關(guān)注財政預(yù)算改革

徐光英

我國目前的財政預(yù)算編制方法陳舊，在政府資金預(yù)算公開的信息中，財政專戶資金、政府性基金等內(nèi)容未全部公開。財政資金管理部門未對政府資金進行全口徑預(yù)算管理，對游離于預(yù)算外的政府收支無法進行審查和監(jiān)督。針對財政預(yù)算編制過粗、透明度不高、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不力、約束不夠、老百姓看不懂等普遍反映的問題，我們必須要對目前財政預(yù)算進行改革。財政預(yù)算改革目的就是為了讓財政資金管理部門加強財政資金管理，借以提高財政資金使用效率。

一、現(xiàn)階段財政預(yù)算中存在的問題

（一）會計體系結(jié)構(gòu)不合理，財政資金未進行全口徑預(yù)算管理

1.預(yù)算會計體系結(jié)構(gòu)不合理，不能全面反映財政實際情況。我國現(xiàn)行的預(yù)算會計體系主要是不同行業(yè)分別執(zhí)行不同的行政單位會計制度和事業(yè)單位會計制度等，財政資金沒有統(tǒng)一在一個大會計體系里進行會計核算，而是被分割在幾個會計套帳中進行核算。現(xiàn)行的報告體系不能及時、全面的提供全部財政資金的會計信息，不利于管理部門對財政資金的管理和監(jiān)督。

2.收付實現(xiàn)制度會計信息質(zhì)量低下，不利于財政資金管理和績效考核。我國執(zhí)行的預(yù)算會計制度是收付實現(xiàn)制，但該制度不能體現(xiàn)“收入”與“成本”的配比，沒有進行同一期間內(nèi)相對應(yīng)的成本和費用的會計核算，不能真實反映行政事業(yè)單位績效與發(fā)生的行政事業(yè)成本之間的關(guān)系。收付實現(xiàn)制相對于權(quán)責發(fā)生制，會計信息質(zhì)量低下，難以反映單位經(jīng)濟活動的實質(zhì)和全貌，不利于對整個財政、事業(yè)資金的管理和業(yè)績考核。

3.未進行全口徑預(yù)算管理，預(yù)算制度在國有企業(yè)管理方面存在缺陷。政府與國有企業(yè)在財務(wù)、財政等方面有著緊密的關(guān)系，中央企業(yè)投資項目資金的來源是公款，國有企業(yè)超標準發(fā)放工資的支出也是公款，公款的管理必須按法定程序進行。而一些國有企業(yè)并未按預(yù)算執(zhí)行程序進行規(guī)范管理，因而違規(guī)發(fā)放薪酬福利等等問題依然“屢審屢犯”。政府每年給國有企業(yè)的投資、稅收優(yōu)惠、國有企業(yè)應(yīng)上繳國家的股息和紅利都未在政府預(yù)算報告中披露，中央部門和單位全資或控股企業(yè)尚未全部納入國有資本經(jīng)營預(yù)算等等。這些缺陷無不嚴重影響著預(yù)算的管理。

（二）預(yù)算編制透明度不高，預(yù)算編制方法陳舊

1.預(yù)算編制過粗，透明度不高。近幾年中央各部門在官網(wǎng)上公布的本部門收支預(yù)算總表和部門財政撥款支出預(yù)算表以及后附的文字說明，雖說公開了該部門當年收入及支出的總體情況、主要支出內(nèi)容。但是，很多預(yù)算支出并沒有公開到具體項目，預(yù)算透明度太低。當翻開全國財政收支帳本時，“其他收入”“其他支出”等科目隨處可見，而且“其他類”金額過高、占比過大，“其他類”科目究竟裝了哪些收入、支出，這些都是預(yù)算管理極不透明的表現(xiàn)，這種不透明狀況必定會掩蓋一些違反財經(jīng)紀律的行為。

2.預(yù)算編制看不懂，預(yù)算公開流于形式。預(yù)算文件難以被公眾看懂，其一方面原因是因為政府預(yù)算是由專業(yè)人員編制的，細的數(shù)據(jù)只在各部門的部門預(yù)算和單位預(yù)算中體現(xiàn)，社會公眾關(guān)注的內(nèi)容并不能從財政總預(yù)算中讀到，而且公眾并不是專門從事財政工作，所以對公開的預(yù)算不能全部看懂和了解。另一方面，由于財政管理部門制定的預(yù)算編制方法過于陳舊。政府財政資金主要來源于稅收，納稅人對政府資金的支出擁有知情權(quán)，因此，有權(quán)知道交給政府管理的每筆款花在了什么地方。而各部門在網(wǎng)上公開的預(yù)算都只是一個空洞的預(yù)算框架，沒有具體反映每筆款項的支出信息。看不懂的預(yù)算公開只是流于形式，難有實際作用。

