行食品藥品安全“集鎮建設”，將城鄉食品藥品安全工作作為城鎮化建設、集鎮建設的軟實力、硬指標、硬任務，實行食品藥品企業示范創建工作“整鄉推進”和“整村推進”，要讓食品藥品安全示范創建工作與美麗鄉村、生態旅游觀光農莊有機結合，與培育地方食品藥品龍頭企業、創建地方品牌（如天然綠色無公害食品品牌、特色中藥材品牌）有機結合，與發展縣域經濟城鎮化服務業經濟有機結合，加快推進量化分級、綠色食品認證、有機食品認證、無公害農產品認證以及良心食品良心藥等各類示范創建和品牌創建工作，樹立城鄉食品藥品行業標桿，樹立“守法經營、誠信經營、良心經營”的食品藥品行業良好風氣，發揮示范引領輻射帶動作用，帶動城鄉食品藥品企業自覺規范管理，營造城鄉食品藥品企業自覺創先爭優的良好氛圍。

總之，城鄉食品藥品監管體系只要堅持“以城帶鄉、以城促鄉、傾斜鄉村、城鄉一體”的工作思路，加強法制制度建設和政策保障，加大經費投入，加大宣教培訓力度，加快建設一支人才結構合理、專業素質過硬的城鄉食品藥品行政執法隊伍，開展聯合執法，突出專項治理，強化源頭追溯和示范創建，相信“城鄉一體化”的食品藥品監管體系一定能夠早日建成。

Urban and Rural Food and Drug Supervision and Management System Practice and Exploration

Wu Weizhong， Shen Chaoxiang
（Food and Drug Administration of Daguan County， Daguan 657499， China）

How to build a system for urban and rural food and drug supervision and management system，the author explored some new ideas through practical work and research.

Urban and rural； Food and Drug； Regulatory system

F203

10.16736/j.cnki.cn41-1434/ts.2016.08.003