（三）預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不力

1.對預(yù)算編制單位基本情況的真實性沒有時間審查核實，部分單位虛報預(yù)算數(shù)據(jù)。由于我國的基層預(yù)算編制單位多，覆蓋面廣，預(yù)算審查過程中代表們沒有時間一項一項下去核實。相關(guān)部門也很難做到對預(yù)算單位的相關(guān)數(shù)據(jù)資料進行全面的、深入的、細致的、實質(zhì)的審查，導致有些部門虛報數(shù)據(jù)和多報預(yù)算資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，所以預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量不高、效果不理想。如審計署在2009年對某單位2008年的預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果公示中，披露了一個單位在2007年的預(yù)算中虛報在職職工人數(shù)30人，所報預(yù)算相應(yīng)多得財政資金59.1萬元，另一單位在2008年預(yù)算中虛報人員經(jīng)費竟達198.39萬元。

2.預(yù)算執(zhí)行過程中沒有全面實施監(jiān)控的措施，使經(jīng)濟活動開支的真實性、合法性和效益性等財務(wù)管理失控。財政資金管理部門沒有對預(yù)算資金實行嚴格的、強有力的監(jiān)管措施，預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中也沒有嚴格按財經(jīng)紀律及其他規(guī)定來辦理每筆經(jīng)濟事務(wù)。譬如科研專項經(jīng)費的使用，在一些基層單位的相關(guān)部門對報銷人報銷審核時往往是“睜只眼閉只眼”，致使科研經(jīng)費挪作他用、假發(fā)票套取科研經(jīng)費等現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、推進財政預(yù)算

改革的建議

（一）全面實行全口徑預(yù)決算

1.把財政部作為會計主體，建立“大財政”會計體系。假設(shè)會計主體是我們進行會計核算的基本前提之一，那么我們只有首先把會計主體確定下來后，才能對主體目標及對象進行核算監(jiān)督管理，才能將被審計對象的財務(wù)狀況、經(jīng)營成果等等進行反映和分析，管理人員才有可能從會計記錄和會計報表中得到有意義的會計信息，從而作出管理、控制經(jīng)濟活動等決策。所以，為了更好地管理和控制政府所有的收入和支出，我們應(yīng)當把財政部作為會計主體，建立“大政府”會計體系，對“大政府”預(yù)算的資金收支進行全口徑核算。主體確定下來后，我們應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的會計核算辦法，對現(xiàn)行政府的會計制度進行補充和完善，制定一套結(jié)構(gòu)科學、內(nèi)容完整且適合我國國情的政府會計準則，以對使用財政資金的公開項目做到具體和細化。

2.完善會計收付實現(xiàn)制，逐步推行會計權(quán)責發(fā)生制，把權(quán)責發(fā)生制運用到會計核算中，以更加準確、全面地反映政府所有的職責和任務(wù)，進一步提高政府財政的透明度，控制財政風險。在執(zhí)行行政事業(yè)會計制度的單位中，有些單位可部分或全部執(zhí)行權(quán)責發(fā)生制，如主要依靠國家財政補助并有一定收入的事業(yè)單位就可以采用權(quán)責發(fā)生制，做到收支相抵。此外，應(yīng)建立成核算體系，把權(quán)責發(fā)生制運用到核算體系中，對每項收入、成本均做到配比記帳，同時對使用的固定資產(chǎn)采取計提折舊法，以防止國有資產(chǎn)流失。endprint

3.擴大政府會計核算涵蓋的范圍，實行全口徑預(yù)決算。政府所有的收入和支出都要納入預(yù)算和決算，要徹底落實預(yù)算全面性原則，建立全口徑的公共預(yù)算體系。因而，為了全面核算和反映政府的經(jīng)濟資源占用及其使用情況、核算債務(wù)規(guī)模及其償債情況，應(yīng)擴大政府會計的核算范圍。政府每年給國有企業(yè)的投資、稅收優(yōu)惠、國家企業(yè)應(yīng)上繳國家的股息和紅利、中央部門和單位全資或控股企業(yè)等等與財政資金相關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)，都應(yīng)全部納入政府預(yù)決算范圍，且必須接受財政部門的監(jiān)督管理。

4.改革現(xiàn)有政府會計核算體系，加強預(yù)決算科學管理與技術(shù)支撐。為了執(zhí)行以“大政府”為會計主體的會計核算工作，我們必須對現(xiàn)有的財政總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計等狀況進行分析，開發(fā)一套適合“大政府”的會計核算軟件。應(yīng)重新對科目代碼進行編排，為方便“大政府”核算及統(tǒng)一匯總。具體如一級科目代碼代表不同的行業(yè)如行政單位或事業(yè)單位，二級科目代碼代表不同的帳戶類別等等，以此類推，根據(jù)需要的順序編排下級科目。凡是使用政府資金的各個單位的會計核算都應(yīng)納入到大會計核算系統(tǒng)中來，應(yīng)實行聯(lián)網(wǎng)會計核算控制管理。這樣做，一是有利于財政資金管理部門對政府資金進行高效率的集中管理，使國家財政資金所有收支、財務(wù)狀況等通過一個套帳便一目了然;二是有利于主管部門領(lǐng)導實時掌握各個部門單位的預(yù)算執(zhí)行情況;三是利用發(fā)達的現(xiàn)代會計系統(tǒng)控制，對每筆發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)記載有痕，一旦出現(xiàn)問題便能方便快速地調(diào)查，便于對各單位的預(yù)算和執(zhí)行情況全方位進行監(jiān)督。

（二）預(yù)決算要做到公開和透明

1.預(yù)算編制要細化到科目，做到公開和透明。我們編制預(yù)算時要細化政府預(yù)算科目，要做到細編預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量，增加預(yù)算透明度。為此，一是預(yù)算編制時間要早。要有充分的時間來編制高質(zhì)量的預(yù)算。二是應(yīng)逐步完善編制細化的預(yù)算科目體系。既要按照支出功能，客觀反映教育、文化、衛(wèi)生、科技、國防、社會保障等各個方面的支出，還要按照經(jīng)濟分類，客觀反映預(yù)算用于人員工資、設(shè)備購置、辦公經(jīng)費、事業(yè)發(fā)展、基本建設(shè)等方面的支出。另外，應(yīng)編制到更具體的科目級，明細到能具體反映政府每筆款項的走向，即預(yù)算全部細化到類、款、項和科目，而且決算一定要公開到類、款、項和科目。如此，才談得上公開和透明。

2.預(yù)決算公開內(nèi)容和范圍要廣，要集中地點公開。構(gòu)建預(yù)算透明的改革框架，從預(yù)決算的公開內(nèi)容、公開范圍、公開對象以及公開力度等各方面進行明確規(guī)定。除涉密部門外，凡是動用財政資金的單位，其預(yù)決算信息都要在網(wǎng)上公示，接受老百姓的監(jiān)督。特別是百姓關(guān)注的“三公經(jīng)費”的使用、重點工程建設(shè)款、重點專項經(jīng)費等資金來源及使用情況，都應(yīng)附加上文字作更詳細的說明。各個部門不光只在自己單位網(wǎng)站公開預(yù)決算，還要在財政部門指定的統(tǒng)一網(wǎng)站集中公布。這樣做，既有利于公眾快速獲得各部門預(yù)算公開的資料，還有利于部門之間相互比較監(jiān)督，更有利于民眾發(fā)現(xiàn)問題以及時提出意見。

（三）預(yù)決算要進行審查和監(jiān)督

1.發(fā)揮內(nèi)部審計作用，筑好“第一道防線”。內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性程序，是審計機關(guān)之外的“第一道防線”。我們應(yīng)該充分發(fā)揮內(nèi)部審計人員的作用，一方面在目前我國相關(guān)部門尚未有足夠的時間對大量預(yù)算單位報送的預(yù)算基礎(chǔ)資料進行審核的情況下，各個預(yù)算單位應(yīng)先對本部門上報的預(yù)算進行內(nèi)審后再向上級部門報送，這樣有利于促使各部門認真負責地做好本單位的預(yù)算工作，努力做到不虛報，不錯報。另一方面，單位內(nèi)部審計人員應(yīng)對單位的所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行審計，特別是重要建設(shè)項目、招投標活動等重要經(jīng)濟事項的審計應(yīng)全過程參與，為確保財政資金高效安全運行，對經(jīng)濟活動進行再監(jiān)督，發(fā)揮好“免疫系統(tǒng)”功能作用，很有必要。

2.利用社會審計力量，提高審計監(jiān)督工作效率。與內(nèi)部審計相比，社會審計工作人員履行審計職責時所運用的審計力量和手段較強，尤其是在工程建設(shè)等投資審計領(lǐng)域里，相比國家審計和本單位的內(nèi)部審計，社會審計無論是資質(zhì)還是人員力量動用上都具絕對優(yōu)勢。因此，我們一方面應(yīng)在工程項目建設(shè)過程中委托社會審計機構(gòu)參與全過程跟蹤審計，保障項目質(zhì)量和資金“雙安全”，遏制政府投資建設(shè)領(lǐng)域腐敗。另一方面，每個部門在年度終審時，應(yīng)該委托社會審計對本單位的上一年度財務(wù)收支進行決算審計，審查各預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中是否嚴格按財經(jīng)紀律及其相關(guān)規(guī)定辦理每筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)。財政部門也要強制要求每個預(yù)算單位必須提供上一年度的財務(wù)收支決算的社會審計報告，將其作為一項常規(guī)性工作進行。

3.完善人大及其常委會審計監(jiān)督制度，保證人大及其常委會有足夠的時間和人力進行預(yù)算和監(jiān)督。完善人大及其常委會對政府資金預(yù)決算審查監(jiān)督法律體系的建設(shè)，制定人大及其常委會開展政府資金預(yù)決算審計的工作制度和工作流程。就此人大及其常委會應(yīng)保證有足夠的時間和足夠的專業(yè)人員對財政資金的預(yù)決算審查和監(jiān)督，尤其是人大各專門委員會應(yīng)組織相關(guān)專家及其他代表一起對所聯(lián)系部門的預(yù)算草案和決算報告進行審查監(jiān)督，以確保審計工作健康進行。

[責任編輯：李利林]endprint